我国第三方政府绩效评估的研究综述

邓彩霞

（中共青海省委党校 青海 西宁 810001）

政府工具的变革能够推动政府管理各个层次的变革，从而促进公共生产力的提高。政府绩效评估作为一种政府管理方式的创新结果，被作为现代管理工具被引入政府中，管理可以提升公共生产力，也就是所谓的提升政府绩效。然而，要使政府绩效评估不流于形式，由谁来评估才是最关键的问题。评估主体多元化是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则。这是因为任何一个已经确定的评估主体都有自身特定的评估角度，有着不可替代的特殊优势。第三方评估是政府绩效评估的必要组成部分，是政府绩效评估中重要的评估方法。在多元评估主体中，第三方评估组织由于具备相对的独立性、专业性、政治理性等特点而具有比较明显的优势。

一、国外第三方绩效评估的理论与实践的概述

“第三方”的概念最早是由美国学者莱维特提出的。他认为以往对社会组织的分类过于简单，即把社会组织分为两类：公共组织和私人组织。而实际上政府与私人企业之间有大量的组织，这些组织就是第三部门，也叫做第三方。联合国制定的国际标准产业分类体系（简称ISIC）包括了教育、医疗和社会保障、其他地区社会和个人服务等3类15项；欧共体经济活动产业分类体系（NACE）的分类包括了教育、研究与开发、医疗卫生、其他公共服务、休闲与文化等5类18项。约翰·霍普金斯大学第三部门比较研究中心的定义认为，凡符合组织性、民间性、非赢利性、自治性和志愿性等五个特性的组织都可被视为第三部门。由此可见，“第三方”的外延在西方国家是相当宽泛的。

美国著名学者尼古拉斯·亨利对第三方评估给予了高度的评价，他认为：“大多数评估专家赞同评估由组织中负责项目的最高层委托和支持，为了制衡起见，由外部机构或是第三方来进行评估也是可取的。”从美国的公共政策评估的实践来看，第三方不仅在利益关系上与作为政策制定者的政府以及相关政策制定者保持了距离，更主要的是他们在评估中的专业性受到人们的推崇。美国学者尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》一书中指出：政府会计委员会是一个非政府组织，同时，也是拥有指定州与地方政府的一般可接受会计准则权力的唯一实体。20世纪80年代后期，该委员会开始发布州与地方政府绩效报告的分析结果。1994年，该委员会又公布了由审计师与会计师共同撰写的关于政府“服务努力与完成”情况报告的“概念陈述”。在他看来，政府会计标准委员会就是一个对公共部门进行绩效评估，用以提高政府绩效的相对独立的评估主体。

实际上，第三方评估政府绩效在国外已经很普遍。一些发达国家的政府绩效评估往往是由民间自发进行的，尤其是在一些大的基金会的资助下，由一些大学、研究机构或媒体来组织进行，而政府往往只是对由其提供经费支持的项目进行绩效审计，第三方凭借其过硬的专业技术、较高的评估质量获得了很多成功的经验。在美国，有大量的政府绩效评估民间机构，如政府会计标准委员会。尽管它是一个非政府机构，但却是美国注册会计师协会承认拥有制定州与地方政府的一般可接受会计准则权利的唯一实体。20世纪80年代后期，该委员会开始发布针对州与地方政府绩效报告的分析结果。此外，美国很多高校也一直在关注公共部门的绩效评估，他们提出了各自有关公共部门绩效评估的理论、方法、指标体系或步骤等，并以这些理论为指导在地方政府中开展了测评活动，有力地推动了公共部门绩效评估活动的开展，如：美国著名的第三方政府绩效评估与研究机构——西拉丘兹大学坎贝尔研究所。它通过民间渠道进行考核和评估，运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意程度。另外，由美国哈佛大学肯尼迪政府学院承办的“美国政府创新奖”，通过对政府行为绩效的奖励来监督和激励政府，被认为是美国对政府行为的奖励和荣誉方面最具权威性和声誉最高的奖项。

总的来说，西方国家第三方政府绩效评估具有组织机构类型多样、比较关注“公众满意度”、评估活动的自律性强、评估活动民众参与性高、评估结果受到政府和公众重视以及评估行为有法可依等显著的特点，他们所积累的经验对于我国第三方政府绩效评估具有重要的借鉴价值。

二、我国第三方政府绩效评估的现状与综述

与西方发达国家相比，我国的政府绩效评估研究要晚几十年，对第三方绩效评估的研究亦是如此，所以在理论和实践方面均落后于西方发达国家。近几年来，由于受国外第三方绩效评估实践成功的影响，国内学界也逐渐意识到第三方政府绩效评估的优越性和重要性，理论上的论证和实践中的尝试层出不穷。

