贯彻落实党的十七届五中全会精神加快推动农村五保供养工作科学发展

⊙ 民政部副部长 罗平飞

贯彻落实党的十七届五中全会精神加快推动农村五保供养工作科学发展

⊙ 民政部副部长 罗平飞

党的十七届五中全会，科学总结了我国“十一五”时期经济社会发展的巨大成就，提出了今后五年我国经济社会发展的指导思想、基本要求和主要目标，为推动科学发展提供了行动指南。立足新起点，科学谋划农村五保供养工作又好又快发展，需要我们认真贯彻落实十七届五中全会精神，围绕科学发展主题，总结运用宝贵经验，正确把握当前任务，强化规范管理，统筹推进各项工作。

一、“十一五”时期五保供养工作基本情况

五保供养是新中国第一项农村社会保障制度，也是当今社会救助体系建设中的一项重大制度安排。做好五保供养工作，对于保障农村最困难群众的基本生活权益、增强党和政府与人民群众的血肉联系、维护社会和谐稳定、推动科学发展具有不可替代的重要作用。“十一五”以来，在党中央、国务院的坚强领导下，各级党委、政府更加注重以人为本、科学发展，更加注重保障和改善民生；各级民政部门更加突出为民奉献、高效履职，更加突出抢抓机遇、开拓创新，五保供养工作取得了显著成绩。

一是制度体系初步形成。2006年，适应税费改革后农村经济社会发展的新形势，国务院修订颁布新的《农村五保供养工作条例》（以下简称新《条例》），对传统五保供养制度进行全面改革，将其纳入公共财政保障范围，确立了新型农村五保供养制度的基本框架。为落实新《条例》，民政部、发改委、财政部发出通知，提出明确要求；民政部出台了《农村五保供养服务机构建设指导意见》、《农村五保供养服务机构管理办法》，发布了新的《农村五保供养证书式样》，对相关工作做出了进一步规范。各地加快制度转型，不断完善配套政策，北京、湖南、西藏、甘肃、青海、新疆等17个省（区、市）以政府规章形式颁布了农村五保供养实施办法；其他省（区、市）也以政府文件形式出台了地方配套政策；大多数市、县、乡制定了具体工作措施。目前，从中央到县乡，层次分明、协调统一的农村五保供养制度体系初步形成，为实现五保供养工作的法制化、规范化奠定了坚实基础，也使五保供养成为我国农村社会保障领域制度最完善、体制最健全的一项基础工作。

二是应保尽保基本实现。新《条例》颁布后，民政部会同有关部门，在全国组织开展了农村五保供养对象摸底排查，以县（市、区）为单位，逐村逐户调查、登记造册，较准确地掌握了符合供养条件的人员数量。各地按照新《条例》规定的申请、审核、审批程序，将符合条件人员纳入供养范围，全国五保供养对象数量由2005年底的328万人增加到2006年的503万人。之后，各地依据制度规定，对新增农村“三无”对象，坚持做到及时审批、随时纳入。目前，全国共有五保供养对象554万人，占全国农业人口比例稳定在千分之六左右，基本实现了应保尽保。

三是保障水平稳步提高。为了保障五保供养对象正常生活，各地按照新《条例》规定和民政部、发改委、财政部《通知》要求，不断改善财政支出结构，加大资金投入力度，稳步提高供养标准，普遍实行社会化发放。五年来，全国累计投入农村五保供养资金358亿元，年均增长18%。目前，全国平均供养标准达到每年2246元，较2005年底的1064元，提高了111%。

四是供养条件明显改善。为了改善农村五保对象集中供养条件，从2006年开始，民政部在全国范围内组织实施了“农村五保供养服务设施建设霞光计划”。5年来，民政部累计投入本级福利彩票公益金6.05亿元，地方投资60.16亿元，新建、改建和扩建五保供养服务机构3286所。2009年起，民政部会同发改委，在全国部分省份开展基本养老服务体系规划建设试点，两年来共安排中央预算内投资5亿元，其中支持农村五保供养服务机构建设项目32个。同时，各地也将供养服务机构建设纳入当地经济社会发展规划，千方百计加大投资，改善供养服务条件，五保供养服务机构小、散、差的局面得到明显改观，一大批环境优美、设施完备的供养服务机构落成使用，成为新农村建设的靓丽景观。目前，全国共有农村五保供养服务机构31286所，床位数达209万张，较2005年底增加119万张，集中供养率由2005年的18%提高到现在的31%，圆满完成了民政事业发展“十一五”规划确定的目标任务。

