冲突与平衡——从立宪主义模式发展看我国警务模式改革

刘琳璘

(河南警察学院法律系,河南郑州 450002)

一、立宪主义模式与警务模式

(一)立宪主义模式的内涵与功能

当今世界,立宪主义已经成为一种民主政治潮流,也是现代国家的一个重要标志。作为一种行之有效的社会控制系统,它为国家的发展提供了基本的运行机制,同时立宪主义理念日益深入人心,成为一种实践中的政治哲学。因而,当代各国大都根据本国的传统与国情建立发展了各具特色的立宪主义模式。立宪主义模式通常是指基于特定的政治文化和经济生活,通过宪法治理国家的一种体系与特殊实现方式。形成立宪主义模式的基本因素包括生产方式和传统文化,不同历史条件下立宪主义生长的经济、文化背景的差异,使社会成员生活的经济、文化氛围存在着很大的差别[1]。立宪主义模式的功能往往立足于实践性与现实性,强调从动态过程中认识立宪主义在社会发展中的实际功能,换言之,在发展中立宪主义模式的社会适应性与影响力往往是其功能发挥的根本衡量标准。因而,立宪主义模式的主要功能体现为社会治理的有效手段,确立蕴涵各自民族精神的价值体系与建立井然有序的稳定的社会结构。

(二)警务模式的概念与分类

模式就是解决某一类问题的方法论。在警察学中,警务模式主要是指警察组织的类型,表现为国家有关警察组织、机构、编制、领导体制以及警务活动整体运作机制的综合。它是警务活动与警务组织相互作用的方式及过程,也是保障警务工作正常开展的有效手段。换言之,警务模式是一种指导,一个良好的指导有助于警务活动任务的完成,有助于作出一个优良的警务活动制度设计,达到事半功倍的效果。但需注意的是,警务模式的主体并非警察一家,“为一个自由、自决、参与的社会而设计的任何一种警察模式,绝非仅限于警察本身”[2]。亦即,在立宪主义模式下,抑制犯罪不能仅仅依赖法律行为与执法力量,而是需要多个部门、多个组织乃至全社会每个公民的积极配合与互助,这才是警务模式的根本与核心。

根据学界观点,当今世界主要存在以下两种警务模式分类:第一,梅拜的四种模式。英国学者梅拜认为世界上的警察体制大致可分为四种模式,即盎格鲁——撒克逊 (英国)模式、美国模式、大陆模式(大陆法系国家)与殖民地模式。他划分的三个标准是:警察权力合法性的来源,警察内部管理体制(如地方自治或中央集权)与警察性质 (如平民化与军事化),警察的功能。第二,邱华君的两派论。台湾学者邱华君把世界各国的警察体制划分为海洋派与大陆派,其主要依据是法系。采用海洋法系的国家,属于海洋派警察制度,如美国、英国等。采用大陆法系的国家,属于大陆派警察制度,如法国、德国等。他研究的划分标准主要包含了八大要素,即组织、权力、业务、服务、人事、教育、勤务、经费[3]。

(三)立宪主义模式与警务模式的相互关系

当人类由“警察国”走向“法治国”之后,立宪主义高扬的旗帜总是掩不住警察制度的身影,警察制度与警务模式始终与国家相生相随。一方面警察的起源并存于国家的形成,警察正是国家权力的代表和功能实现的保证;另一方面,警察是从国家众多公权力,如王权、政务、军务、裁判中分离出来的,是近代随着国家事务、国家机构的复杂化而逐渐出现的。因而,警务模式穿越了历史长河直到近代随着立宪主义模式的演化和发展才渐行渐明,尤其是现代警务模式所包含的警察职能独立化、组织系统化、职权法治化、职业专业化、装备专门化等特征更离不开立宪主义模式的衍化和推动[4]。所以可以说,警务模式的变革正是以立宪主义模式的发展为背景的,而现代警务模式的建立正是立宪主义模式催生的结果。伴随着法治时代的到来,警察功能在国家中的地位、警察权的运行与规制等相关的警务模式改革都被纳入到立宪主义的语境下考量。日本在明治维新时提出“警政为宪政之基”,警务模式被置于宪政发展的基础地位。19世纪末 20世纪初的中国,也正是在立宪主义与地方自治的背景下,大力发展地方警察制度,地方警务模式建设成为那场立宪主义运动的先导,并提出“警政为新政之基,警政兴,则万政兴”。立宪主义在亚洲的发展,基于亚洲的历史和文化条件,与警务模式联系得更为密切。在世界范围内考察,立宪主义传统作为西方文化的产物,其普遍性价值是通过各国特殊的历史与文化条件体现出来的,而在这一本土化进程中,各国都无法回避日渐凸显的警察制度、警务模式问题。现代警务模式由英国产生,它在欧洲大陆、美洲、亚洲的实践中,都与立宪主义模式的实践密不可分。因此,笔者认为,立宪主义模式的发展影响决定了警务模式的建立与变革。反之,警务模式的改革又促进或加剧了立宪主义模式的转型和完善。

