试论我国食品安全监管制度系统的完善

内江师范学院经济与管理学院 苗建萍 熊梓杰

1 建立健全市场准入和认证认可制度

这里所指的食品安全市场准入不仅包括食品生产加工的准入许可，而且还包括食用农产品种养殖、食品流通、餐饮服务和食品进出口的准入许可，是一个宏观的准入概念。食品安全市场准入制度具有从源头上把好食品安全质量关的理念思想，是解决目前食品安全问题很有效的办法，是一项基础性工作。

首先，要从法律、法规、规章的层面上完善食品安全准入制度，目前与食品安全准入有关的法律有《食品安全法》、《产品质量法》、《商检法》等，经过2009年我国食品安全法律体系的变革，相关法律之间的衔接不足，为此，需要在对相关法律法规进行整合的基础上，制定各环节的市场准入监管办法及实施细则，保证食品安全市场准入制度的统一协调,要进一步深入研究、探索和借鉴发达国家对食品等涉及安全、健康的产品实施严格监管的经验，提高食品生产经营者“入市”门槛,完善我国食品质量安全市场准入法律制度。

其次，要严格执行准入制度，在食用农产品种养殖、食品生产加工、食品流通、餐饮服务和食品进出口等各环节中，监管部门要根据各自职能对食品生产经营者开展生产经营活动所必须具备的生产经营设备、活动环境、运输条件、检测手段、内部管理制度等基本条件进行严格审查，获得准入许可后方可允许从事相应的食品生产经营活动；食品在进入市场前要经过强制检验合格，并加贴相应的食品市场准入标志后方可进入市场。最后，要抓好市场准入执法打假和问题食品召回、问题市场主体退出等相关制度的配套，保障食品安全市场准入制度的有效运行。

最后，积极推进以食品安全为基础的管理体系认证和产品质量认证活动，将HACCP(危害分析和关键控制点)和食品质量安全管理体系，纳入强制性认证内容作为食品安全市场准入制度的重要组成，并注重对企业认证后的监管；建立统一的认证标准体系，对产品相近、效用类似的认证项目，如无公害农产品认证、绿色食品、有机食品等认证进行撤销或整合，实现认证认可制度统一性；进一步规范认证市场，强化对食品安全认证机构的管理，政府部门应加强对认证机构开展认证活动的监督，杜绝认证审核不严，走过场，保证认证认可制度的严肃性；加强与国外认证认可活动的交流，研究借鉴国外先进的食品安全认证认可制度，争取建立更多国际上认证认可的互认，逐步与国际接轨，有效解决技术壁垒问题。

2 建立健全风险评估预警和技术检测体系

我国《食品安全法》提出了关于风险评估的规定，由此明确了“风险评估”在行政管理和执法中的法律基础。但目前我国食品安全领域的风险评估预警还处于实践阶段，远远低于国际水平，需要在很多环节上进行完善。我国《食品安全法》赋予了国务院卫生行政部门风险评估职能，明确了食品安全风险评估的组织机构，因此，首先目前应做的是整合多方现有的资源，将分散于各部门的风险源识别与评估工作有机结合起来，并联合一些权威性的社会中介技术检测机构、科研机构，从毒理、病理的角度进行分析，建立起统一的风险危害程度定性、定量技术分析评估系统。在加强风险信息的交流上，我们可以借鉴美国，让公众参与进来，提供食品安全风险信息，国务院也可以通过有效信息的发布使公众免于受到不安全食品的危害，在风险信息交流的过程中发挥群众的力量使其更科学、合理。其次，要完善统一的风险分析检测评估标准和方法，加快高效快速检测方法的研制，避免因标准不同和方法各异致使评估分析结果不同的混乱局面。同时还要就风险评估技术和有关资料，加强与国外发达国家交流，及时获取危险性评价资料，为制定食品安全标准提供有效的信息资源和科学依据。最后，还应注重检验检测水平的提高，充分整合部门检测资源，实现部门间技术资源共享和检测结果的互认。要加大对食品安全技术检测工作的投入，特别要重视地方技术机构检验检测的能力建设，添置先进仪器、更新陈旧落伍设备，加强对技术人员进行仪器分析、分析测试等基础应用技术的培训，提高检测队伍的检验水平。在检测机构的配置和建设方向上，国家层面应着力建设与国际接轨的综合性食品检验检测中心，地方区域层面应建立具有区域特色的专业检测中心，基层应建立覆盖食品安全的通用实验室，形成国家、区域、基层相互覆盖、互为支撑的食品安全检测体系平台。

