农村低保工作：问题分析与对策建议

◎ 伏 燕

农村低保工作：问题分析与对策建议

◎ 伏 燕

2006年12月底召开的中央农村工作会议提出，将积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度。那么，自2007年农村低保制度运行以来，工作开展情况如何？在实际操作中还存在哪些问题和不足？需要如何进一步完善？笔者以对C乡农村低保制度实施的基本情况的调查为基础，对我国农村低保制度在实施过程中存在的问题进行简要分析，并就进一步做好农村低保工作谈几点个人看法。

一、当前农村低保工作存在的主要问题

虽然农村低保制度的实施在一定范围和一定程度上缓解了贫困家庭的困难，但由于种种原因，当前低保工作仍然面临很多困难，存在很多问题。主要有：

（一）政策宣传落实不到位，村民对低保政策的知晓程度低。大多数村民对低保政策不是很了解，仅仅停留在“听说过”的水平，对申请低保的条件、程序等具体情况都不清楚。村民几乎没有见过村委会、乡镇政府等专门对此进行的宣传。

（二）低保对象的评审过程不规范，评审结果不公开。多数行政村的低保审批过程都没有按照我国农村低保制度的相关规定进行。一方面，低保对象人数都有名额限制，乡里把名额分给各个行政村，每个村再把名额分到生产队，生产队再落实到村民；另一方面，低保家庭的确定没有依村民的申请进行，主要是生产队队长根据本队各家的实际情况，把名单报到村民委员会审核，村民委员会及乡政府对生产队队长上报的家庭很少去进行复核。甚至,很多低保家庭的确定都是村民委员会说了算甚至村委会主任一个人说了算，村民根本没有发言权。多数村民委员会和乡政府等管理审批机关也没有按照相关要求和规定对低保审核审批过程及结果进行公示，低保公示工作不到位。

（三）低保对象的覆盖面偏小，救助的标准偏低。以C乡所辖前村为例，该村低保对象的人数从2007年的30人增加到2010年的55人，这个数量还不到全村人口的3%，比实际需要救助的人数（100左右）少得多，远未实现应保尽保。对于低保家庭的救助标准也偏低，2007年开始推行低保制度时，救助标准分别为每月20元、30元和40元三个等级，2010年的救助标准提高到了每月50元、60元和70元，这些钱虽然在一定程度上缓解了贫困家庭的困难，但解决不了他们在就学和就医方面的问题。

（四）低保工作经费和人员没有保障，缺乏基本工作条件。一是缺少工作人员。在村一级，低保工作完全依托村组织，主要由村民委员会及生产队队长来完成，并且没有工作经费，村里每年都要从村集体收入中拿出很大一部分用于支付生产队队长的“误工费”。二是缺少办公设备。多数乡级民政部门没有专用的计算机、打印机等工作设备，大量的核实、统计等工作都要靠手工来完成。而村里的所有工作都是靠手工完成的。

（五）低保对象的评审依据不规范。根据有关规定和要求，主要依据家庭收入来评定是否应该享受低保待遇，但在实际确定低保对象时，主要以年龄、有无劳动能力、是否常年有病为主要标准，在此基础上结合家庭收入。甚至有的主要以年龄为依据来评定，只要是年龄达到80岁以上的，无论实际生活水平如何，都可享受低保。

（六）动态管理不到位。低保工作应根据居民家庭收入、物价水平等变化进行动态管理的规定，被变换成了另一种“动态”——“轮流吃低保”。由于名额有限，而实际需要救助的贫困人口较多，出现今年这50户吃低保，明年就换成另外50户的轮流吃低保问题。

二、进一步做好农村低保工作的建议

上述问题的存在，影响和制约了农村最低生活保障制度实施的作用和效果，亟需采取一些措施加以改进。为此，笔者提出如下建议：

（一）加强政策宣传，提高低保工作者的责任心和居民对政策的知晓度。低保是社会救助体系的主体和最后一道安全防线，作为一个农业大国，农村低保工作是关系到我国能否全面建设小康社会、构建和谐社会的重要问题。为此，应该加强对低保方面的政策宣传，加强基层一线工作人员在这方面的思想认识，提高工作责任心。同时，通过乡镇、村委会的政策宣传，使居民了解享受低保待遇的条件、申请低保待遇的程序等，提高对低保政策的知晓度和参与度，发挥监督作用。