五年来，五保供养工作在实践中探索，在继承中发展，在前进中完善，在改革中创新，积累了十分宝贵的经验。

一是融入全局谋发展。各地将五保供养工作放在经济社会发展全局中科学谋划，内蒙古、辽宁等地将提高五保供养标准列为省政府民生重点工程，黑龙江、江苏、河南等地将五保供养服务机构建设列为省政府为民办实事项目，纳入市县工作目标考核范畴，做到在融入全局中找准位置，在服务全局中推动发展。

二是整合资源求效益。各地通过强化内部统筹、部门协作、社会互动，发挥资源整体效益，合力推动五保供养工作。黑龙江、宁夏等许多地方整合现有设施，兴建区域性五保供养服务机构，形成规模效益；贵州整合危房改造资金，广西、重庆等地建立“五保村”、“五保家园”，为分散供养五保对象集中建房，提升集中供养能力；广东、海南等地组织社会帮扶，各级民政部门支持中华社会救助基金会在全国范围内开展“农村百万孤老爱心认助活动”，取得明显的社会效果。

三是创新管理上水平。各地不断创新管理制度、管理模式和管理手段，江苏、江西、云南等地建立了五保供养服务机构等级管理制度，吉林、浙江、山东、陕西等地实施了五保供养服务机构事业单位法人登记管理模式，北京市采取了五保供养服务机构“公办民营”的管理手段，五保供养工作规范化管理水平显著提高。

四是固本强基保持续。各地不断加强能力建设，突破制约事业发展的瓶颈，陕西落实了全省五保供养服务机构设置和人员编制，湖北通过政府购买服务设立五保供养服务机构公益性岗位，江西、安徽等地建立了五保供养服务机构工作人员省级财政补贴机制，天津、福建、四川等地组织开展工作人员业务培训，进一步奠定了五保供养工作稳步发展的基础。

在肯定成绩的同时，我们也要看到，同中央要求和群众期盼相比，农村五保供养工作仍然存在一些差距和不足。一是供养标准偏低。虽然近几年各地都不同程度地提高了五保供养标准，但目前全国平均供养水平仍仅相当于同期农民人均生活消费支出的52%，总体尚未达到农村居民平均生活水平。二是集中供养能力不足。目前在农村五保供养服务机构实行集中供养的对象仅占31%，供养设施和服务能力与实际需求相比还有较大差距。三是工作力量较为薄弱。全国平均每13名集中供养五保对象才拥有1名工作人员，绝大多数分散供养的五保对象仅是给予现金保障。四是一些供养服务机构在管理上存在薄弱环节，安全事故时有发生。对此，我们必须高度重视，认真分析原因，采取得力措施，及早加以解决。

二、当前和今后一个时期五保供养工作任务

科学发展是十七届五中全会最突出的精神实质，也是“十二五”时期经济社会发展的主题。发展的核心价值和最高目标是实现人的发展。人既是推动社会发展的动力，又是社会发展的根本目的，同时又是衡量社会进步的重要标志。经济发展、社会进步是人民的期待，让全体公民分享发展成果才是真正意义上的社会进步。在推进科学发展的进程中，要真正尊重人民主体地位，首先要解决民生关注热点。因此，在新起点上推动五保供养工作科学发展，要更加致力于对生活权益的全面维护，更加致力于对人格尊严的充分尊重，更加致力于对底线公平的牢固坚守，更加致力于对文明进步的真正捍卫。当前和今后一个时期，农村五保供养工作的基本思路和主要任务是：以科学发展观为指导，以深入贯彻《农村五保供养工作条例》为主线，以不断提高五保对象保障水平为目标，落实依法供养，加强机构建设，强化规范管理，实现优质服务，加快推进五保供养事业科学发展。

（一）健全两个机制，落实依法供养，在更实的基础上推进科学发展

一要健全供养标准自然增长机制。

供养标准是衡量五保供养水平的核心指标，是判断“按标施保”的根本依据。从各地实际情况看，在供养标准确定方面还存在随意性大、调整不及时等问题。新《条例》规定，五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并将供养的内涵具体界定为吃、穿、住、医、葬（教）等项内容。统计数据表明，上述五个方面的支出大体占当地农村居民人均生活消费总支出的80%左右。各地可参照这一比例确定当地五保供养标准，这样既简便易行，又相对科学合理。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，要努力实现居民收入增长与经济发展同步，低收入者收入明显增加。按照这一要求，各地要尽快建立和完善标准自然增长机制，随着当地农村居民人均消费支出的增长，同步提高五保供养标准，让五保供养对象能够共享国家改革发展成果。同时，要密切关注基本生活消费品的价格变动，当物价上涨到一定程度时，发放临时物价补贴，确保五保对象实际供养水平不因物价上涨而降低。