二、立宪主义模式的发展特色——冲突与平衡

当代立宪主义国家的建立历程表明,立宪主义模式的产生与发展必须从本国社会结构的内在机制中寻求动力,在吸收借鉴他国先进经验的同时,努力实现立宪主义民族化的模式。所以,在此过程中不可避免地会出现外来经验与本国传统的多方面冲突。在不同层面的冲突中如何实现外来立宪主义精髓的吸收与本国传统本土化的平衡与结合,成为现代立宪主义模式发展的一大特色。

(一)立宪主义与传统文化

弗里德里克教授曾指出:“如果宪法不反映纯粹、固有文化的话,必然导致内部的不协调,甚至造成极大的威胁。”[5]立宪主义模式的内核就是宪法文化,在宪法文化上的盲目照搬,不仅不利于立宪主义体制的现实适应性,而且有可能造成宪政精神的崩溃。因此,世界各国在进行立宪主义模式选择与建构之时,都强调了本国的传统与文化的保留。传统文化是一个民族在长期的历史发展中积累下来的各种经验的总体表现,它反映了一个民族的基本生活方式。各个民族在其发展过程中都有自己值得自豪的文化遗产,民风、民俗、民德等不仅反映着一个民族的特点,也影响着治理国家的原则与方法。因而,传统文化在立宪主义模式中成为重要的基础支撑部分。我国的立宪主义模式建立发展进程也充斥着西方文化与我国传统文化的冲突。一方面吸收西方合理的文化,另一方面保持中国文化的特色,使立宪主义在中国文化背景下的存在与发展成为我国立宪主义模式发展的重要内容。

(二)立宪主义与制度设计

立宪主义模式的主要内容表现为对整个国家政治制度的设计与安排,强调制宪过程对最根本、最重要的国家制度的安排与权力的配置。政治、经济、文化制度乃至人们的生活方式的确立都与制度设计有直接联系。适当的制度设计应当取决于该国的国情,对国情的认识程度决定了所选择的制度本身的合理性与效能的高低。当然,任何被创立或移植的制度,其运行的未来结果都可能带有一定程度的不确定性,这也是导致制度设计悖论的原因之一。尽管立宪主义模式架构中存在各种阻碍因素,但适宜的制度设计并不是不可能的。在立宪主义模式下的制度设计必须考虑两个层次,第一是制度安排层次,第二是制度运行层次[6]。立宪主义模式虽然不能完全保障制度运行的过程与效果,但制度本身的合理设计能促进其功能的发挥。围绕制度设计所发生的冲突来源,既有经济利益,又有政治利益和民族利益。由于西方社会对经济利益的关注与重视,在整个立宪主义模式中此项冲突体现得较为突出,而中国由于其特殊的社会环境特点,经济利益之争并不是制度设计上公开的、直接的矛盾,我们主要关注的是对政治利益冲突、民族冲突的协调,并且冲突的形式、冲突的原因也不同于西方社会。

(三)立宪主义与社会变迁

立宪主义模式的基本功能之一是通过权力控制与人权保障达到社会和平的目的,而与现实要求相适应是立宪主义模式发挥这一功能的重要条件。但适应性价值往往与稳定性价值发生冲突,表现为社会变迁对立宪主义模式的不适应与错位,而过于频繁的变动对于维护立宪主义价值是不利的。因此,实现社会变迁中立宪主义模式稳定性与适应性的平衡成为立宪主义模式发展的重要内容之一。

