焦作公共财政改革的实践与启示

■ 杨家卿

焦作公共财政改革的实践与启示

■ 杨家卿

1998年以来，按照我国公共财政建设的战略目标和总体要求，河南省焦作市财政恪守“公共权力属于人民，公共财政服务人民”、“为民理财善政，权力就是责任”的工作理念，以“制度完整统一、操作规范透明、结果绩效导向”为主要内容改革预算管理，以“科学发展、精细管理、民主理财”为基本目标建设地方特色财政，促进了经济社会协调发展和基层民主进步，取得了理性实践和制度创新的综合成效,连续荣获全国文明单位和全国财政系统先进集体，荣获全国青年文明号、巾帼英雄岗、三八红旗集体等国字号荣誉。焦作公共财政的做法和效果，受到中央领导充分肯定和高度重视。美国、欧盟、英国、南非、香港等国家和地区的专家学者多次到焦作考察交流。

主要做法

焦作财政坚持以人为本从实际出发，敢想会干，运筹谋划，理性运作，把财政预算的“完整统一、规范透明和民主绩效”作为基本内涵不断创新补缺，坚持不懈地推进各项改革措施，积极稳妥地走出了一条“内外统一”、“分权制衡”、“阳光透明”和“民主参与”的焦作地方财政预算改革新路子。

（一）“内外统一”的综合预算

1998年，焦作财政率先实行政府会计和部门预算、零基预算、综合预算改革探索。一是会计制度改革。1998年焦作市政府令出台了《会计建帐监管暂行办法》和实行政府会计制度改革的一系列地方法规制度，从体制机制和制度创新的历史高度，建立了公共财政综合改革的基层网络、基础要素和操作平台，立竿见影，取得了“管住会计，不做假帐，财政资金全部入笼”的第一步明显效果。二是部门预算。1999年焦作市出台了《关于改革预算管理推进依法理财的实施意见》，2000年初出台了《关于市直行政事业单位公用经费的核定意见》、《市本级财政生产建设和事业发展支出、基金及市长切块资金使用管理意见》，为推行部门预算提供制度保障。三是零基预算。2001年3月，按照零基预算、“一个部门一本预算”、基本支出和项目支出分列编制等原则，一次编制完成了市本级120个部门216个单位的部门预算，并将农业、教育、民政三个部门的部门预算提交市人大会议进行审议，成功迈出了预算改革的第一步。在推行部门预算过程中，作为改革突破口的会计制度改革，成为关联度很高的“基础要素”。2000年3月，市直251家预算单位全部纳入14个会计工作站统一管理，从人员机构、基础资料、管理体制等方面，保证了部门预算一次编制成功。四是综合预算。综合预算是焦作前期会计改革、部门预算、非税改革、国库收支、政府采购等财政综合改革的必然结果。2001年3月，从深化“收支两条线”改革入手，取消全部收入过渡户，所有预算外资金统一纳入“非税专户”进行管理，将非税收入管理融入部门预算。同年6月，以国库管理制度改革为保障，成立财政支出管理中心，对国库资金、财政专户资金和财政内部资金实行统一核算，统一拨付，一个“漏斗”出钱。2003年，发挥政府采购制度改革对预算编制促进作用，建立政府采购机构，把财政支出预算细化到具体项目，并逐步推进政府采购预算与部门预算同步布置、同步上报、同步审核、同时汇总、同步批复、同步执行的“六同步”管理模式。

以综合预算为核心、各项改革衔接配套的共同作用下，预算编制实现了“五个一”：一是所有财政专户供应经费的单位全部纳入部门预算管理，做到“一步到位”；二是非税收入的收支预算，做到年初“一次性核定”；三是取消预算外的特殊化，公用经费按“一个标准”供应；四是统一预算内外经费，按部门预算“一个口径”进行支付；五是预算单位预算内、外经费，统一编入“一本预算”，努力实现综合预算的完整性和科学性。