二要健全供养资金专项保障机制。

资金保障是做好农村五保供养工作的前提和基础。新《条例》规定，农村五保供养资金在地方人民政府财政预算中安排；中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。实际工作中，中央和省级财政补助主要是在农村税费改革转移支付“村级三项”经费中列支，往往造成财政困难地区的五保供养经费，经常受到村干部工资和村级办公经费两项开支的挤占。这是中西部地区农村五保供养标准长期偏低的一个重要原因。针对这一问题，中办、国办《关于完善村级组织运转经费保障机制，促进村级组织建设的意见》（中办发〔2009〕21号）明确要求，农村五保供养资金纳入县、乡财政预算专项保障。各地要采取措施，认真落实两办《意见》要求，并借鉴山西、河北、重庆等地省级财政对五保供养资金实行专项补助的做法，建立和完善五保供养资金专项保障机制，确保实现“按标施保”。同时，要积极开展社会帮扶活动，加大福利彩票公益金支持力度，为做好五保供养工作提供更加强有力的资金保障。

（二）紧扣两个环节，加强机构建设，在更广的平台上推进科学发展

一要切实抓好规划布局。为了满足农村五保对象集中供养需要，“十二五”期间，我国农村五保供养服务机构建设任务依然繁重。要搞好建设，规划必须先行。各地要积极协商发展改革部门，抓紧编制农村五保供养服务机构建设“十二五”专项规划。规划要立足当地实际，根据集中供养需求，合理确定机构建设的布局，人口规模大、五保对象多的乡镇，应当单独建设供养服务机构；人口规模小、五保对象少的乡镇，县级民政部门应当整合资源建设区域性供养服务机构；分散供养对象多、危房改造任务重的乡镇，应将供养服务机构建设与危房改造统筹进行。

当前，国家正在研究制定社会养老服务体系建设专项规划。五保供养服务机构作为农村最重要的养老机构和服务平台，在国家专项规划中具有不可或缺、举足轻重的地位。各地要紧紧抓住这一时机，在国家专项规划支持基础上，积极争取当地党委、政府重视，力争将农村五保供养服务机构列为优先和重点建设项目。同时，民政部已决定，“十二五”期间继续实施“霞光计划”，对各地给予支持和资助。

二要切实抓好设计实施。在功能设计上，要从供养对象起居方便、活动方便、交流方便出发，满足饮食居住、安全卫生、文体娱乐等方面的基本生活需要，有条件的地方，要设有医疗和康复训练场所，提供开展农副业生产所必需的场地和设施。在建设规模上，要参照所服务区域内五保供养对象数量，合理确定建设床位，充分利用乡村闲置设施，坚持改建、扩建、新建并举。在建筑标准上，要符合国家有关的建筑设计规范和要求，坚持量力而行、安全实用，不要贪大求洋，更不能因盲目追求高档，而浪费有限的资源。

（三）突出两个重点，强化规范管理，在更严的要求上推进科学发展

一要积极推动事业单位法人登记。

新型农村五保供养制度确立后，农村五保供养服务机构的性质发生了根本性变化，已由原来的农村集体福利事业单位，转变为以政府投资兴办为主的公益性机构，其中相当一部分具备了事业单位法人登记条件。近年来，一些地方通过事业单位法人登记，支持五保供养服务机构依法独立开展业务活动，维护自身合法权益，有效解决了过去长期存在的机构性质不清、法人资格不明、管理体制不顺等问题。尚未开展这项工作的地方，要按照新颁布的《农村五保供养服务机构管理办法》要求，积极协商编制、人事等部门，共同研究具体实施措施，切实做好事业单位法人登记工作。

