关于健全和完善权力运行监控机制的几点思考——以河南省为例

闫德民

(河南省社会科学院党建与政治研究所，河南郑州450002)

建立健全权力运行监控机制，是党的十七大提出的推进反腐倡廉建设、保证权力正确行使的战略举措，是中共中央颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》(以下简称《工作规划》)确定的建立健全惩治和预防腐败体系的重要工作目标之一，是深入推进和全面加强反腐倡廉建设的重大创新。近年来，全国各地从规范权力、提高行政效能入手，着力构建权力运行监控机制，不断探索从源头上防治腐败的有效途径，为经济社会又好又快发展提供了有力保证。坚持深化改革和创新体制，加快推进权力运行监控机制建设，进一步规范权力运行，对于健全和完善惩治和预防腐败体系，加强党风廉政建设具有重要意义。

一、探索建立权力运行监控机制取得重大进展

为保障科学发展观的全面贯彻落实，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视规范权力运行制度建设。党的十七大明确提出，要坚持深化改革和创新体制，形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系和权力运行监控机制。中共中央《工作规划》进一步提出要求:到2012年基本形成权力运行监控机制。

近年来，河南省坚决贯彻中央的决策和部署，切实把建立健全权力运行监控机制作为推进本省反腐倡廉制度体系建设的一项战略举措来抓，先后制定和出台了《实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》、《行政效能监察办法》、《规范干部任免程序实施办法》、《厅级非领导职务设置与管理实施办法》、《科学规范和有效监督县委书记用人行为暂行办法》、《关于加强市县政府依法行政决定的实施意见》、《关于进一步加强县委书记队伍建设的实施意见》、《关于规范行政处罚裁量权的若干意见》、《关于进一步规范招标投标活动的意见》、《关于加强强农惠农政策和资金落实情况监督管理的意见》、《关于全面推行村务监督委员会制度的意见》等规范性制度。此外，河南还建立了党内情况通报、重大决策征求意见和重大事项社会公示、听证等制度，全面实行领导干部个人有关事项报告、民主生活会、述职述廉、民主评议、廉政谈话、诫勉谈话等制度，积极推行干部廉政档案和勤廉公示制度。经过近几年的努力，有效监控权力运行的制度体系基本框架已在河南初步建立起来。

与此同时，河南各地各部门按照中央和省委提出的要求，在推进权力运行监控机制建设、强化对权力运行的制约和监督方面，也做了一些有益的探索和尝试，取得了良好的效果，既为当地的经济社会发展提供了有力保证，也为深化权力运行监控机制建设、进一步健全和完善权力运行监控机制奠定了坚实的基础，积累了宝贵的经验。

为推进权力运行监控机制建设，一些省辖市也建立了相应的制度和机制。围绕科学发展的新形势和反腐倡廉建设的新要求，洛阳市制定了《关于对县处级党政领导干部实施监督管理的暂行规定》，印发了《关于实施“三重一大”事项集体决策制度的若干意见》;针对县(市、区)党政正职监督管理方面存在的薄弱环节，新乡市制定了《关于加强对县(市、区)党政正职监督管理的暂行办法》，为加强对权力运行的规范化管理，建立健全各项管理制度，确保权力运行规范高效运行，新乡市还制定了《行政权力运行监督管理办法(试行)》;为防止和纠正用人上的不正之风，鹤壁市制定了《关于规范和监督县区委书记用人行为的若干规定(试行)》和《鹤壁市副县级领导干部选拔任用提名办法(试行)》;为创新行政权力运行方式，提高政府依法行政效能，从源头上治理不正之风和预防腐败，安阳市下发了《关于构建阳光施政机制加快推进服务型政府建设的意见》;等等。所有这些，都是省辖市在构建监控权力运行制度体系方面进行的宝贵探索，为有效制约和监督权力运行提供了制度保证。