（二）“分权制衡”的机制创新

根据党的十七大提出的“深化预算制度改革，强化预算管理和监督”的公共财政建设新要求，焦作财政在原来综合预算改革的基础上，又向更高的目标和更深的层次迈进。一是“四权分离”。以转变财政职能、规范权力运行改革为核心，2007年5月，焦作财政成立了预算编制局和预算执行局，并与原有的预算监督局、绩效评价中心有效衔接，形成了财政预算编制、执行、监督、评价分离操作权力制衡机制。各机构在各自行使职能的基础上，建立权责明晰各司其职的分权体系，形成重大事项审理机制、协作制约机制和监督反馈机制。二是“大办制”。“四权分离”改革关键是具体操作，必须具备运行条件和机制保障。2008年3月，按照科学统一、提高绩效的原则，根据工作需要整合业务职能，优化人员配置，实行“扁平化大办公”管理模式和运行机制，建立了适时适度、适宜有效跨越领导分工和科室界限的大办公室，切实做到决策科学、执行顺畅、监督有力，降低行政成本，提高财政绩效。三是复式预算。2003年，从制约和影响地方发展的政府债务问题入手，开始对全市政府债务归口统一管理，2004年开始编制市级政府债务预算。2008年开始全面编制复式预算。市政府出台包括经常性预算、政府债务预算、国有资本经营预算、社会保障预算、土地出让权收支预算编制管理等一系列文件，同时财政出台具体的预算编制指导意见和编制规范。从2008年起，将复式预算与部门预算编制共同安排，一起布置，编制完成社保预算、政府债务预算和国有资本经营预算等八项预算。2009年与中国发展研究基金会开展合作，开始试编性别反应预算。通过这些措施，使预算管理的精细化程度明显提升。

（三）民主公开的阳光预算

怎样花钱更好地体现人民意愿，让人民的钱更好地为人民谋利益，成为焦作财政预算改革新的亮点。一是参与式预算。参与式预算是指在财政预算中引入项目公示、网民投票、专家论证、社会听证、人大审查、信息公开等一系列科学民主依法、公开透明监督的社会公众参与程序。2004年，焦作首开财政项目社会听证先河，对市水利局、市司法局、市卫生局和焦作大学四个部门预算进行听证，《实况记录》原汁原味地被财政部财科所刊发。2007年以来，借鉴浙江温岭等地财政部门先进做法，焦作财政出台一系列文件，进一步健全完善预算程序和办法，推行参与式改革。主要做法是：项目公示。市委市政府将为民办实事项目通过媒体、网络等形式进行项目公示，公开征集意见。专家论证：聘请专家学者对市委市政府涉及民生发展的重点项目和重大资金安排开展论证，汇总意见，形成论证报告，作为科学编制部门预算的重要参考和依据；社会听证：邀请社会行风评议代表、行政监督员及相关社会人士对部门预算中的重点预算项目进行听证，提出听证意见报市政府参考决定。人大审查：人大常委会选择部分市直单位初审，组织人大代表对预算单位预算执行和部门预算情况公开审查，就百姓关注的热点难点问题提出建设性的意见和建议。二是预算信息公开。焦作财政预算信息公开经历了从内到外、从部分到全部的渐进过程。早在2002年，焦作财政就将预算“大本”放置在财政服务大厅、会计站窗口，供预算单位查询；在人代会期间，在公众场所放置预算资料，供人大代表和政协委员查看。2007年以来，扩大信息公开范围和内容，在行政服务中心、财政服务大厅、会计核算中心、产权交易市场等财政服务窗口，通过电子屏、触摸屏和文本资料查看部门预算、复式预算资料，在焦作财政信息网上能够查询有关预算资料和工资等财政财务公开信息。在广场、火车站等人群集散的地方设立电子屏幕，与报社、电视台等新闻单位联合开展“公共财政与百姓生活”、“行风热线”“网络直播”等公共财政宣传，及时有效地把事关民生的财政支出动态变化情况向社会公示，自觉接受人民群众和社会舆论的监督。同时，在焦作市财政局的门户网站上，社会公众可以通过“财经沙盘”轻松地了解各类政策、预算、管理、资金等综合信息，为各预算单位提供了部门预算、集中支付、单位财务、统发工资等信息支撑。三是预算绩效管理。2008年，焦作市制定出台焦作市财政支出绩效评价实施办法，科学设计并充实完善了财政支出绩效评价指标体系，建立了大办制管理和内部协调工作制度。特别是在绩效评价中引入了独立客观的第三方参与机制，充分发挥中介机构和专家在财政支出绩效评价工作中的作用。2008年8月，“公共预算与政府绩效管理论坛”在焦作召开，国务院发展研究中心、中国发展研究基金会、财政部财科所和国内外40多名专家学者云集焦作，开展研讨并实地考察指导焦作实践。

