浅谈黔东南集体林区产权改革

刘国忠

（贵州省黔东南州林业局）

浅谈黔东南集体林区产权改革

刘国忠

（贵州省黔东南州林业局）

长期以来, 集体林区林业所有制关系变动频繁, 山林权属不稳定, 林业利益分配结构扭曲, 广大林农的积极性受挫, 致使森林资源面临危机。鉴于此,我们应该在围绕集体林区体制改革这个主题上, 抓住林业产权制度改革这个“ 牛鼻子”，以核发林权证为核心, 股权证为基础的林业产权管理体系, 建立起适应市场经济的生态建设新机制,实现了集体林区产权制度的改革。

集体林区；产权制度；改革；

一、历史背景

黔东南州是全国重点集体林区之一, 是原林业部确认的用材林基地区, 也是贵州省重点林区。该州发展林业得天独厚。但由于对集体林区的特点认识不足, 套用天然林林区、国有林区的管理体制和经营机制, 林业权益不能象农业权益那样直接, 受益主体模糊。新中国成立后近30 年来林业政策多变, 林业所有制关系变动频繁, 山林权属很不稳定。林业结构单一, 林木价值得不到合理体现, 林业利益分配结构被扭曲。林业经营在计划经济体制下, 实行统造、统管、统采、统销、统一分配, 生产“ 大呼隆” , 分配“ 大锅饭” , 广大林农的积极性受挫。在“ 三山变一山”的影响下, 片面地、机械地把农业大包干的经验移植到林业上来, 实行山林分户经营, 出现了“ 一山多主, 一主多山” , 结果是分光、砍光, 分而不治, 严重复荒, 森林资源遭到严重破坏。林业生产周期长、见效慢且具有生态效益、经济效益和社会效益的特点, 加之对林业投入微乎其微,致使集体林区的森林资源越采越少, 林木越采越小, 林区人民越来越穷。严重的是森林资源面临危机, 生态环境日益恶化, 直接制约社会、经济的持续发展。贵州是个山区省, 发展林业潜力大；贵州生态环境恶化, 发展林业对改善生态环境至关重要。要不断的探索深化林业改革, 发展林业的路子, 很有必要。

二、具体作法

1、明晰产权。按《森林法》规定明晰四权,森林、林木、林地所有权由四种具体权利构成, 即占有权、使用权、收益权、处分权。根据四权的内容设置土地所有权、土地使用权、林木所有权、森林管护权。

2、界定产权主体。林地所有权属村集体,林地使用权属林地开发利用者, 林木所有权属造林者（含投资投劳）, 林木管护权属经营者（含采伐出售）。

3、资产评估。资产评估对象：森林面积（立地条件）、森林蓄积量、林种、树种结构。资产评估程序：查清森林面积, 核实林种、树种结构, 实测森林蓄积, 框算产值。

4、核发证书。股权证：按产权主体和受益份额核发股权证, 本证由林场权力机构设计印制,确认核发。林权证：按林地面积、四抵界限、林种树种造册填报县人民政府（或林业主管部门）, 按《森林法》规定确认核发林权证。两证允许继承、流转（转让、人股、租赁、抵押、馈赠等）,但必须通过发证单位或主管部门签字认可, 归档备案。

5、建章立制。

（1）确立林业产权实现形式。营林协议（合同）, 亦称原始凭证, 是林地所有者与使用者, 林地使用者与投资、投劳者为维护各方权益共同签订的文书凭证。经司法公证具有法律效应。股权证（股份证）, 根据资产评估, 按投人结构占有比例,进行股份量化。股份是资产的体现, 股份的载体是股权证。其通过司法公证具有法律效应。林权证, 是确认森林、林木和林地所有权或使用权的唯一法律凭证, 也是林地流转的重要法律依据, 是《森林法》确认的证书。