二要积极开展供养机构等级评定。

等级评定，就是通过确定衡量供养机构管理水平的刚性指标，明确等级划分、细化评定标准、规范评定程序、严格奖惩措施，形成促进供养机构规范化管理的良性机制。各地要按照等级评定要求，对供养机构进行标准化考核与评估，发挥引导促进、示范带动作用，推动创先争优活动深入持久地开展。要以等级评定为抓手，进一步健全供养机构内部管理制度，落实院长负责制和定期考核制，强化院长履职尽责意识，使之更好地发挥领导和表率作用；落实岗位责任制，明确岗位要求和工作流程，使每名工作人员都能尽心尽力做好服务；落实院务管理委员会制度，发挥集体智慧，开展民主管理，实行院务公开，确保供养机构各项工作有序开展。

当前，要特别强调一下安全管理问题。近年来，一些地方的农村五保供养服务机构由于设施和管理不完善，供养人员伤亡事件时有发生。对此，各地务必要高度重视，切实将安全管理放在首要位置，健全安全规章制度，认真查找安全隐患和工作中的薄弱环节，做到防微杜渐、防患于未然。

（四）突破两个难点，实现优质服务，在更高的层次上推进科学发展

一要努力增强服务力量。当前，工作人员数量与工作任务不相适应、业务能力与工作需要不相适应、工资待遇与工作强度不相适应，是制约供养机构服务质量的重要因素。各地要高度重视供养服务队伍建设，尽快突破力量瓶颈，解决服务能力不足这一难题。在人员配备上，要根据服务对象的数量和需求，做到工作人员与自理老人的比例不低于1∶10，与失能老人的比例不低于1∶3；在人员选拔上，要实行聘用制，扩大选拔范围，聘用那些吃苦耐劳、认真负责、乐于奉献、素质较高的人员；在工资待遇上，要保障工作人员的工资不低于当地最低工资标准，并为其办理相应的养老、医疗、工伤等社会保险。同时，要通过岗前培训、岗位练兵和考核激励，不断提高工作人员的整体素质、职业道德和业务水平。

二要努力提升服务水平。五保供养既要保证供养对象的生活质量，更要提高他们的幸福指数。各地在不断提高供养标准的同时，要建立五保对象服务需求评估机制，有效提高服务水平。对于集中供养对象，要完善供养机构服务设施，制定服务规范，健全服务标准，提供生活照料、医疗康复、长期护理、精神慰藉等全方位服务；对于能自理的分散供养对象，要通过村民委员会或五保供养服务机构落实专人负责，定期了解其身体状况和生活情况，在出现困难时，及时提供服务；对于不能自理的分散供养对象，要及时纳入集中供养。总之，要通过全面优化五保供养服务机制，在更高层次上推进这项事业科学发展。

三、统筹把握农村五保供养工作中的几个重要关系

发展是一个永恒的扬弃过程，也是一个复杂的多维过程。科学发展理念，更加强调发展价值的至上性、发展目标的人本性、发展内容的全面性以及发展效益的持续性。科学发展的过程，不纯粹是一个经济现象，而是在经济增长基础上的广泛的社会变革过程；也不仅仅是一个单向的数量概念，更是一个多维度的质量概念，它是人与人、人与社会、人与自然各方面有机统一的和谐发展，是资源节约型、环境友好型的发展，是促进公平正义的全面发展。因此，推进科学发展，必须坚持科学统筹的根本方法。五保供养事业，作为农村社会保障体系的重要组成部分，作为社会建设和社会管理的重要内容，事关农村最困难群众的切身利益，事关农村社会保障体系的发展完善，事关农村社会稳定和谐，是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，需要我们用全局的眼光、辩证的思维、务实的态度来推进工作。在当前和今后的工作中，应特别注意处理和把握好以下六个关系。

一是物质保障与服务保障的关系。

物质是基础，服务是核心。五保供养不仅是物质保障，也是服务保障。所谓物质保障，就是保障五保供养对象在吃、穿、住、医、葬等方面的需求，是维持正常生活的前提和基础；所谓服务保障，就是保障五保供养对象在生活照料、人际交往、情感沟通和精神抚慰等方面的生活需要，是物质保障的延伸和拓展。物质保障是硬指标，集中体现在供养标准和机构设施上；服务保障是软实力，集中体现在服务理念和服务能力上。从实践来看，各地普遍重视物质保障，比较而言，在服务保障方面，认识还不够深、办法还不够多、措施还不够到位、效果还不十分明显。今后，我们应坚持物质保障与服务保障并重的思路，在继续加大资金投入、完善设施建设的同时，强化服务理念，创新服务方法，提高服务水平，实现统筹兼顾，协调发展。