在中国立宪主义模式发展过程中,同样存在着立宪主义与社会变迁的冲突,表现为立宪主义体系与社会结构、社会成员的行为类型及其社会意识之间的不一致或相互脱节现象。冲突存在的现实直接影响着立宪主义模式的社会功能,进而影响整个社会的稳定与发展。笔者认为,当我们面临冲突时,首要任务是分析冲突来源于何种因素,并对冲突的性质与表现形式作综合的判断,找到二者的平衡点,同时应从立宪主义模式价值角度观察问题,把社会变迁中出现的新问题纳入到立宪主义模式调整的轨道上,以宪法调整为基础,多途径多渠道建立利益平衡机制,以真正实现二者的和谐共存。

三、立宪主义对我国警务模式改革的启示

(一)我国警务模式改革中的冲突

1.角色定位的冲突

我国受西方警察文化的影响颇多,尤其是美国的警察文化,其表现是,总是将警察角色定位于打击犯罪的勇士,诸多好莱坞大片中英勇无敌的警察形象,更是深深地印刻在了公众的心目中。然而,在实际工作中,警察承担的大量警务工作是服务于民与行政工作,更像是公众的保姆。所以,在我国警务模式改革中警察角色定位往往存在着“打击犯罪的战士”与“服务民众的公仆”的冲突。一方面,由于受媒体渲染与外来警察文化的影响,公众往往会对警察产生过高的标准与期望。但社会转型期人民内部矛盾的增多与治安形势的恶化,导致警察实际工作与公众期望差异较大,这就会使公众形成警察无能的错误认识,从而产生对警察的抱怨甚至抵触情绪。另一方面,警察自身也存在着角色误解,他们崇尚打击犯罪的英雄角色,忽视警民关系、公众满意度和群众参与破案的警务工作的开展。因此,新时期警务模式改革的重点就是解决我国警察角色定位的冲突,明确警务工作的核心。

2.警务模式移植与本土化的冲突

西方警务模式改革开始较早,取得了丰硕的成果,世界各国在进行警务模式的构建和改革时都无一例外地对其进行了借鉴与学习。我国警务模式改革中也参考借鉴了西方大量的先进经验,因而在移植过程中也出现了与中国本土化传统警务的冲突。如在社区警务的构建上,受第四次警务革命的影响,我国各地先后进行了社区警务模式的改革,虽然在打击犯罪与促进警察的自身队伍建设方面取得了一些成功经验,但盲目照搬英美模式,也带来了一些不足与缺憾,建立社区警务室在警务工作中的主导地位任重道远。同时,随着民警对社区警务的认知加深,人们愈加发现社区警务实践中的困难。一方面,立宪主义模式下的“市民社会”尚未形成,社区自治无从谈起;另一方面,市场经济时代人口流动性的增强,也阻碍了社区自治的形成;再者,警务改革的制度安排尚不能满足社区警务构建的全部条件。这也成为警务模式移植与本土化冲突的一种典型表现。

3.警务模式改革整体与局部的冲突

中国社会进入 21世纪以来,伴随经济体制、政治体制改革的深入推进,也出现了转轨变形期的诸多不稳定因素,导致社会矛盾凸显,利益协调机制失衡,治安形势日趋紧张,违法犯罪案件一直居高不下,警务工作面临着巨大压力。因此,“二十公”对新世纪新阶段警务工作的任务和今后五年的主要奋斗目标进行了准确科学的表述,其重点就是警务模式改革目标的定位。但具体的警务模式改革内容却没有论证,于是各地公安机关纷纷根据自身具体情况探索了各具地方特色的警务模式改革方案,已初见成效的就有:新乡模式、大庆模式、广东模式、深圳模式、平远县模式、大埔县模式、北京模式、辽宁模式、上海模式、四川模式、江苏模式、浙江模式、日照模式和石家庄模式,等等。通过比较不难看出,这些警务模式改革内容各有侧重,有些偏重警务机制改革,有些偏重警务体制改革,有些则强调警务方式方法改革。但是,全国范围内警务模式改革欠缺一种整体协调性与长远性,地方上的各自为政,虽然短期内颇有成效,但长期的发展和完善仍需整个警务系统和警务理论界的认可与支持,因此这种警务模式改革整体与局部的冲突也是亟待解决的问题之一。

(二)我国警务模式改革中的平衡

综上所述,我国警务模式改革中的重点和难点就是对这些冲突问题的解决。笔者认为,可以借鉴和参考立宪主义模式发展中的平衡机制,从不同层面探讨冲突解决的可能性,实现冲突对立面的平衡。