在具体的工作实践中，河南各地根据中央的总体思路，结合本地实际，探索构建监控权力运行机制、有效制约和监督权力运行的具体路径或模式，引起了全国各地乃至中央高层的关注。邓州市在实践中创造的“四议两公开工作法”，既是我们党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，同时也是发展农村基层民主、制约和监督农村基层权力运行的有效机制。这个“工作法”目前已在全国范围内加以推广，并在新的实践中继续得到深化拓展、规范提高。近年来，商城县坚持以规范县委权力行使为着力点，以公开透明为基本要求，以制度创新为抓手，以监督制约为保障，稳步推进党务公开和县委权力公开透明运行试点工作，探索出一套完整规范的党务公开工作模式——“65458”党务公开法，其经验和做法得到了中央有关部门的认可。2011年3月4日，该县被中央党务公开领导小组确定为“中央党的地方组织党务公开联系点”。焦作市在市直单位探索构建岗位权力风险防控机制，形成了以岗位“六知道”和防控“六办法”为主要内容的“焦作模式”(简称“6+6”模式)。这一模式，体现了个人防控和组织防控的密切结合，实现了对岗位权力的有效制约和监督。

二、提高对健全和完善权力运行监控机制重要性的认识

尽管各地在权力监控网络体系和监控制度建设方面取得了重大进展，但是从总体上看，这项工作与中央的要求、科学发展的需要、人民群众的期望还有不小的差距。具体而言，目前不少地方的权力运行监控机制尚处于初步形成阶段，还存在着监控方式比较单一、监控手段不够得力、监控系统不够协调、监控制度不够严密等问题，还存在不少亟待健全和完善的地方。各级各部门要从提高党的执政能力、加强党风廉政建设、推动科学发展、促进社会和谐的高度，充分认识规范权力运行制度建设的重要性和紧迫性，进一步增强健全和完善权力监控机制的责任感、使命感，以更加务实的态度、更加有力的举措、更加扎实的作风，为健全和完善权力监控机制、胜利完成《实施办法》确定的工作目标而不懈努力。

1．健全和完善权力监控机制是建立健全惩治和预防腐败体系、深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的客观要求。从历史与逻辑相统一的视角看，权力与腐败之间是一种因果关系，腐败本质上是权力的滥用，亦即权力的腐败。权力之所以会被滥用而滋生腐败，在很多情况下是因为缺失有效的制约和监督，是由权力运行不规范造成的。要有效地惩治和预防腐败，必须着力加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，特别是反腐倡廉制度体系建设。加强反腐倡廉制度体系建设，核心是建立健全权力运行监控机制，加强对权力的制约和监督。历史经验表明，预防和治理权力腐败，建立和完善反腐倡廉教育制度和惩治制度是十分重要和必要的，但是建立健全权力运行监控机制、加强对权力的制约和监督更带有根本性，这是反腐倡廉制度体系建设的重中之重。党的十七大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央反复强调，要深入贯彻落实科学发展观，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，以完善惩治和预防腐败体系为重点，强化权力制约和监督，深化改革和创新体制，拓展从源头上防治腐败工作领域，努力形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制，切实提高反腐倡廉建设成效。我们要在建立健全权力运行监控机制的基础上，进一步健全和完善这一机制，并以此来不断提升反腐倡廉建设的科学化水平。

2．健全和完善权力运行监控机制是推进服务型政府建设、优化经济社会发展环境的客观要求。近年来，为深入贯彻落实科学发展观、加强政府自身建设、优化经济发展环境，促进经济社会又好又快发展，河南以“转变政府职能，转变工作作风，提高行政效能，提高公务员素质”即“两转两提”为重点，持续推进服务型政府建设，取得了阶段性成效。但是从总体上看，“两转两提”工作中还存在不尽如人意之处，突出表现在宗旨意识强化不够、思想观念更新不够、职能转变不够、工作作风转变不够等方面。深入开展“两转两提”，加快推进服务型政府建设，客观上要求健全和完善权力运行监控机制，加强对权力的制约和监督。建设服务型政府，核心问题是规范和制约政府权力。目前一些地方行政管理系统中存在着不少突出问题，特别是政府职能“越位”、“缺位”、“错位”，一些政府机关及其公务人员不作为、慢作为、乱作为、损害群众利益，等等。所有这些，都同行政权力运行监控机制不健全不完善、对行政权力运行的制约和监督不到位密切相关。我们要继续推进服务型政府建设、进一步优化河南经济社会发展环境，就必须进一步健全和完善行政权力运行监控机制，不断提高行政权力运行的规范化、程序化水平，切实加强对行政权力运行的制约和监督。

