小食品企业安全监管的法律思考

河南商业高等专科学校 耿瑞珍

近年来，食品安全事故在我国频繁发生，对公众健康造成了极大的危害。尤其是2008年发生“三鹿奶粉”事件之后，在我国已有高达65.7%的社会公众认为食品安全是社会生活中最差的一环，排在倒数第一。[1]2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议表决通过的刑法修正案加大了对生产、销售不符合食品安全标准的食品的处罚力度，同时增加了负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员因滥用职权或玩忽职守而应承担的法律责任，此次刑法修改也从另一侧面反映了我国食品安全问题的严重性。问题的症结究竟在哪里？据国家质检总局调查，我国的食品质量安全问题主要发生在食品生产加工环节，特别是在小型食品生产加工企业和小作坊问题最为严重。而根据近年来我国对食品加工企业所作的调查发现，截至2006年底，全国各级质检部门共调查了448153家全国食品生产加工企业，其中10人以下小企业小作坊352815家，占调查企业总数的78.7%；证照不全的223297家，占调查企业总数的49.8%；无证无照的164149家，占调查企业总数的36.6%。[2]可见，在我国食品加工行业中，小企业占了绝大多数，而且其整体生产水平低，存在问题严重。因此，能否从生产加工源头上确保食品安全，能否有效解决小食品企业问题，是保障我国食品安全的关键。

1 我国小食品企业存在的问题及在整改中面临的尴尬境地

1.1 存在的问题

1.1.1 食品安全监管不力

“中国的食品安全问题在政治层面上被放到了一个非常高的高度。”世界卫生组织驻华代表处官员康彼得说。然而在国家高规格重视的背后，食品安全问题仍然不时困扰着中国老百姓。监管问题仍然被人们认为是食品安全问题的症结所在。尤其是我国食品加工企业中生产水平不高，问题层出不穷的小企业居绝大多数，这的确给食品安全监管带来了巨大的挑战。

(1)从我国的食品安全监管体系来看，根据2009年《食品安全法》的规定，我国对食品安全的监管采取的是由国务院食品安全委员会牵头，卫生行政部门、农业部门、工商部门、质检部门、食品药品检验检疫部门等多个部门相结合的法律监管体系，并且各个部门实行独立的分段监管，互不隶属。这种横向分段监管的体系看似完整，但是在实际操作过程中却存在因协调性差而导致的效率低下，监管空白，或重复监管，甚至出现有利大家抢，无利大家推的局面。

(2)从各个监管部门的工作状态来看，在食品安全的监管过程中存在工作人员玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的现象。如果不严加防范和惩处，由其而引发的监管问题其后果严重性将甚于监管体系的不完善。

(3)从监督力量的发挥程度来看，社会监督的力量没有得到充分调动。尤其是在一些农村地区和城乡结合部，分布大量的小食品加工作坊，其生产条件，卫生状况堪忧，并且存在着生产假冒伪劣食品的现象，这对于周围老百姓和当地的领导干部来说已不是什么秘密，却无人举报，反而成为发展地方经济，促进当地百姓就业的一种途径。

1.1.2 数量庞大，经营分散，管理混乱

我国小食品企业的数量庞大，经营分散，遍布城乡，其法治和自律意识薄弱，管理也比较混乱。有些小企业根本不具备合格的生产设备和条件，也不具备相应的产品检验能力，即使有相应的产品检验程序也普遍处于闲置状态。管理人员和操作人员素质低，产品质量意识不强，对相应的法律法规和技术标准的了解严重不足。