3 建立健全信息披露机制

针对我国目前食品安全信息披露中存在的问题，我国政府应从以下三个方面做出努力。首先，政府需要建立有效的食品安全信息协调和传导机制。进一步强化国家食品安全委员会的协调作用和食品信息发布的责任，并赋予其实际权力；对于生产经营主体应该强制要求其通过适当的途径披露有关食品安全信息，并建立明确的责任追究机制。其次，政府要建立起动态的食品安全监测信息披露制度，由于部分企业可能会在食品质量认证或食品品牌的掩护下产生投机行为，不重视食品质量和安全的保障，因此，通过该机制，相关部门要不定期开展突击检查和食品质量抽检，并及时将抽检情况向社会公布，使企业的生产经营行为随时暴露在社会公众的监督之下。再次，要落实重大食品安全事故上报制度，要进一步以法律法规的形式明确应上报事故的内容、责任人、时限和相关途径等，要更加注重对社会公众、新闻媒体的信息收集，以扩大食品安全信息交流面，提高信息交流的有效性；同时，还应对收集的各种食品安全信息资料进行系统化整理，建立各级政府的食品安全信息数据库和电子查询平台，对食品安全信息数据实施管理，方便社会公众随时查询相关信息。

4 建立健全信息可追踪和召回机制

“食品的可追溯性是指在生产、加工及销售的各个环节中，对食品、饲料、食用性动物及有可能成为食品或饲料组成成分的所有物质的追溯或追踪能力。[1]”在西方的发达国家信息可追踪系统在食品安全监管中起着越来越重要的作用，早在2003年我国食品安全的实践中也开始引入食品信息可追踪系统，在具体的实践过程中，我们看到我国在信息可追踪制度的建设过程中存许多正待完善的地方。为此在信息化建设上，要配套健全相关法律法规，推广食品信息可追踪系统的应用，增加试点直至普及；还应通过政府部门的监管和企业自律来确保信息的真实性，在此，本文建议在食品场准入上对条码类的信息溯源实行强制性制度，严格要求食品企业导入信息可追踪系统，导入信息可追踪系统所产生的成本费用应该企业一起承担一部分，政府补贴一部分，这样就可以避免企业处于趋利性而导致的个体最优供给和社会最优供给之间的矛盾，同时还要加大宣传力度，引导消费者购买，从市场角度上逆向引导各生产经营者参与溯源体系的构建。

“我国食品安全的监管在从源头抓起的同时，还应该进行逆生产顺序管理。所谓逆生产顺序管理就是对不合格产品实行召回制度”[2]。食品召回制度是加强生产加工后续监管的一种有效措施。就目前的实际情况，完善我国召回制度还需要解决以下几个方面的问题：一是加大惩处力度，尽快完善缺陷食品衡量的具体标准。从经济和技术层面来制约企业的违法行为。二是将食品召回机制与食品安全预警信息系统相结合，以确保在该食品未对或对社会造成尽可能小的危害之前将其召回，同时也保证了信息收集、评估和召回的一体化和协调性。三是政府可以借鉴西方国家设立产品召回补偿保险的办法，这样既可以对投保企业的安全生产有一定的事前监督和预防功能，促使其将风险管理贯穿到生产、销售的全过程，从而防患于未然；又可以使问题企业在保险公司及时赔付的情况下，避免陷入经营困境。