3．健全和完善权力监控机制是深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的客观要求。当前，我国经济社会发展正处在必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。面对复杂多变的国际局势和艰巨繁重的国内改革、发展任务，我们要继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期，有效应对各种风险和挑战，完成“十二五”时期经济社会发展目标任务，迫切要求我们以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的举措推进惩治和预防腐败体系建设。健全、完善惩治和预防腐败体系建设，健全、完善权力监控机制是核心。权力运行监控机制不健全、不完善，势必会给权力滥用留下制度和机制上的漏洞，导致权力腐败现象的发生，从而影响经济发展和社会和谐。只有使权力运行监控机制健全和完善起来，才能更有效地规范权力运行，保证权力正确行使，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化提供有力保证。

三、健全和完善权力运行监控机制应着力把握的重点环节

1．构建权力运行前的廉政风险评估和防范机制。建立权力运行廉政风险评估和防范机制，就是围绕权力运行前、运行中和运行后的三个阶段，通过收集、汇总、分析廉情信息，了解掌握全省党风廉政建设状况和各级领导干部廉洁从政情况，对其进行廉政风险评估，并有针对性地建立起多层次、全覆盖的风险防范机制和监控网络。凡属重大决策事项、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用，事前都要进行廉政风险评估。权力运行前，要对权力行使过程中可能发生滥用权力情况的重点领域和关键环节进行廉政风险评估，根据权力的大小和重要程度、行使的频率、失控滥用情况发生的概率及其所产生的风险危害程度等科学设定廉政风险等级，发现苗头性、倾向性问题及时进行预警。要针对查找出的廉政风险，强化监管措施，制定不同等级的廉政风险监控措施，健全预警防范机制，重点防范高等级的廉政风险，提高廉政风险管理的针对性和有效性。要对高风险等级的廉政风险实施项目管理，编制单独的项目管理目录，纳入重要管理目标，研究制定具体管理措施，对其实行全过程、全方位的重点防控。对属于权力过于集中的，进行合理分解和科学配置，建立有效制衡机制;属于自由裁量权过大的，细化裁量标准，规范行政程序，实现有效分解和控制;属于制度缺失或不完善的和传统手段难以有效监控的，积极运用现代科技和管理手段，建立健全相关制度并抓好落实。

2．构建权力运行中的公开透明和内部控制机制。有效地预防和治理腐败，必须加强对权力运行的制约和监督。历史经验一再证明，权力一旦失去制约和监督，必将导致权力腐败。历史经验还证明，阳光是最好的防腐剂，公开可以补救制度的缺陷。要有效防止权力腐败变质，必须着力推进权力公开透明运行，确保权力阳光操作。在当前法律制度不够健全、权力结构不够合理的情况下，更需要着力扩大党务公开、政务公开、办事公开的范围，进一步提升公开的质量。要在厘清权力、编制权力运行流程图、科学评估廉政风险的基础上，着力强化权力公开透明运行。要进一步优化权力运行流程。按照运行有程序、程序有控制、控制有标准的要求，对每项权力运行流程进行优化再造，逐项编制权力运行流程图，使其步骤更加清晰、程序更加简约、监控更加便捷。进一步强化权力运行动态公开，把“动态公开”作为推进权力公开透明运行的核心内容，通过及时、有效的公开，使权力运行的每一环节和过程都向社会公众公开，不仅公开权力运行的结果，而且公开权力运行的过程;不仅公开权力运行的程序，而且公开权力运行的内容，让权力运行全过程、全方位地接受“阳光”的检视。要从人民群众最关心、反映最强烈的问题入手，把涉及人民群众切身利益的问题作为权力运行公开的重点内容。要大力开展行政审批阳光服务、公共资源阳光交易、选人用人阳光操作、财政资金阳光使用、国有资产阳光运营、执法司法阳光公开。要依法公开各类事项，细化公开内容，明确公开时限，坚决纠正避实就虚、避重就轻、回避要害问题的做法。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。要不断创新动态公开的载体、途径和形式，大力推进电子政务建设，实行网上公开、网上审批、网上监督。