（一）关于“第三方评估主体”范围的研究

政府绩效评估主体设置科学与否在很大程度上直接影响着绩效评估结果的科学性与有效性。厦门大学的卓越教授认为，评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则，公共部门绩效评估多元主体结构至少应包括综合评估组织、公民或外部行政相对人、内部行政相对人、相关领导、评估对象自身以及其他一些相关评估组织等。彭国甫根据评估主体与评估客体（对象）的相对位置将政府绩效评估主体分为内部评估主体和外部评估主体，其中内部评估主体是指政府绩效评估主体处于政府系统内部的主体类型，如：上级政府、政府自身、同级政府、下级政府等；外部评估主体就是指处于政府体系外部，如：社会组织、社会公众、媒体、专家等性质的评估主体，由此类型评估主体开展的评估属于“异体评估”。陈国权根据利益相关者的理论，将政府绩效评估主体划分为潜在型利益相关者、预期型利益相关者、权威型利益相关者。徐家良认为，评估主体行使评估权力，对政府进行评估。评估主体大致可分为三类：政府、社会组织（包括立法机关、司法机关、政党组织等有权组织，也包括社会团体、企业和事业单位、大众传播媒体等非有权组织）、公民个体。这些主体对被评估对象进行了各具特色的评估活动，形成一个网络式的评估主体结构，共同构成政府评估的有机体系。曾友中教授把我国地方政府绩效评估的主体分为公共权力组织、公众及公共性社会中介组织三部分。学者吴建南、阎波等人根据评估主体与评估客体（对象）的相对关系把绩效评估主体类型划分为本位评估、利益相关者评估和第三方评估。其中，本位评估就是政府自身作为评估主体所进行的评估，利益相关者评估是以政府绩效的利益相关者为主体的，第三方评估则是基于利益无关和价值中立进行的评估。邱法宗教授认为，根据基本性质的差异，政府绩效评估主体可以分为三类：政府内部子系统，社会评估子系统，独立、中介的评估组织。其中，独立、中介的评估组织包括独立设置的社会中介组织、高校政府绩效评估组织以及其他受委托的评估组织等。

（二）关于“第三方评估”概念界定的研究

在公共政策的评估领域，程样国、李志等人认为第三方评估“是指由政策制定者与执行者以外的人员进行的正式评估，包括了受行政机构委托的研究机构、专业评估组织（包括大专院校和研究机构）、中介组织、舆论界、社会组织和公众，特别是利益相关者等多种评估主体。”并且认为随着人们对第三方认识的加深，也有人将舆论界、一般社会组织和公众都涵盖在内，在更广泛的意义上拓展了第三方的内涵。魏淑艳赞成程样国所提出的“独立第三方评估主体是政策制定者与执行者以外的人员”的观点，但把独立第三方评估的主体范围界定为“受委托的研究机构及专家进行评估，由投资或立法机构、中介机构组织进行的评估”，这里实际上是对第三方范围理解的差异。

在政府绩效的评估领域，比较典型的有：湘潭大学彭国甫教授认为第三方评估又称社会评估，主要包括公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定程序和途径，采取各种方式，直接或间接，正式或非正式地评估政府绩效。兰州大学地方政府绩效评估中心包国宪教授对政府绩效评价的第三方评估进行了界定，他认为：“所谓第三方评价是指由与政府无隶属关系和利益关系的第三部门和民间机构所组织实施的评价政府及其部门绩效的活动。”并且进一步说明，由于第三方具有独立性、专业性的特征，其评估结果易于得到各方面的认可。一些独立的调查机构、高校的研究机构、公共性的社会评估中介组织等都属于这类主体，进一步明确了第三方的范围。在《第三方政府评价的新探索》一文中，包国宪等人又认为：“按照组织权的不同，政府绩效评价可分为体制内评价和体制外评价，体制外评价再可划分为委托第三方评价和独立第三方评价。”华南理工大学郑方辉教授等在包国宪教授等界定的基础上进一步认为：“体制外评价组织模式又可以称为第三方评价，按其在评价活动中与政府关系的独立性可以分为委托第三方评价和独立第三方评价。委托第三方评价是指政府委托或邀请第三方组织开展政府绩效的评价活动。独立第三方评价是指第三方组织自发自主开展的对地方政府绩效的评价活动，从评价活动的发起到指标体系的设计再到活动的实施，整个过程都是由第三方组织自主实施的，与政府之间不存在委托、隶属或利益关系。”