二是集中供养与分散供养的关系。

集中供养与分散供养是五保供养的两种形式，二者互为补充、各有所长。选择何种形式，既要尊重供养对象的真实意愿，也受到供养设施等外部条件制约。客观上讲，集中供养五保对象的综合保障水平高于分散供养对象。目前，在集中供养能力还不能满足实际需要的情况下，正确处理集中供养与分散供养的关系显得尤为重要。要充分尊重供养对象意愿，以个人选择作为是否集中供养的先决条件，做到入院自愿、出院自由；要提高集中供养资源使用效能，突出重点、合理安排，优先满足失能、半失能分散供养对象集中供养需要；要逐步统一集中供养和分散供养标准，做到形式有别、标准一致，努力改变分散供养标准偏低的现状，使两者在综合保障水平上趋于平衡；要将服务向分散供养对象延伸，使其得到应有的生活照料。

三是推进建设与加强管理的关系。

建设与管理是一个事物的两个方面，设施是硬件，管理是软件，两者相互依存、不可或缺。不搞建设无所谓管理，而只建不管，就失去了建设的真正意义。当前，各地搞建设积极性很高，这是好事，但要特别注意防止重建设、轻管理的现象发生。设施建设要从实际出发，实事求是，以满足功能为基本要求，以方便实用为基本原则，不能超越当地经济发展水平，不能超越当地财政承受能力，不能超越当地群众生活水准。加强管理要从对象需要出发，以人为本，以完善管理制度为根本途径，以创新服务方式为根本手段，努力为集中供养对象营造温暖如家、身心愉悦的生活环境。

四是发展农副业生产与落实集中供养经费的关系。发展农副业生产，是五保供养服务机构的一项优良传统。历史上，作为农村集体福利事业的组成部分，五保供养服务机构发展“院办经济”，增加收入，客观上起到了弥补供养经费不足的作用。农村五保供养制度转型之后，政府财政成为资金保障的主渠道。处理好发展农副业生产和落实集中供养经费的关系，一方面要严格落实政府主体责任，切实将集中供养资金和管理经费纳入财政预算，按时足额拨付给供养服务机构，避免再以生产创收替代和减少财政支出；另一方面要积极发展农副业生产，鼓励五保供养对象自愿参加有益于身心健康和力所能及的生产活动，通过创造财富，看到自身的价值，将劳动、娱乐、保健融为一体，更好地体现“老有所为”。

五是五保供养服务与社会养老服务的关系。五保供养与社会养老是同一范畴中的不同事物，既有联系、又有区别。五保供养服务机构的根本职能和首要任务，是为五保对象提供集中供养服务，从长远发展看，也是农村社会养老服务的重要载体和主要平台。处理好五保供养服务与社会养老服务的关系，首先要立足当前，全力满足五保对象集中供养需求，不能因开展社会养老服务而降低集中供养条件和服务水平，更不能以面向社会为名，搞变相“创收”，损害五保对象集中供养权益；其次要着眼长远，在完成集中供养任务的前提下，兼顾其他老年人养老需求，依托供养机构在服务理念、设施设备、人才队伍上的优势，探索开展社会养老服务的途径和方法。同时，也要认真总结一些地方的有益经验，以“托管”、“购买服务”等方式，利用社会力量支持五保供养事业的发展。

六是五保供养与其他社会保障的关系。农村五保供养是一种特殊的社会保障形式，也就是说，五保供养与农村低保、医疗救助、养老保险、优待抚恤等制度，共同构成了农村社会保障体系，虽各有侧重、相对独立，但不是各自闭合、截然分割。一方面，要把握政策界限，处理好五保与低保、优抚的关系。五保对象有别于低保对象，他们已丧失依靠自身努力改变生存困境的可能，对政府的依存度更高，要严格履行政府责任，不能把五保降为低保或以低保代替五保；五保对象也有别于为国家作出贡献的优抚对象，要坚持“按标施保”，不能在保障标准、服务设施等方面盲目攀比。另一方面，要搞好政策衔接，发挥协同作用，形成保障合力。要实现五保供养与合作医疗、医疗救助有效衔接，资助五保供养对象参加新农合，并将其作为医疗救助重点对象；要实现与新型农村养老保险试点有效衔接，坚持“只叠加、不扣减、不冲销”的原则，确保五保供养对象现有待遇不降低，长远生计有保障。