在新的起点上继续大力推进法治建设

■ 张 禹

在新的起点上继续大力推进法治建设

■ 张 禹

中国特色社会主义法律体系与经济社会快速发展、人民民主法治意识显著提高的现实相比仍有不小差距。同时，法律体系本身也是动态、开放和发展的，需要不断调整新情况、新问题，不断自我更新

经过建国后特别是改革开放30多年来坚持不懈的努力，中国特色社会主义法律体系如期形成。这是新中国法制建设的一个重要里程碑，是依法治国、建设社会主义法治国家取得的一项重要成就，标志着我国法治建设从此进入一个崭新的阶段。站在新的历史起点上，总结过去的经验教训，客观分析当前面临的形势，找准所处的阶段和定位，有助于进一步明确未来努力的方向，推动我国法治建设继续健康快速向前发展。

坚持完善中国特色社会主义法律体系

中国特色社会主义法律体系主要是在改革开放30多年间形成的，而西方发达国家的法治建设则绵延积累数百年。中国特色社会主义法律体系与我国仍处于社会转型期和社会主义初级阶段的客观进程相适应，但与经济社会快速发展、人民民主法治意识显著提高的现实相比仍有不小差距。同时，法律体系本身也是动态、开放和发展的，需要不断调整新情况、新问题，不断自我更新。这些都决定了中国特色社会主义法律体系的完善必然是一项长期的历史任务。

一要做好立法的修改完善工作。在立法的稳定与变迁之间要掌握好适当的“度”：既要避免立法“朝令夕改”，又要防止立法成为社会进步的“绊脚石”。这就要求我们所立之法必须反映客观规律和人民意愿，完备成熟而又行之有效，立法本身具备一定的弹性和前瞻性，能够为社会变革提供必要的空间，可以在较长时间内为人们提供可靠预期，同时也要求立法能够适应社会现实快速变化的客观需要，及时作出理性回应，清理不合时宜或者不合理的规定，充分反映社会治理的有益经验，有效解决新生的矛盾和问题。

二要抓好配套立法的制定工作。改革开放以来，我国许多立法都存在原则化、粗线条、可操作性差的问题，对许多制度仅仅提出要求，在许多领域都没有专门的管理规定。这就需要发挥配套立法的作用。配套立法是对上位法的细化和补充，是上位法有效实施的重要依据和保障。要认真梳理有关配套法规、规章的立法任务，加大工作力度，加紧督促落实，使配套立法及时出台；同时，要切实提高对配套立法工作的认识，探索建立配套立法与上位法草案同步起草、同步出台、同步实施的立法机制。

三要科学制定和实施立法规划。中国特色社会主义法律体系的形成意味着我国立法工作总体上已经由“框架搭建”转向“查漏补缺”。在这里首先要解决的问题是，中国特色社会主义法律体系应当包括哪些立法，目前还有哪些立法需要出台，这些立法之间的轻重缓急究竟如何，这是一个庞大的课题，需要进行认真研究，需要作出科学判断。为此，应当组织理论和实务部门的同志，整合各学科的力量，对中国特色社会主义法律体系下一步需要完善的立法项目进行研究论证，并以长期项目和短期项目的形式反映在立法规划当中，根据立法项目的轻重缓急有计划地长期稳步推进，提高法律体系完善的科学性、计划性以及效率性。

切实提高立法质量

随着社会转型期各种矛盾和问题的凸现，以及人们法律意识的增强，社会各方面对立法寄予了越来越多、越来越高的期望，而利益结构的多元化和利益关系的复杂化，又客观上造成立法统筹协调各方利益的难度日益加大，这些都要求立法机关作出正确的立法决策，具备高超的立法技术，切实提高立法质量，保证立法的科学性、规范性和有效性。