1.2 小食品企业在整改中面临的尴尬境地

1.2.1 取缔需慎重

面对事故频发的小食品企业，有人深恶痛绝地要求坚决取缔，然而在事实面前却是想说取缔不容易。一方面会引发就业问题。数量如此庞大的小企业，取缔就意味着失业，并有可能引发一系列社会矛盾。另一方面，由于我国经济发展不平衡，尤其是农村地区经济还较落后，群众购买能力有限，而那些完全符合质量要求的食品往往价格较高，出于经济的考虑，小企业生产的食品在农村地区才是真正的“适销对路”。因此，如果全部取缔这些小企业，就会增加老百姓的经济负担。再次，大企业所生产的食品种类一般比较固定，而小企业所生产的食品往往种类繁多，并且一些是具有传统特色的，因而取缔会给老百姓生活带来一定的不便。

1.2.2 提升压力大

针对小作坊式的食品生产企业，国家质检总局在总结浙江、山东等省开展农村小作坊监管示范工作的基础上，总结出集中生产、股份合作、龙头带动、协会推动、专业合作等监管模式，这些模式在一些地区的推广也收到了良好的效果。但是，我国目前的食品小企业数量庞大，分布散乱，生产技术水平参差不齐，在业人员素质整体不高。因而要想短时间实现在全国范围内普遍推广将会非常困难，搞不好就会陷入流于形式的尴尬境地，因此通过改革监管模式来提升目前我国小食品加工企业的整体经营状况还有很多棘手的问题要解决。

2 对小食品企业安全监管的几点法律思考

2.1 进一步完善立法，强化企业及监管者的法律责任

判断一国的法律体系是否完善以及完善或不完善到什么程度，有两个基本衡量标准：一是宪法标准。即是否已具备全面实施宪法所显然必需的法律。二是法律实践标准。这个标准的基本要求是，一切应该由法律调整的生活领域都有法可依，而且不同部门、不同位阶的全部法规性文件应该构成一个由宪法为统率的和谐统一的整体。[3]目前，在食品安全领域我国已形成了以《食品安全法》等法律法规为核心，以地方法规规章等为补充的法律体系，但是相关法之间的协调性还有待进一步理顺。另一方面，在具体的法律规定上尤其是法律责任方面还需要完善。国家食品安全风险评估专家委员会主任、中国工程院院士陈君石指出，“安全的食品是生产出来的，不是监管出来的，更不是靠监测出来的。”“现在的问题不是我们国家缺少农产品的安全标准……问题是能不能遵守。”因而法律能否得到遵守对于保障我国食品安全具有极其重要的意义。而这在很大程度又上取决于法律责任制度是否完善，能否有效保障法律责任的认定和对违法者的制裁。虽然我国在行政法、民法以及刑法中规定了食品生产者和经营者的法律责任，但是由于归责原则的可操作性不强以及对违法者的处罚力度不大和诉讼机制的不健全等方面的原因，以致于在实践中很难对违法者的责任进行充分有效的追究。同时，确保食品安全单靠对食品加工企业实行严刑峻法显然是不够的，同时也必须对监管工作人员的渎职行为进行严格的责任追究，从而督促其切实地承担起责任。

2.2 严格、理性规范小食品企业生产经营活动

为了更好地规范我国小食品企业的生产经营活动，首先要明确的是对小食品企业的监管目标及原则。由于我国小食品企业数量大、分布散、生产技术水平参差不齐，存在很多安全隐患，但是却有广泛而固定的消费群体，同时也吸纳了大量的就业人员。因此必须要结合我国各地各区域的实际情况严格、理性地进行规范，从而使其达到安全、便民、合格的目标。首先，对于制售假冒伪劣食品，使用非食品原料的企业一定要坚决打击，决不能以罚代刑。其次，对于没有卫生许可证、营业执照和生产许可证的食品加工企业，要根据当地实际情况，督促其在一定期间内改善生产条件和卫生条件，补全证照，逾期不能达标的坚决取缔。第三，对于一些具有传统特色，或与当地群众生活密切相关的食品加工企业要做到扶持和监管并重。第四，监管工作要日常化、深入化，要在一些食品加工企业密集的地区设立一些常驻办公地点，随时监管，随时查处，从而提高监管力度。第五，建立诚信档案。对于不守诚信，违反食品生产要求和规程的食品加工企业进行公开公示，从而督促其生产行为。