（2）林业产权管理。确认产权：凡经司法公证的营林协议（合同）和股权证都应成为合法凭证。核发产权证：在合同或协议的基础上按“ 分股不分山的原则形成的股权证, 由林场股东会（或村民委会）核发股权证；按“ 谁造谁有” 政策形成的林权证, 由县人民政府核发。产权流转：产权证允许继承、流转（转让、人股、租赁、抵押、馈赠等）, 但必须发证单位或主管部门认可, 归档备案。产权监督：

县政府（林业主管部门）设置协调、管理监督机构,建立司法公证制,确保产权安全。

（3）林业产权受益保障措施。制订森林管理章程, 编制森林经营方案, 编制股份设置量化方案, 制订科技兴林措施, 制订护林防卫公约,制订奖惩条例。

三、改革试验成效

1、森林面积、森林覆盖率、森林蓄积“ 三个同步” 回升

黔东南州正式实施林业产权制度改革试验以来, 在贯彻“ 谁造谁有”政策的同时, 采取了“分股不分山, 分利不分林” 的办法, 山林权属明确清晰, 受益主体基本界定清楚, 极大地激发了林农造林、育林、护林积极性, 致使森林面积、森林覆盖率、森林蓄积量同步回升。

2、森林经营载体（乡村林场）总量明显增加, 优势凸现

许多乡村林场都萌发于20世纪50年代, 当时的林业合作社就是乡村林场的前身。据调查,许多林场由于集体林场产权不明晰, 责权不明确,政企不分, 受益主体未界定, 制约着林场的发展。根据新的规定，按“ 产权明晰, 机制转换, 组织创新, 制度建设” 的程序进行操作, 用股份合作制进行改造, 新建一批具有股份合作性质的乡村林场, 为森林可持续经营奠定了组织基础。

3、林业结构调整有较大突破

（1）林种结构调整。用材林面积明显减少, 防护林明显增加, 其它也有了相应调升, 基本趋于合理。

（2）树种结构调整。树种结构调整有所突破。

（3）森林分类经营开始启动。按天保工程要求区划界定公益林，分重点保护林、商品林和优质高效经济林。

4、产权流转，搞活经济，促进发展

允许两证（股权证、林权证）流转，是搞活集体林区经济，盘活存量资产，推动森林可持续经营，促进林业可持续发展的最大举措。鼓励林场的林权证加盟给投资公司。依托公司投资, 盘活存量资产, 引进开发项目,拓宽经营空间, 确保林场持续发展，为弥补资金不足, 投资公司也可采取以股代资、按投人折股的办法, 发放股权证, 给林农吃“ 定心丸” , 并激发了造林、育林、护林者的积极性, 提高股份合作林场自主经营地位。股份合作林场允许股份流转, 使持股者提前受益。

四、结论

1、本试验的成功在于符合集体林区林地权属的特点, 符合森林资源发展的自然规律和市场发育的经济规律, 符合林农切身利益和意愿, 符合社会主义初级阶段的基本国情和“ 三个有利于” 的要求, 是集体林区林业体制改革的有益探索。

2、林业产权制度改革打破了林业所有制“ 集体化” 的禁区, 在市场经济导向下, 林业所有制实现形式多元化, 所有权股份化, 生产要素人格化,经营权法人化, 极大地解放了林业生产力, 是集体林区体制改革的创新。

3、本试验显示以核发林权证为核心, 以股份证为基础的林业产权管理体系初步形成, 建立起适应市场经济的生态建设新机制。尤其显示深化林地产权制度改革, 稳定完善土地承包关系, 以法律形式赋予林农长期而有保障的土地使用权, 开创集体林区产权制度改革的先河。

4、本项改革试验成效在进一步完善的基础上可以全面推开。其完善内容主要有：对已签订营林协议（合同）者, 要进行股份设置量化, 发放股权证；对已发放股权证者, 应按林地四抵、林种、树种结构分别核发林权证；对已核发林权证者, 应根据协议（合同）进行股份化、人格化, 确保所有者、经管者的合法权益。

TU451

1674-3954（2011）03-0382-01