初步成效

（一）财政调控能力明显增强。在作为部门预算“前哨战”的会计委派制度改革中，仅2000年当年就清查沉淀资金2亿元，占当年财政收入的三分之一。2001年以来，政府非税收入保持稳步增长，2008年纳入财政预算管理的资金达3.6亿元，成为地方财力重要组成部分。政府近年来保障和改善民生、支持资源型城市转型、工业强市、旅游兴市、城市建设等，用于“办事”的项目预算支出保持在约60%以上。

（二）财政资源分配合理科学。 “十一五”时期，焦作市一般预算收入250.76亿元，年均增长6.37%，一般预算支出438.26亿元，年均增长7.38%，人均财政收支水平保持全省领先水平。农业、教育、科技、社保、卫生支出分别累计达到36.67亿元、79.38亿 元、8.92亿 元、53.42亿元、30.85亿元，年均增长分别达 到 22.73%、17.55%、26.01%、8.11%、32.13%。“十项民生工程”资金投入达28.51亿元，办了一大批关系群众切身利益的上学、就业、看病、出行等幸福事。

（三）财政管理更加精细。制度化的财政预算保障了资金节约，2003年以来政府采购规模连续8年全省第一，平均节支率达到12%；2008年，在全省率先试点公共卫生社区卫生卡。在全省率先建立评审机构，平均审减率达到15%。综合预算、复式预算让政府账本更清楚，国库、会计委派管理让预算触角更灵敏，绩效预算、参与式预算让项目效果更明白，人大议案、政协提案办理满意率基本达到100%。

（四）民主参与渐成气候。目前，在焦作市委、市政府每年“十件实事”评选中，有近万名网民参加投票。在专家论证和社会听证中，吸引了专家、学者、人大代表、社会监督员以及普通民众的注意，社会参与度正逐步扩大。通过广征民意、市委政府科学决策、政府财政全力保障的民生项目，赢得经济、社会、生态多重效应，普通群众参与政府预算决策的氛围开始形成，表达诉求的渠道初步建立，公共预算引领民主进程的作用崭露头角。

几点启示

中国公共财政改革的探索率先从地方兴起，焦作市作为这项改革试验田的开拓者，收获得到诸多有益的启迪。

启迪之一，树立为民理财的思想是核心。焦作市每项重大财政改革措施出台，都要经过一系列周密设计、深入细致、广集民意的开放式调研论证，按照“公共权力属于人民，公共财政服务人民”、“为民理财善政，权力就是责任”的改革思路，围绕实现基础公共服务均等化的目标，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。财政改革说到底是利益格局的调整，其中最大的受益者是老百姓。政府可支配财力增加了，加大了对公共设施和社会保障的投入，百姓得到实惠。财政工作的每一次创新，都是对政治、经济、社会和谐发展的一次有力推动，也是公共财政实现服务均等化不可或缺的技术手段。焦作财政最大限度地向民众公开，政府的支出在大众瞩目之下，预算单位的预算意识逐渐加强，政府“花钱就是责任”的共识日渐形成。政府广集民意、群众广泛参与、政府与社会公众展开对话等生动活泼的政务公开方式，保障了不同群体的利益需求和政治诉求的表达，促进了政府科学决策水平和资源配置效率的不断提高，让有限的财政资金投入到群众最需要的公共项目上，做到了用老百姓的钱办老百姓的事。焦作市通过优化财政支出结构，加大义务教育、饮水安全、公共卫生等基本公共服务投入，让广大人民群众真正享受到了更多的改革成果和经济实惠。如：焦作市近五年来，农村自来水建设占比44.6%，相当于前10年总和。93%的农村居民、90%的城市居民感受公共卫生明显改善。新农合、文化站所等全部覆盖城乡，基本公共服务的范围和水平有了质的改善和提升。