（二）完善低保资金筹集机制，增加低保资金，扩大低保覆盖面，提高救助标准。低保资金是否充裕是制约低保工作的瓶颈，目前农村低保之所以存在有名额限制等种种问题，和低保资金短缺不无关系。因此，应该完善低保资金筹集机制，除省市县各级财政加大投入外，还应借助社会力量，发挥民间资本的重要作用，“劝富济贫”，重视各地的慈善机构建设，引导社会资金积极投身慈善事业，争取慈善基金对农村低保的支持。在低保资金增加的基础上，扩大低保覆盖面，提高救助标准。目前占农业人口2.8%的覆盖面太窄，应提高到6%左右。而且，随着农村基本生活资料的上涨，低保补助标准应随着社会发展水平及物价水平的提高不断提高，使大部分低保对象能真正解决温饱问题，但又不至于养懒汉。

（三）加强基层低保工作网络建设，提高低保工作水平和人员素质。基层低保工作编制、机构不完善，工作力量薄弱，是影响低保工作顺利开展的突出问题。目前在村级低保工作中“只给任务，不给经费”的模式太不合理，容易导致补偿心理下的“亲情保”等问题。建议在乡、村两级设置专职的民政低保信息员，乡镇做到有机构、有人员、有编制。村级确定低保信息员，根据工作量的大小，由县级财政部门每年给予一定的劳动报酬。此外，加强对农村低保工作人员的业务培训力度，提高低保工作人员业务素质和工作水平，加强农村低保网络建设，实现信息共享。

（四）健全制度，实现真正意义上的阳光低保。一是进一步建立健全公示制度。在乡、村两级建立永久性公示栏，并将动态化情况及时进行公开，做到一月一公开，及时接受群众的监督，做到公正、公平、公开，实现真正的阳光低保。二是建立月报、季报制度。乡村两级按月将低保对象的动态情况进行一次调查摸底统计上报，及时掌握对象的动态情况，把好进出口关，更好地促进动态管理的准确性、及时性、科学性。三是建立相关部门责任追究制度，各负其责，各行其职。

（五）准确界定农村最低生活保障对象。界定农村最低生活保障对象要以通过最大劳动努力，仍然达不到最低生活保障线为衡量标准。要在全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行，真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。

（六）进一步密切部门之间的配合。建立农村最低生活保障制度涉及面广，工作量大，需要各有关部门的积极配合。应在地方政府的统一领导下，加强部门之间的合作，探索实行住房救助、医疗救助和教育救助等办法和途径，对低保对象的子女就学、就医、住房等问题，辅之以物质、政策等方面的措施，使低保工作真正形成各部门齐抓共管的局面。

（七）增强自身“造血”机能，尽早脱贫致富。对那些有劳动能力和自救能力的低保户，要实行包帮带制度，制定包扶计划，社会各界及各有关部门通过敬老认亲、扶贫认亲、联络济困、对口帮扶、包户扶贫、扶残助残等形式，与保障对象家庭结对子，帮助解决各种困难，提供生活和社会援助。同时，在给予农村低保户物质救助的同时，给予和城市低保对象等同的优惠政策，鼓励、扶持他们通过其自身的努力脱贫致富。如免费培训低保对象，帮助有劳动愿望的人员进城务工；其子女大中专毕业后，劳动、人事部门要优先推荐其就业；申请从事个体经营的，优先办理营业执照，并可享受财政贴息的小额信用担保贷款政策等。

（八）推行农村养老保险工作，减轻农村低保工作的压力。先积累后使用、以权利义务对等为前提的农村养老保险制度是进一步完善社会保障体系的重要内容，在农村推行养老保险制度是今后改革和发展的方向：第一，推行养老保险制度是人口结构变化的客观要求，更是迎接人口老龄化的重要举措，农村老年人口增加是农村低保对象增多的重要因素；第二，随着农村非农产业的发展，农民流动性增强，家庭观念发生变化，大量农村劳动力向城镇迁移，越来越多的农村老人独自生活，农村家庭养老面临挑战；第三，从长远看，农村养老保险可以减轻农村最低生活保障制度的压力，减少县、乡财政对农村低保的投入。鉴于以上原因，要把社会保障这块“蛋糕”做大，在农村宜尽早推行养老保险工作，以减轻农村低保工作的压力。

北京社会管理职业学院）