让规划发挥更大的作用——加拿大安大略省土地利用规划制度及启示

□ 纪成旺

让规划发挥更大的作用
——加拿大安大略省土地利用规划制度及启示

□ 纪成旺

安大略省是加拿大的金融和政治中心，省会多伦多是全国最大的都市圈，加拿大首都渥太华也位于安大略省。从土地权属关系上看，包括国家所有、土著部落所有和私人所有三大类。笔者重点考察了安大略的土地利用规划制度。

安大略省土地规划管理

土地利用规划的法律和政策依据。安大略省土地规划管理的法律依据为省议会通过的《规划法》及配套规章、《省规划政策》。《规划法》明确了规划职权、管辖、程序和类型等，可视为程序性法律依据；《省规划政策》是基于维护全省共同利益而制定的土地利用规划管理政策，可视为实体性法律依据。

土地利用规划管理机构设置。安大略省市镇事务与住房部负责承担全省土地利用规划管理工作。市镇事务与住房部为实现土地利用规划一站式服务，联合农业食物和农村事务部、文化部、能源和基础设施部、环境部、自然资源部、北部开发和矿产林业部以及交通部建立了“一个窗口规划服务制度”。市镇事务与住房部在5个片区分别设立市镇服务办公室，包括安大略西北地区、东北地区、中部地区（总部）、东部地区和西部地区。

城市政府均设有相应的土地利用规划管理机构，部分没有地方政府机构的片区，通常由市镇事务与住房部授权设立规划委员会行使规划职权；其他县、市、乡和镇通常在政府内设立规划办公室，通过法律或市镇事务与住房部部长授权行使规划职权。

安大略省城市委员会依据安大略省相关法律设立，是独立的裁决机构，负责受理土地规划相关争议的听证、调解和裁决，包括《规划法》在内的各项立法均是其裁决依据。委员会的具体职权包括处理城市规划、分区条例、宗地细分规划、土地分割方案、土地补偿、开发费用、区域边界以及集成矿产等方面的争议。

土地利用规划层次。第一层次为省级规划。但省级规划并不是全省土地利用总体规划，而是指依据安大略省相应法案编制的相关区域性发展或生态保护性规划，覆盖省内特定区域土地。

第二层次为县或市土地利用总体规划。县或市土地利用总体规划是地方政府根据《规划法》、《省规划政策》和省级规划，结合本地发展情况制定的本地区未来二十年发展战略“蓝图”、总体目标和政策措施。

第三层次为乡或镇土地利用总体规划。乡或镇根据安大略省法律和政策规定规划，但必须服从更高层次的土地利用总体规划要求。

第四层次为用地分区条例或土地开发审批制度。用地分区条例是根据总体规划确定的用地区域及相关政策，进一步对划定用地区域细化分区（如将农业用地区细分为永久性农业用地区、边缘化农业用地区等），进一步细化分区用地管制相关政策，并设定分区用地相应的开发利用标准。

第五层次为地块规划、开发许可和土地分区。土地分区包括宗地细分和土地分割两种审批程序，设计转让土地或建设房屋出售，将现有整块土地分割（分为2块）及宗地细分（2块以上），对用地分区条例调整等。

第六层次是建筑许可。开发利用符合上述规划条件的地块，必须向地方政府申请建筑许可。建筑许可明确了特定宗地的具体建设要求。

土地利用规划编制程序。安大略省的土地利用规划程序均可以归结为三个阶段、十二个步骤：

一是前期准备阶段。第一步，明确规划审批类型、土地开发要求，以及申请对象是乡镇、县还是省级政府。第二步，申请人咨询地方政府，了解土地开发信息、政府对开发审批的关注点和土地开发的限制条件以及政策环境、申请费用、申请格式和需要做的调查研究。第三步，政策评估和前期咨询会，申请人必须了解省级及区域政策对土地开发申请可能造成的影响，收集和评估相关政策，考虑是否组织有关部门和专家召开前期咨询会。第四步，进行可行性研究。特定区域的土地利用，可能有环境影响等方面研究要求，研究报告必须在提交申请前完成。

二是申请审核阶段。第五步，申请编制规划或修编规划，向审批机构书面提交申请，包括手续费和相关资料。提交的申请必须符合申请材料完整性要求，否则可能不被受理。第六步，初审。审批机构主要对申请材料的完整性进行审查，不同规划审批类型有不同的时限要求，申请材料经初审不完整，将不启动时限。第七步，公开信息、发布通知或召开公众会议。对于绝大多数的规划申请，都有信息公开的召开公众会议的要求。第八步，规划审核与研讨，相关部门、专业机构和有关组织对申请材料进行审核和研讨，研究申请地块是否适宜于开发，基础设施是否配套。第九步，修改规划申请或者做补充研究，申请人可能被要求对规划申请的特定内容进行修改，也可能被要求对某项影响因素开展专门研究。第十步，审批机构决策。审批机构批准或者否决申请，也可能正式要求就某项申请内容进行修改。批准规划的同时常常会附带条件，该项条件满足时，规划申请事项方可实施。

三是申请批准后调解裁决阶段。第十一步，调解。规划申请批准后，对于存在反对或关注意见的，地方政府、申请人及利益相关人均可建议进行正式或非正式的调解。第十二步，裁决。不论规划申请被批准还是被否决，申请人或利益相关人均可以向安大略省市镇事务委员会提出起诉，由其进行最终裁决。经批准的规划在20日内如无任何个人或团体上诉即告生效，安大略省城市事务委员会对上诉事宜负责，并具有规划审批的最终裁定权。