启迪之二，打造阳光财政的制度是本质。围绕党的十七大推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，深化公共财政改革的目标要求，焦作财政扎实推进“内部分权制衡、外部广泛参与”的新的改革措施，实践和探索着建设阳光财政、透明财政、提高政府财政管理绩效、促进基本公共服务均等化等一系列财政管理创新方式。公共财政体系建设需要建立一个适应社会主义市场经济体制要求、制度完备、直达民众的财政信息公开体制。一是依法公开，凡法律、法规、规章和有关政策规定应向社会公开的财政信息，必须实行公开；二是真实完整，向社会公开的财政信息必须做到内容真实可信、完整准确；三是注重实效，坚持一切从实际出发，做到财政信息公开与实际效果相统一，力避形式主义；四是服务社会，着力转变工作观念，改进机关作风，通过财政信息公开，认真履行好财政工作职能；五是便于监督，在公开的内容和形式上，既要使人民群众知情，又要让人民群众更好监督。焦作市自主研发的“财经沙盘”，成为“阳光财政”的信息化管理平台，为社会公众提供基础信息服务。推进政治民主，打造阳光财政，让更多的社会公众参与到公共财政预算决策和预算监督的过程中，既是理财分权的过程，也是将权利关进笼子的过程，是法制化、民主化的过程。让纳税人的钱花的公开透明、安全有效，让人民的政府更好的为人民谋利益，真正为财政体制改革创造一个良好的法制环境和制度保障。“阳光财政”不仅保证了公众的知情权，而且引入了公众对政府财政的监督。据焦作纪委和检查机关统计，1999年以来，全市领导干部经济犯罪立案总数、涉案金额均大幅下降，从1997年的8起580.5万元下降到2009年2起13万元。

启迪之三，培养敢想会干的人才是关键。焦作公共财政改革敢为天下先的实践表明，这里有一支特别注重学习、注重研究、注重实践、注重应用的政府理财团队。他们不仅具备较深的理论基础和思想底蕴，而且具有较强的实践经验和运作能力，从理论和实践层面的结合上，不断提出财政改革与发展的思路和方法，为党委、政府出谋划策。焦作财政局自主完成的研究报告和学术成果数百项，其中被评为国家、省、市社会（自然）科学优秀成果奖上百项，占全市总奖项的四分之一。他们工学合一，说到做到，自己的科研成果首先自己运用实践，最大化地转为领导决策和制度创新，直接为焦作公共财政改革发展注入生机活力和内生动力。焦作市财政局党组织是全市学习型先进党组织，市财政会计学会是连续多年的先进社会团体。

启迪之四，赢得领导重视和群众支持是基础。中国公共财政改革的奇迹为何能在焦作显现？众多答案中，最基本的是得益于焦作市委、市政府的坚强领导和人民群众的大力支持，从焦作市的公共财政改革起步至今，市里换了几届领导。但几任领导都把财政作为推动经济社会发展过程中的重要调控手段和有效措施，及时出台支持财政改革发展的政策和措施，形成了有力的政策支持和制度保障。财政改革事关全局，牵一发而动全身，必须高度重视，审慎把握，精心操作。焦作市的决策层清醒的认为：从焦作市10多年改革发展实践看，为民理财善政已经不是单纯的财政工作，而是一场发韧于财政，并以财政为依托和支撑，涉及经济、政治、社会和民生的各个层面，以及思想观念、权利体系、利益分配的财权变革。这种科学谋划、理性实践、累积推进式的每项财政改革创新，由惊心动魄到潜移默化，由雏形浮现到标杆示范，始终将公共财政与百姓生活融为一体，始终把制度创新与理性实践有机结合，推动了地方经济社会科学发展，对政府管理效能和运行机制的改革产生了重要影响。

作者单位：河南省焦作市委党校