（三）关于第三方政府绩效评估的综合研究

卓越、王春英教授等对政府绩效评估引进第三方评估机制的重要性和必要性进行了深入的分析。兰州大学地方政府绩效评估研究中心包国宪教授等以“2004年甘肃省非公有制企业评估政府绩效活动”为研究对象，对甘肃省的第三方评估实践的总体思路、指标体系、评估方法、评估过程以及模式创新进行了介绍。其后，包国宪、张志栋教授等又从组织自律的相关概念出发，提出了在构建责任政府和效能政府的过程中，如何发挥我国第三方政府绩效评估组织自律机制作用的设想，对第三方评估组织自律的实现途径、自律的价值取向等问题进行了研究。天津大学陆明远对第三方参与的重要意义、存在的主要问题有深入的论述，且从建立健全有关第三方评估的制度规范、实现信息资源共享、正确对待第三方评估的介入、提高第三方评估的专业化水平等四个方面提出了加强政府绩效评估中第三方评估的政策建议。周建国把第三方的困境总结为政府的自闭性、评估中的内外有别以及评估机制三方面的困境，提出了第三方独立性的出路。郑方辉等人基于独立第三方的立场，从实证的角度对广东省地方政府整体绩效进行了综合研究。

（四）我国第三方政府绩效评估的实践探索

我国“第三方评估”的实践探索开始于20世纪90年代末期。近10年来，国内一些省市邀请学术机构、咨询机构等进行政府绩效评估工作的现象已越来越普遍。2000年中共中央编译局比较政治与经济研究中心和中央党校世界政党比较研究中心联合发起了“中国地方政府公共服务改革与创新”的研究及奖励计划，并设立了“中国地方政府创新奖”。2003年8月23日，中国政府创新研究中心成立仪式暨首届中国政府创新论坛在北京大学举行。该中心是中国首家对政府改革与创新进行独立评估与咨询的学术机构，该中心参与的“中国地方政府创新奖”是中国第一个由学术机构对政府进行评价的奖项。由独立的第三方来评价政府绩效的思想在我国已经产生并逐渐发展起来了。近几年来，政府绩效评估已开始由政府自己组织实施向由政府以外的学术机构、调查咨询公司等组织实施的方向拓展。2004年中国第一家由民间发起的地方政府绩效评估机构在兰州大学成立,从而开创了由第三方——学术性中介机构评价政府部门的新局面。这项被外界称作“兰州试验”的第三方政府绩效评价在全国属于首例，标志着中国在第三方评估上的初步探索。此后，第三方机构在我国政府绩效评估中的实践越来越普遍。其中比较典型的有零点研究咨询集团，其作为独立民意研究机构介入中国公共政策及政府表现评估的作用逐渐在加强。2006武汉市政府宣布邀请全球最大的管理咨询机构麦肯锡公司作为第三方机构对政府绩效进行评估；厦门市思明区政府引入专业的第三方机构福州博智市场研究有限公司进行群众满意度的评估；2007年杭州市政府邀请高校学术机构作为政府和群众之外的“第三方”，对政府举办的首届世界休闲博览会工作进行了整体的评估；2007年和2008年，以郑方辉教授为首的华南理工大学公共管理学院课题组对外发布了《广东省市、县两级政府整体绩效评价指数研究红皮书》，这被誉为是全国首个由独立第三方进行的一次“民评官”行为，开启了独立第三方评价地方政府整体绩效的先河，引起了各界的广泛关注。从上述实践不难看出，近年来政府部门要求第三方评估机构介入的需求不断上升，第三方介入政府绩效评估成为国内政府绩效评估的必然趋势。

总之，国内对第三方政府绩效评估的研究还处于初级阶段，关于第三方政府绩效评估的专著还凤毛麟角，其中最为典型的是郑方辉教授等人所著的《中国地方政府整体绩效评估——理论方法与“广东实验”》（中国经济出版社，2008年版）。除此以外，对第三方政府绩效评估研究的论述多见于一些著作和论文中，且大多从某个方面入手，从不同的研究角度和侧重点进行了深入的分析。纵观这些文献资料可以发现，目前国内学者对第三方评估在政府绩效评估中的优势的认识已达成了共识，而在实践中对多元评估主体如何进行合理配置才能真正发挥第三方的比较优势，从而使政府绩效评估更加有效的问题，还有待进一步地研究。另外，从目前我国第三方评估的实践来看，由于制度缺失、信息不对称等原因，第三方评估行为往往受到各种限制。因此，有必要进一步剖析在现行体制下如何从制度的层面确定第三方介入的形式、评估内容、评估频度、评估结果的应用等问题。最后，评估行为的可持续性关乎整个评估活动的有效性以及行为存在的意义，因此从第三方组织自身出发，第三方评估组织的生存现状以及今后的发展方向也是值得考虑的问题。

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