3．构建权力运行后的评议考核和责任追究机制。加强对权力运行情况的评议考核，是权力运行监控机制建设的重要环节和有效保障。就现阶段河南的具体情况而言，从减轻基层负担、节省运作成本的角度考虑，目前尚不宜对权力运行监控机制建设情况进行专项的评议考核，而应将其纳入党风廉政建设责任制考核、惩治和预防腐败体系建设考核、领导班子年度考核、机关效能建设考核、机关目标责任制考核、民主评议考核、行政执法责任制考核等项考核之中，作为这些工作考核的一项重要内容。要重点考核领导干部及国家工作人员行使权力的情况和权力运行监控机制建设有关工作的落实情况。譬如，是否严格按照要求因岗制宜地对廉政风险点进行了细致排查，是否制定了有效的防范措施，是否有效规范了权力运行，是否充分保障了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，是否真正做到了权力运行的公开透明，等等。要按照严格要求、实事求是、权责一致、惩教结合的原则要求，健全和完善问责制度，强化责任追究，对权力运行过程中出现的违规违纪违法问题坚决严肃查处。要进一步扩大考核民主，强化党内外干部群众的参与和监督，公开考核内容、考核程序、考核方法、考核结果，增强考核工作透明度，加大群众满意度在考核评价中的分量。要注重和强化考核结果运用，把考核结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据。

四、健全和完善权力运行监控机制的几点建议

建立健全权力运行监控机制，是推进惩治和预防腐败体系建设的一项关键性控制工程，必须按照科学发展观的要求，以改革创新的精神来加以推进。

1．要抓住完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制这个重点。积极探索在公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域引入市场机制，用市场的办法提高资源利用效率，确保公共权力正确行使和不被滥用，对于扩大预防腐败工作领域，有效防止腐败，促进社会公平，具有十分重要的意义。第一，要完善公共资源配置领域市场运行机制。加大市场配置资源的力度，把市场竞争机制引入公共资金使用、公共产品生产等领域，实现资源的有效配置。一是健全法律法规体系，对公共资源市场化配置的范围、形式和程序作出明确规定。二是继续推进一批重点领域的体制改革，深化行政审批制度、财政和资产管理体制、垄断行业等领域的改革，健全政府采购制度和招投标制度，加快公共资源市场化服务的中介机构改革。三是创新公共资源配置方式，根据公共资源的不同形态，依法采取公开招标、拍卖、挂牌等公平竞争方式进行配置和交易，解决公共资源配置上容易产生的效率缺失和社会公平缺失问题。四是建立全社会、全方位和全过程的监督机制，建立健全听证制度和信息公开制度。加强信息公布和公开，进一步发挥各级人大、政协及民主党派的监督职能，加强审计监督、工商监督等。第二，要完善公共资产交易领域市场运行机制。大力推进要素市场体系建设，深化土地、投资、金融、证券等体制机制改革，促进生产要素的合理流动和公平竞争。关键是进一步扩大产权交易制度的覆盖面，扩展国有资产进场交易的范围，提高国有资产利用效率，消除制度防治腐败盲区。进一步完善产权交易制度的支撑体系，加强产权交易市场中介机构监管，规范资产评估、财务审计、出具法律意见书和代理产权交易等中介服务。进一步健全产权交易制度实施平台，推进产权交易市场整合，促进产权交易市场相对集中，统一各地产权交易规则，促进要素资源的跨区域流动和优化配置。进一步明确产权交易市场的监管主体，强化监管责任。完善招投标机制，加强全过程监督，坚决制止招投标活动中的违法违规行为。第三，要完善公共产品生产领域市场运行机制。遏制与预防公共部门权力腐败，规范公共财政活动，推进公共财政活动法制化。进行体制和制度创新，改善政府与市场关系，健全企事业单位中的人事权、处罚权和审批权设置和行使，从体制和制度上堵住权力寻租的途径。公共产品的生产要引入市场竞争机制，营造公平竞争的市场环境。加快部门预算改革，加强预算外资金管理的法制建设。加强立法工作，建立一套有效的机制，用科学机制规范和管理公共部门行为。不断完善公共部门行政执法的全程监督机制，建立统一有效的行政执法行为的事前、事中、事后监督机制。

