对土地制度改革的几点思考

□ 国务院发展研究中心研究员 刘守英

对土地制度改革的几点思考

□ 国务院发展研究中心研究员 刘守英

在短短30多年里，中国成为世界第二大经济体和世界第一大出口国。而中国独特的土地制度，包括产权制度和管理制度，是创造这个经济奇迹的秘密。

中国速度背后的土地管理制度

中国之所以能在资源稀缺的条件下，支撑起高速的工业化和城市化，核心是有一套独特的土地管理制度，可以简单表述为“权利二元、政府垄断、非市场配置和管经合一”。这一套制度，不仅让我们避开了因土地稀缺性可能形成的发展短腿，而且让土地扮演了经济高速发展的发动机角色。不管舆论对这一体制如何批判，过去30年它对我国社会经济发展的积极作用必须积极肯定。具体表现：一是土地支撑高速工业化和出口导向工业的发展。地方政府以土地招商引资，地方财力补贴工业用地的成本来降低工业企业的生产成本，为工业的高速推进提供便利。二是土地资本显化以后，助推快速城市化。城市用地实行有偿使用和经营性用地招拍挂政策，加速实现土地从资源、资产到资本的转化，使地方政府的财政能够获得土地资本化的最大收益，实现城市投资所需要的巨额资金。

这一套制度还能用多久

这一套制度安排如果不主动改革，将不利于发展方式的转变。传统增长模式主要是靠出口和投资拉动，高投资、高出口必须与大量的资源高消耗相匹配，土地的高消费表现得最为明显。在发展的早期阶段，由于资本稀缺和劳动力就业压力大，土地资源紧缺还没有那么大，环境还有承受能力，我们采取传统的增长模式，正面效应是主要的。但是随着高增长的持续，土地资源难以为继，生产环境不堪重负，投资消费比重拉大，增长与发展严重失衡，社会不公平加剧，外贸顺差拉大，国际收支不平衡加大，继续沿用旧增长模式，遇到的挑战会越来越大，而靠土地来保证增长的机制也面临改变。

本届政府将转变发展方式提到一个空前的高度，但是，只要现在这一套制度安排，尤其是这一套土地制度安排还在，地方政府就将继续沿用传统模式，就不会想办法转变发展方式。这一套制度形成的土地利用方式，如果不主动破解，将会妨碍社会科学发展，产生社会全面可持续发展的深层次问题。地方政府靠土地抵押融资可能会对发展带来的风险已经显现，今年更成为全社会一个热点。这是因为一方面存在巨大的财政和金融风险，另一方面经济发展和地方政府财政对土地出让机制的高度依赖，造成地方政府行为的扭曲。

当前土地管理制度面临的问题

第一，规划用途管制和所有制管制的关系问题。地方政府利用城市规划修编，将城市圈不断外扩，农民集体所有的土地通过征收变成国有。用途管制在这一套体系下实际上是变成了软约束。要摆好这三者之间的关系，核心是国土规划工作。只有以空间和功能管制为核心的国土规划，才能将这三者统一起来，才有所有制平等准入的问题。

第二，城市化模式的问题。目前事实上存在三种不同的模式：一是政府主导的城市化。政府通过征地、土地出让，通过房地产开发销售，通过土地的抵押融资来进行城市建设。这一套模式存在很大的问题，比如城乡结合部再这样推进，整个社会的成本会非常高。二是在政府主导的城市化模式下，农民自发利用剩余的土地，自发的城市化模式。这一套模式解决了外地人口流入城市的居住问题，也实现了城乡结合部农民参与土地其他收益分享。它的问题，是因为不在规划之内，完全是自发的，和整个城市规划体系完全是分割的。城市病的绵延，“城中村”土地收益分配不公和农民强建房子，导致城市的无序发展。三是北京这两年一直在探索“政府主导，农民主体的城市化”。它的做法，是政府主动通过规划的修编，将农民现有的发展空间纳入城市一体的发展空间，把剩余土地收益全部用来解决城乡结合部地区农民彻底城市化的问题。

第三，集体建设用地进入市场的问题。对于这一问题，国土资源部与地方政府都在积极探索，当前需要尽快出台办法来规范集体建设用地进入市场的规则。

第四，征地制度改革的问题。不能采取所有的建设用地进入市场都须征地的办法，要限制政府的行为。要逐步实行对失地农民土地财产权的公平补偿，终期目标就是市场价格补偿。

第五，关于土地经营管理和体制改革的问题。进行整个管理层面的设计、建设可以考虑将国有土地的经营职能从现在的土地管理机构中剥离出去。

一是地方政府的土地经营职能，不是再由土地管理行政机关来行使，而是由政府委派专门的机构来执行。可以参照国有企业改革的经验，成立专门的国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们来参与市场运作，或者转让出租或者入股，负有保值的责任，并向国家财政上缴土地财政收入。

二是规范国有土地出让收入的管理和监督使用，明确国有土地的经营收益，不能成为政府财政的当期盈余。土地经营机构获得国有土地出让收入，应该进入与政府财产相分离的专门账户，有专门的机构统一管理。土地出让收入的使用，应该经过本级人民代表大会审批。