机构编制实名制管理的实践与探索

王 川

机构编制实名制管理的实践与探索

王 川

近年来，四川省机构编制部门积极探索、勇于实践，将机构编制实名制管理作为创新机构编制管理方式、实现管住管好机构编制目标、加强编制系统自身建设的一项重要措施，努力在全省构建“前后照应、内外协调、动静结合、上下互动”的机构编制实名制管理体系，逐步形成了具有四川特色的机构编制实名制管理模式。

一、前后照应，实现实名制全程管理

在传统的机构编制管理模式下，机构编制部门更多的是关注机构编制具体事项的审批，而忽视对编制审批后使用情况的跟踪监督，编制一旦审批，就成为单位所有，难以掌控，容易产生超编进人、混编混岗等机构编制违纪违规问题。机构编制实名制管理就是要通过有效的管理手段，确保实际的机构设置与按规定审批的机构相一致，实有人员与批准的编制和领导职数相对应。经过多年的探索实践，四川省于2004年在全省21个市（州）和省级部门全面实行机构编制证（卡）制度。凡按审批程序和权限批准成立的机关事业单位，均使用《机构编制管理证（卡）》。每个单位一个《机构编制管理证》，用以记录该单位的机构名称、机构性质、机构规格、编制限额、领导职数、经费来源等信息。《机构编制管理证》是单位向有关部门申请办理编制预算、核拔经费、配备领导干部、人员增减、工资基金、社会养老保险、基本医疗保险等事项的依据。凡使用行政或事业编制的人员，每人一张《机构编制管理卡》，用以记录该人员的姓名、性别、职务、入编时间等基本信息。同时，在全省各级机关事业单位实行缺编进人报批制度、减员备案制度和出（入）编登记制度。通过一证一卡，确保机构编制部门下达的编制落实到具体人员。2007年，省编办结合全省乡镇机构改革推进情况，要求各地进一步规范乡镇机构编制实名制管理，并结合政务公开的要求，将乡镇机构的性质、主要职责、编制数额和实有人员基本情况在各乡镇张榜公示，接受社会监督。机构编制实名制和公示制的实施使机构编制部门实现了对编制审批、使用、调整的全过程监控和全方位管理。

二、内外协调，突出实名制综合管理

机构编制实名制管理不仅要求机构编制部门内部协调顺畅，对相关部门间的相互配合与制约也提出了很高的要求。从机构编制部门内部看，实名制管理融合了机构编制统计、电子政务建设、监督检查等管理内容和管理方法。为整合人力物力资源，减少办内工作环节，四川省编办以2010年政府机构改革和理顺编办体制为契机，将原来由不同内设机构承担的机构编制统计、实名制管理、电子政务建设等工作全部交由监督检查处统一负责。将实名制管理系统建设纳入全省电子政务建设的总体规划，以实名制信息作为机构编制统计的基础数据，把全面推进实名制管理作为机构编制监督检查工作的重要“抓手”。几项工作统筹安排，有机融合，同步推进，整体效应明显提升。从机构编制部门的外部环境看，实名制管理的有效推进离不开纪检（监察）、组织、人事、财政等部门的密切配合、相互制约。2008年，省编办联合纪检（监察）、组织、人事、财政、劳动保障、民政和审计等部门，在充分调研的基础上，拟定了《四川省机关事业单位财政供养人员管理暂行办法》，以省委、省政府的名义印发实施。《办法》明确了在机关事业单位财政供养人员管理中，机构编制管理机关负责机构、编制、领导职数管理和对用人单位编制使用情况的监督检查，落实编制实名制管理。同时，对各相关部门的职责分工及工作流程做了具体规定，为构建机构编制管理与财政预算、人员增减、工资管理、社会保障、责任追究等各个环节的协调、配合、制约机制提供了制度保障。通过内部力量的整合、外部资源的协调、工作机制的完善，使机构编制实名制管理这项综合性极强的工作能紧密衔接、高效运转。

三、动静结合，体现实名制动态管理

长期以来，由于单位人员情况难弄清、超缺编底数难掌握、工作强度难量化等原因，编制一旦核批给单位，就相对固化，很难再进行调整，机构编制部门面临着编制资源有限与服务对象需求不断增长的突出矛盾和双重压力。 2010年3月，中央编办确定四川省金堂县为人员编制“总量控制、动态管理”的全国试点县。为破解编制“一定终身”、“部门所有”的编制管理难题，促进编制资源优化配置，中央、省、市三级编办指导金堂县从完善机构编制实名制管理着手，在机构编制管理证（卡）制度的基础上，结合机构编制、组织人事、财政经费信息化网络政务平台建设，建立了一套完整的实时登记系统，使缺编进人报批制度、减员备案制度、人员出（入）编登记制度等管理要求能及时落到实处，机构编制部门通过查询实名制信息库即可实时掌握各单位的超缺编底数和实有人员结构情况。在此基础上，积极探索建立编制“双轨动态调整”制度，即机构编制部门在拟订部门“三定”规定时，为部门分别核定编制“使用数”和“控编数”。“控编数”为单位的机构编制资源配置规划，根据地方经济社会发展状况、单位主要职责任务、单位编制历史沿革等因素进行核定，2至3年内保持基本稳定。“使用数”为单位实际配置的编制数，与实有人员数相一致，根据单位职责任务变化、履职评估情况、人员结构状况等因素动态调整。“使用数”超过“控编数”的单位，编制使用只减不增；“使用数”低于“控编数”的机构，编制使用实行“逢增必报”。通过一年多的试点，金堂县完成编制动态调整事项968项（次），回收编制274名（其中行政编制81名、事业编制193名），初步实现了人员编制的“总量控制，动态管理”。“金堂经验”说明，实名制管理使机构编制部门的管理重心从原来相对静态的机构编制审批转移到了动态的机构编制调整和监督管理上来，进一步推动了编制的存量管理，在管住机构编制的基础上实现了管好，在追求管好的过程中实现了更高层次的管住。目前，省编办正在按照中央编办“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的工作思路，研究科学核编、动态调整的措施和办法。

四、上下互动，推进实名制统一管理

随着计算机技术在日常办公中的普及运用，四川省各级编办积极探索机构编制实名制信息化管理，成都、攀枝花、泸州、乐山、宜宾、雅安、眉山、凉山等8个市（州）先后建立了机构编制实名制管理系统，其中眉山市、凉山州还实现了本行政区域内的实名制网络化管理。但从全省来看，仍存在着发展不平衡、信息资源分散、重复建设等问题。2011年6月，由中央编办电子政务中心组织研发的“机构编制统计及实名制管理网络系统”通过测评，正式投入使用。鉴于该管理系统具有研发团队强、功能设计合理、数据传输实时、操作使用便捷、知识产权自主等五大特点，经研究，省编办决定在全省推广使用该管理系统。在中央编办的大力支持下，四川省编办迅速启动系统建设，根据系统运行环境要求，首先在四川党政内网上建成开通了“中共四川省委机构编制委员会办公室门户网站”。随后，召开全省机构编制实名制管理工作部署会，举办软件管理系统培训班，要求各级编办依托省党政内网，及时启动机构编制实名制信息库建设，已自建实名制信息库的市（州）按中央编办的统一要求进行规范改造，确保系统无缝对接，数据准确传输。按照全省统一规划部署，到2012年年底前，四川省将搭建起运转协调、互联互通、信息共享的实名制管理平台，基本建成覆盖全省各级机关事业单位的机构编制实名制网络管理体系。

（作者系四川省编办主任）