土地利用规划实施。规划的本质是管制。在安大略省，土地所有者或开发商是规划实施主体。他们根据自身发展需要，在土地利用规划规定范畴内，履行相应管制程序和要求，开展土地利用活动。任何个人或团体在贯彻落实规划时，如果持不同意见，可以随时提出调整方案和调整理由，逐级直至向安大略省城市委员会上诉，要求变更修改规划。但调整方案未通过前，建设管理部门不得发放建筑许可，相关部门也不得办理相关手续。规划实施是土地利用该规划管理的落脚点，为了保证规划得以顺利实施，省政府通常运用政府投资项目、土地征用和储备、社区改造、基础设施建设等措施来影响省级规划的实施。

安大略省土地规划特点

法律支撑有力。《规划法》是安大略省土地规划管理的程序性法律依据，《规划法》除列有专门的条款赋予《省规划政策》法定效力外，还分篇章条款就总体规划、用地分区条例及宗地细分、土地分割等各种规划，对规划编制、修改、审批和实施的方方面面，尤其是对各级政府和规划机构的权限和责任，作了全面翔实的规定和说明，其操作程序和时间框架非常清晰，为规划的实施管理奠定了坚实的基础。

《省规划政策》是安大略省土地规划管理的实体性法律依据，着眼于维护全省利益，确定提高各类规划相关政策和原则，主要起控制及导向作用。

规划衔接合理。纵向看，省级规划、总体规划、用地分区条例及宗地细分、土地分割等规划工具由宏观政策到微观落实，由原则要求到设定具体标准都环环相接，确保了规划对科学发展和实际需求的适应性。

横向看，《省规划政策》是省农业、交通、环境、自然资源等相关部门共同制定和遵守的行动纲领和准则，各方在规划问题上的磋商，皆是建立在《省规划政策》这一共同基石之上。“一个窗口规划服务”制度，则对部门规划管理职责进行了进一步明确划分，有效避免了部门间推诿和掣肘现象。

公众参与充分。在安大略省，公众参与理念贯穿于规划编制、审批和实施的各个环节。以总体规划为例，在规划前期阶段，政府就鼓励民众参与前期咨询；规划草案提出后，地方政府至少要召开一次公众会议，并要求提前20天通过当地报纸或邮寄方式（附近居民必须采用此方式）公布会期，同时准备好有关资料供公众查询。地方政府审定规划后必须公告，以便公众查询和上诉；在报审的规划材料中必须附上公众会议记录及书面意见。审批机关批准规划后必须公告决定，并保留20天时间供公众上诉；城市委员会接到上诉件后，通常也召开听证会公开裁决。

对我国的启示

梳理规划法律政策。安大略省土地利用规划的法律政策依据，核心是《规划法》和《省规划政策》。这两部法律立法精简科学，通过不断修订保证法律政策与时俱进，同时能保持传承，避免不同法律或政策间出现矛盾。与安大略省相比，法律和法规纷繁复杂以及政出多门，是我国规划立法存在的较为突出的问题。当务之急是梳理现有法律、法规和规范性文件，编制统一的程序性法律规范—《土地规划法》，明确规划管辖、体系、职权、程序和时限。同时多部委联合清理政策性规定，提炼土地利用规划核心价值，形成全国视角下的综合性土地利用规划政策。

理顺规划管理中心。安大略省着力简化审批环节，建立了“一个窗口规划服务”制度，提供规划编制（修编）相关数据、图件和技术等各种支持和由市镇事务与住房部一个窗口对外，减少沟通协调成本，提高了效率。而我国涉及土地利用空间管制的规划种类则较多，且分属不同部门管理，使土地空间规划之间的协调和衔接非常复杂，土地的开发利用成本相对较高。基于此，建议可由具有空间规划职责的相关部委及其系统，共同研究形成与安大略省《省规划政策》性质类似的一部“规划原则和政策共识”，综合涵盖土地利用、耕地保护、开发建设、环境保护、区域发展、生态建设等各方面，构建部门之间和上下级之间磋商协调规划问题的理论基础和政策平台。

完善规划结构体系。一方面，可考虑将我国土地规划的层级和功能定位作如下调整：国家级（土地战略、用地政策、规划原则）、市、县级（指标控制、布局控制、时序控制）、乡镇（用地方案、落实方案、实施措施）；另一方面，对于乡镇或街道规划，必须细化规划内容，将涉及土地利用的交通、管线等基础设施建设规划统一纳入。

提高公众参与程度。安大略省在土地规划编制过程中，将信息公开、通知利益相关人和公众会议作为必要程序，使公众能够及时了解土地利用政策变迁，表达意见和建议，必要情况下还能诉诸法律救济程序。而且，成立专业化和具有独立性的法律裁决机构——城市事务委员会，对规划争议事项作出生效裁决。上述机制，保证公众充分、合理和有效参与到规划中来。公众对社区土地利用规划的参与，使其具有归属感，增加主动性喝责任感，对于影响生产生活的违规土地利用行为，能自觉监督。因此，建议我国有关方面设立公众参与程序和争议裁决机制。

（作者单位：国土资源部土地利用司）