5 建立健全公众监督和责任追究机制

社会监督对政府监管十分重要，它是食品安全监管的有力补充。为更好地发挥社会监督机制的作用，首先政府应该建立多样化的社会监督机制。随着信息技术的快速发展，尤其是网络技术的突飞猛进，为公众对食品安全监督提供了条件。因此，政府应在信息公开披露制度不断完善的基础上构建起网络化的社会监督机制，充分发挥网络速度快、便捷、安全等优点，实现网络食品监督快速发展。其次，政府应该建立食品监管意见吸纳机制，明确工作流程，就食品监管问题，广泛接受公众意见和建议，确保公众监督更加具体化和可操作性更强，使公众的监督权和批评权得到更具体的落实。最后，政府需要加强法制宣传教育，提高公民监督意识，同时还应当增加财政投入，畅通社会监督渠道，建立食品安全举报投诉激励制度等等。

在食品安全监管中，追究责任涉及到两个主体：相关监管对象和相关监管部门。因此责任追究机制应从两个方面来实施。对食品生产经营者的违法行为，责任的追究主要是依据国家有关法律、行政法规的处罚规定进行的，追究食品生产经营者的法律责任，追究过程中应注意法律程序性和过罚相当原则，重点应突出严格执法，这里本文不过多阐述。而对相关责任部门和责任人的追究，不仅仅依靠法律手段，而且还应从行政内部纪律方面来开展。本文认为，应该在现有的责任追究制度的基础上，进一步增强完善制度的可操作性和配套机制，从而能够有效地约束监管部门的监管行为，要引入首问负责制，建立健全责任倒查机制、行政领导引咎辞职制、责任协查制、投诉举报制、案件移送等制度，进一步严格责任追究制度，对事前、事中、事后进行处置，并结合以上公众监督机制，进而有效遏制失职行为。

食品安全信用既包括生产经营者的主体信用，也应包括食品质量安全本身的客体信用。食品安全市场信用的实现，需要政府监管、协会服务、企业自律和社会监督的协作，形成以食品信用征集、评价、披露和奖惩为主要内容的管理体系。要构建完善的食品安全市场信用体系，首先应该以现行有关食品安全的法律法规和技术标准为前提，制定食品安全信用标准，作为食品安全信用管理的基础依据。作为参与者，政府、协会(第三部门)、企业、社会公众应根据有关法律和食品安全信用标准做好各自的定位，运用正确的权力完善信用市场。其次，建立定期食品安全信用征集、评价和披露制度，以地方政府为主导，地方食品安全委员会具体牵头，定期向有关监管部门、行业协会和社会公众媒体收集信用基础信息，同时实施信用评价。就评价的结果，政府应当对信用主体实施分类管理，对食品安全失信主体实行“黑名单”制度，进行重点监控。同时，政府还应定期通过有关途径，向社会发布食品安全信用状况。利用网络平台，开辟网上联动的食品安全信用专栏等查询系统，方便公众和相关组织查询。再次，应建立严格的食品安全大信用奖惩制度。通过实现食品安全信用与其他行业领域，比如金融、证券、税务等社会信用的互联互动，对食品生产经营者失信行为进行联合惩戒和对守信行为进行联合激励，从而增大食品生产经营者的失信成本，提高守信激励，有效地做到惩防并举，增强了食品生产经营者守信的主动性。最后，要加强对社会的信用宣传教育，形成人人讲信用，人人重信用，守信为荣，失信为耻的良好社会氛围。“通过信用教育，使‘市场经济就是信用经济’的观念深入人心，使全社会都能充分认识信用在现代经济社会中的价值、作用和意义，从而自觉地遵守信用秩序”[3]。

[1]张辉.当前食品安全问题的原因分析及对策探讨[J].学术论坛,2009.

[2]李佳芮.我国食品安全监管职能研究[D].长春:东北师范大学,2007.

[3]刘军.加强信用教育刻不容缓[J].思想政治工作研究,2006.

[4]阮兴文.关于公众参与我国食品安全监督管理的思考[J].公共行政,2009.

[5]李庆满.我国食品安全监管体系改革研究[D].长春:吉林大学,2009.

[6]周应恒等.现代食品安全与管理[M].北京:经济管理出版社,2008.