2．要着眼于解决实际问题，为推动科学发展、促进社会和谐提供有力保障。能不能有效解决反腐倡廉建设中遇到的实际问题，是检验权力运行监控机制建设成败得失的重要标准。要坚持通过健全和完善权力运行监控机制解决实际问题，在解决实际问题的过程中健全和完善权力运行监控机制。第一，要紧紧围绕推动中央重大决策部署的贯彻落实监控权力运行。要以促进科学发展和加快转变经济发展方式为重点，加强对党的十七届五中全会精神和“十二五”规划纲要贯彻落实情况的监督检查;以严肃换届纪律、确保换届风清气正为重点，加强对换届工作和选人用人情况的监督检查;以解决损害群众切身利益突出问题为重点，加强对贯彻“以人为本、执政为民”要求开展作风建设情况的监督检查。第二，要紧紧围绕全省中心工作监控权力运行。监控权力运行要站位全局、服务大局，最根本的就是要紧紧围绕发展，紧紧围绕建设中原经济区开展权力运行监控工作，为经济社会发展和中原经济区建设营造一个好的环境、一个好的氛围、一种好的风气。要把保障经济社会持续较快发展、推动中原经济区建设作为实施权力运行监控的重要目标，着力加强对省委重大决策部署贯彻执行情况的监督检查，及时解决影响和干扰科学发展的突出问题。第三，要紧紧围绕人民群众反映强烈的问题监控权力运行。对涉及食品药品安全、环境保护、征地拆迁、教育收费、医药购销和专项资金管理等问题中的权力运行情况进行重点监控，对危害人民群众生命和健康的重大典型案件加大问责追究力度，确保人民群众的利益不受损害。要在服务大局和中心任务中实施监控，并在实施监控过程中注意发现监控机制不得力不适应的地方，有针对性地及时加以健全和完善。

3．要推行“制度+科技”监控模式，加快权力运行网络监控机制建设。“制度+科技”，是近年来一些地方探索实行的一种权力运行监控模式。这种监控模式，以科学的制度机制为依托，以先进的信息技术和网络技术为手段，对权力运行实施监控，确保权力始终在阳光下公开透明运行。2011年1月召开的十七届中央纪委五次全会明确提出，要积极推广“制度+科技”等经验。“制度+科技”模式的最大特点和优势，就是以高科技为支撑，通过权力运行监控网络平台，对权力运行实施适时、动态、全程监控。建立权力运行监控网络平台及其运行机制，是权力运行监控机制建设的进一步深化。由于权力事项繁多、程序各异、风险点分布广泛，单靠传统的权力监控手段是不够的。要对其运行实施有效监控，必须借助现代科技手段。目前，“制度+科技”的权力运行监控模式已被河南不少地方所采用，但是各地发展不平衡，权力运行监控平台和运行机制建设也有待进一步加强。要围绕工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、专项资金使用等腐败问题易发多发的重点领域和关键环节，以建设网络监控平台为基础，打造网上监控平台，把监督寓于科技手段之中，促进制度约束和流程监督相结合。要从环节设计、领域延伸、实现路径等方面，整体推进权力运行监控网络建设，尽快形成完整的权力运行监控系统或链条。要在对梳理和评估重要权力运行监控机制的前提下，建立科学、完整的监控机制数据库。同时，还应建立健全网络系统运行管理情况定期会审、制度建设与科技手段融合绩效评估、定期查证等配套制度，促进制度与科技的深度融合和相互促进。