2.3 加大食品安全宣传工作，提升相关人员的法律意识、安全意识和社会责任感

食品安全关系到人们的身体健康和生命安全，也关系到社会、经济的稳定发展，加大相关安全知识和法律法规的宣传是食品安全工作必不可少的环节。面对我国食品企业尤其是小企业的生产状况和产品流通状况，食品安全的宣传工作至少要在以下三个方面下功夫：一是食品生产与经营的管理人员，通过宣传和教育使其树立社会责任感和法律责任意识。二是相关的从业人员。对这一部分人员进行宣传教育一方面在于树立其社会责任意识，另外在必须取缔一部分违法企业时也有利于消减社会矛盾。三是广大消费群体。我国城市居民普遍有较高的食品安全意识，但是在广大农村尤其是一些偏远地区，一方面由于经济落后，另一方面老百姓对食品安全本身重视不够，更不了解相关的法律法规，即使发生问题也不懂如何保护自身的合法权益，这就给某些假冒伪劣食品提供了广阔的市场。因而加大对这一部分人的宣传教育，提升其食品安全意识和法律意识极为必要。

2.4 发动社会力量，疏通社会监督渠道

当前我国对食品安全的监管实行的是以政府为主导的多部门分段监管的机制，这种监管机制在覆盖程度上还不够深入，不利于对小食品企业的监管和控制。因此疏通社会监督渠道有利于进一步提高监督力度。首先，充分发动基层群众自治组织参与食品安全的监督工作。在我国基层群众自治组织指的是居民委员会和村民委员会，这两种组织在我国分布广泛，数量庞大，与群众的接触最为密切。尤其是在小食品加工企业密集的农村和城乡结合部，充分发挥基层群众组织的监督作用，能够弥补我国监管机制中存在的监管力量分布不均的缺陷，这将对我国小食品加工企业的监管工作提供有力的支持。其次，建立监督举报奖励机制。食品安全事关人们的生命健康，监督工作的扎实有效正是出于对生命的敬畏和对人权的保障。因此对食品安全的监督是每个人的权利和义务。所以应该建立一套有效的监督举报奖励机制，在充分保护举报者人身权和财产权的前提下给予物质奖励。再次，要发挥网络、媒体的力量。网络和媒体在社会监督方面具有先天优势，其受众广，传播速度快，因而正确利用网络和媒体的力量将会在很大程度上提高监督的力度。

2.5 加强对食品流通领域的监管和控制，切断不安全食品的流通渠道

食品从生产领域到流通领域最后再到消费者手中才是一个完整的过程，虽然对食品生产者进行监管是从源头上解决问题，但是，有市场，有需求也是刺激食品生产的一个不可忽视的因素。比如对于城市中的一些大中型超市和商场，其进货渠道比较正规，商品的可信赖程度高，但是对于一些小超市小商店，其进货渠道往往比较庞杂，有些食品的安全性可信度不高，更有一些假冒伪劣食品充斥其中，更不要说农村等一些经济落后，消费水平不高的地区，销售不安全食品的现象更为普遍。因此，加强食品流通领域尤其是对食品批发、零售、运输环节的监管，能有效地切断有害食品的流通链条，无人敢卖，自然也就无人生产。

人是社会之本，食品安全的意义对于人和社会来讲都是巨大的，食品安全工作任重但绝不能道远。保证食品安全一方面需要政府出重拳，下大力气进一步完善法律及相关制度，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；另一方面也需要全社会的共同关注，共同参与。

[1]中国社会科学院.社会蓝皮书.2009.

[2]邬建平.狠抓落实 奋力攻坚 全面推进食品安全监管工作——在全国食品生产监管工作会上的工作报告[R].2007.

[3]童之伟.在新起点上继续推动立法完善[N].解放日报2011-3-21.