一要秉持正确的立法理念。立法首先要妥善处理好政府与社会、政府与市场的关系，要体现行政管理体制改革和政府职能转变的精神和要求，正确界定政府职责，切忌大包大揽、过度干预，对不该政府管、政府也管不好的事项要实行社会自治或者公共治理，注重激发社会活力、培育社会自律。其次，从社会管理的角度看，立法不能只专注于政府的作用和管理的思维，只强调用权力来制约权利，应当更加强调发挥行政相对人的作用，用权利来制约权力，实现立法目的和法律秩序。最后，立法应当符合客观规律，充分考虑老百姓趋利避害的天性，考虑到实践中的可操作性和具体的实施效果，以社会的一般思维和行为规则作为制度设计的出发点，不能光凭想象，追求形式完美。

二要不断提高立法技术。立法是一门科学，有其内在规律和客观规则。我国目前立法的总体水平仍然不够高，立法中凭感觉、凭经验、凭意识的模糊化的东西还很多，定量分析、实证分析、社会调查等方法的运用还不是很充分，这就造成一些立法在实践中难以执行或者起不到作用。要在继续完善立法机制、提高立法机制实效性的同时，更加重视立法技术的研究，要深刻总结立法经验，规范立法语言，不断探索提高立法技术的方式方法。这些年我们探索并推行立法后评估，取得了一定成绩，但立法以后再发现问题或者纠正问题就已经太迟了。相对而言，成本效益分析方法的研究和应用就显得更为重要。无论是立法项目的确定，还是具体的制度设计，都要积极开展成本效益分析，把立法的成本、对社会可能产生的影响、立法可能的收益进行准确估算和比较权衡，把更多的功夫、更大的精力花在立法前和立法过程中，防止立法仓促上马又推倒重来，浪费人力、物力和财力。

更加注重法律实施

中国特色社会主义法律体系主要解决的是有法可依的问题，在这一体系形成之后，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这就要求我们把法律实施摆到更加重要的突出位置来抓。从客观情况看，目前我国法律实施的状况距离法治国家、法治政府的目标仍有很大差距，法律实施也历来是我国法治建设的薄弱环节和难点所在。强化法律实施，过去我们一直强调要加强法治宣传教育、规范行政执法行为，但是效果并不很好。改变这一局面，需要我们转换思路，从根本上解决法治建设“动力不足”、“压力不够”的问题。

一要充分发挥人民群众在法治建设中的重要作用。我国法治建设和依法行政遵循的是一条“权力自律”的进路，即主要靠公权力自我约束来推动。不论规范政府共同行为的立法的出台，还是法治国家、法治政府目标的提出，均以公权力机关为主导。但法治建设是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，需要各方面共同努力，仅靠公权力机关是远远不够的；同时，法治重在规范和限制公权力，将法治的希望完全寄托于公权力机关也不符合客观逻辑。事实上，人民群众作为法治的直接受益者、人治或者违法行政的直接受害者，对法治往往有更深刻的认同和更迫切的期望。因此，要更加注重发挥人民群众在法治建设方面的积极作用，通过制度建设和政策指引为公民和社会参与法治建设、监督依法行政创造条件、提供依据，认真检讨并清除现有制度和政策中不利于公民和社会有序参与的障碍因素，充分调动一切有利于法治的积极因素，努力形成有利于法治的合力。

二要更加注重治“官”。法治重在规范和约束公权力，但回顾这些年的历程可以发现一个现象，治“吏”甚于治“官”，即对执法人员等一般干部的规范和约束远远强于对党委书记、行政首长等领导干部的规范和约束。强调一般干部依法办事多，强调领导干部依法执政、依法行政少；对一般干部硬杠杠多，对领导干部硬杠杠少；追究一般干部责任多，追究领导干部责任少。事实上，由公权力机关运作的特点所决定，对公民权益产生重大影响的重大决策或者行政决定多数由领导干部作出，近年来地方发生的一系列重大违法案件无不如此，领导干部法治的意识和能力往往在一定程度上决定着该地区、该部门法治的整体水平。因此，领导干部厉行法治，才是法治的重点和关键所在。要健全领导干部学法制度，切实提高领导干部法治意识和能力；加大对领导干部任职前法律素养的考察，不合格的一律不予任用或者暂缓任用；严格问责，强化对领导干部依法办事的监督。

作者单位：中国社科院法学所博士后流动站/国务院法制办政府法制研究中心