1.价值追求的明确——角色定位的平衡

警务模式改革中角色定位的冲突,笔者认为主要缘于价值定位的模糊不清。我们必须首先明确警务模式改革的价值追求和目标,才能明确警察的角色定位。新时期立宪主义模式下对于警察权的态度和立场不再局限于设计一系列让警察权保护公民自由权利的制度,而在于警察行政机关和公务员的实际运作、以促进集体利益为目的的管理过程。警察权力扩张之后的受益者是全体的公众而非单个的个体。社会经济生活的变化使得公众对于警察权的享有、运行和制约等问题进行新的理论思考,同时重新定位警察权与公民权利的关系已经成了历史发展的必然。笔者认为,当前我国警务模式改革的价值追求应当定位于捍卫法律的统治,实现自由与安全的彼此和谐。

2.学习借鉴与批判继承的平衡

对于西方警务模式改革成果移植过程中产生的本土化冲突,我们可以充分发挥中华文化兼容并包的精神,努力实现学习借鉴外来先进经验与批判继承优良警务传统的平衡。笔者认为,在社区警务运行方面,农村地区或更能大有作为。农村地区自然村的形成有人文、历史和地理等多种背景因素,加上近年来农村人口的回流,有利于农村社区警务的开展。城市之中则应侧重各个小区的物业公司与业主委员会,积极培育警务社区的形成。此外,在辅助警力建设方面,第四次警务革命的一个重要内容就是警察私有化运动,我国警务模式改革也面临着资金短缺、警力不足的难题,因而可以大胆借鉴英美各国的私人警察制度,发展我国的辅助警力。同时,也应注意我国现在业已存在的辅助警力,即保安公司、联防队、治保会等,与西方的警察私有化存在着本质的区别。一方面,我们不能完全照搬英美国家的私人警察制度,置已有的辅助警力于不顾。实际上,在此方面我们的治安联防队是很好的警务模式辅助力量,相比西方的“特别警察”,它实行的集宿制与全日制工作,是我们独有的特色,也是弥补警力不足的有效方式。另一方面,也应看到我国辅助警力的不足与缺陷,积极借鉴国外的先进经验,尤其是在文职警察的建立与发展方面。警察部门中的多数工作可以雇佣专家担任,这样,既节省了警员的培训时间,又节省了培训的费用,同时也可避免警察机关化的倾向。

3.制度设计与社会变迁的平衡

我国警务模式改革面临的是立宪主义模式发展下不断变迁的社会形势,因而在制度设计上要具有前瞻性,改革的内容要灵活而富有弹性,不能盲目地“头痛医头,脚痛医脚”,治标不治本。在整体与局部的冲突中,更要注意制度设计与社会变迁的平衡。当前我省进行的新乡警务模式改革,也面临同样的问题。新乡警务模式改革包含了三个层次和阶段的改革,第一是警务体制的改革,第二是警务机制的改革,第三是警务运行模式、警务方法的改革。在制度设计上,它突出了全局性与动态性,不同于以往各地侧重一面、针对一时的警务模式改革。三个层次的设计,使这次警务模式的改革在制度设计上实现了整体性与全局性,有利于全国范围的推广。三个阶段的设计,则使此次改革具有了前瞻性和灵活性,在不同阶段改革内容的推进过程中,可以针对社会变迁的冲突进行适时的调整,并对下一阶段的改革措施作出新的部署。当然,新乡警务模式改革也具有地方特色,由于其诞生于城市社区,对我国大部分的农村社区是否适用,尚且存疑,这还有待改革实践的检验和评价。但是,不可否认的是,新乡警务模式改革为实现制度设计与社会变迁的平衡开创了一条新的道路。在此,笔者也希望我国的警务模式改革在立宪主义模式下能越走越远,越走越好。

[1]韩大元.亚洲立宪主义研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2008.166.

[2]约翰.安德逊.新警察模式论[J].王大伟,译.福建公安高等专科学校学报,1999,(2).

[3]王大伟.从杆石桥模式到世界警务改革的大趋势——中西警务改革比较(第四部分)[J].中国人民公安大学学报,2000,(5).

[4]王智军.警察的现代性:概念、发轫及特征[J].江苏警官学院学报,2004,(3).

[5]Carll.J.Fried rich.宪法的基本精神 [M].北京:法文社, 1974.18.

[6]韩大元.亚洲立宪主义研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2008.159.