社会资本与服务型政府构建的内在逻辑关系探析

聂飞

(洛阳师范学院管理科学系 河南 洛阳 471022)

一、社会资本的内涵

社会资本形成于20世纪90年代后期，国外许多学者都试图从各自的领域和研究对象出发对其做出明确的界定:法国学者布迪厄最早提出“社会资本”概念，他将社会资本界定为“实体资源”与“潜在资源”的总和。1988年，美国社会学家科尔曼将“社会结构”、“社会关系”、“信任”、“规范”等概念融入，扩大了社会资本理论建构。1993年，美国学者帕特南开始运用社会资本的概念，探讨市民社会与民主行政运作的关系，将社会资本界定为:社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及参与网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率。

社会资本有与“第一生产力”之称的“科学技术”相似的特征，它一经渗透到政治秩序的各内在结构要素中去，也必然能推动政治的有序运行。社会资本的最重要影响力是在社会和政治生活方面。帕特南从宏观层面定义了社会资本，即为特定结构内的行动者提供便利的资源——信任、社会规范和参与网络，它们代表着市民社会所必需的一种资源类型集合体，将这三要素作为关键性测量指标来解析社会资本，可以帮助我们把握民主政治和市场经济发展的健康程度，解析我国社会发展中出现的诸多问题，对于促进个人、组织之间的生产和合作，乃至整个社会的进步和繁荣都具有积极的意义。

二、服务型政府的内涵

政府的实质是一种为公民和社会共同利益服务的组织。服务型政府是政府的性质的重新定位，是政府以“公民本位”的全方位革新，是政府与社会关系模式的重新构造，将原来的政府单中心治理结构变为政府、社会、市场的多中心互动的服务架构体系，其核心力量是公众。

张康之教授在1998年第一次明确提出并阐述了“服务行政模式”，并于2000年第一次提出了“服务型政府”的概念，“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”2004年，温家宝总理在参加全国人大陕西组的讨论时从中央政府的角度提出了建设服务型政府的任务，2005年的政府工作报告中专门提出了建设公共服务型政府的任务，成为我国行政体制改革的目标选择。服务型政府就是为人民服务的政府，它是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以为人民服务为宗旨并承担责任的法治政府。服务型政府具有以下几个鲜明特征:

第一，民本性。这是服务型政府与其它政府模式最根本的区别。“民本”就是政府的行政活动以实现最广大人民的根本利益为出发点，政府将自己定位于服务者的角色，以公众的利益和需要为其行动导向，政府及其工作人员必须以为人民服务、满足人民需求为己任，全面彰显政府以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为己任的理念，真正做到“想人民所想，急人民所急”。

第二，民主性。政府服务的对象是公民，只有在公民参政的过程中，政府才能了解公民需要什么，要求政府提供何种服务，以及如何有效提供这种服务。只有人民群众参与政府管理，让公民的知情权、参与权、监督权等渗透到行政权力行使的始终，才能彰显其服务性本质，才能有效抑制行政腐败，最终才能维护和实现人民群众的根本利益。

第三，法治性。服务型政府是法治政府，依法行政是现代政府的显著特征，是建立合理的政府与企业、政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。法治之下的政府在权力、职能、规模上皆受法律的明文约束，政府应该提供哪些服务、怎样服务，这取决于法律、法规的授权;同时政府行使权力的过程还必须严格遵循法定程序，按照公平、公正、公开的原则，提供规范化、高效率的服务，这也是服务型政府的重要特征。

第四，有限性。政府的权力应该只是为公众提供服务的手段，权力行使的范围只能由提供服务需要的内容来确定，政府应该只做其它组织和个人“不能做”和“做不好”的事，凡是企业、社会与市场能自我调节和自我管理的环节和领域，政府就应自动退出，实行政府与企业、社会、市场严格归位，把精力主要集中在规则的制定和落实上，营造一个有利于公平竞争的外部环境，保障稳定的社会环境和有序的市场竞争，而不能再做“万金油”。总之，服务型政府应该是一个以市场为基础，遵循市场经济规律的职能的有限政府。

第五，合作性。服务型政府在政府与社会的关系上，政府不再是全能政府，也不再是公共管理的唯一权力中心，非赢利组织、公民自组织等第三部门以及私营部门只要得到公众的认可，就可以成为不同层面的权力中心，它们将在不同程度上分担管理公共事务、提供公共物品和公共服务的职责，形成一种政府、社会、和市场合作式的治理方式。

三、社会资本与服务型政府构建的内在逻辑关联

构建服务型政府，要全方位涉及观念、作风、机制的变革，是政府形态的一场革命，更是一场复杂的“社会工程”。这个构建工程并不主要由“内在”因素决定，而是由“生态性”因素，如一个地区的社会结构，或者公民传统，只有公民都具有团结、合作、互信的公共精神，具有高度的主体意识、权利意识和参与意识，社会规范完善，公民参与网络的发展和成熟，公民才能广泛参与到公共治理中去促进服务型政府的构建，而这些正是社会资本的核心内容和基本要素，可见，服务型政府的构建与社会资本内涵之间具有天然的契合性。只有在公民社会具有高密度社会资本的条件下，才会产生社会对治理的要求并达到国家公民之间的良好合作。从来源看，社会资本和服务型政府都是由一定物质生产条件下所形成的人与人关系中衍生而出，都包涵公民社会的基本要义，两者存在着天然的密切关系，实现社会和谐是其共同目标，所以说两者互相依赖，密不可分，呈现出一种相辅相成的关系。

(一)社会资本对于构建服务型政府必要性

1.丰富的社会资本有利于重塑政府与公民的良好信任关系

信任作为一种重要的社会资源，是决定一个国家经济增长和社会进步的主要社会资本之一。政府与公民之间的信任关系，取决于公民对政府的信任和认可，这是形成公众支持政府创新的社会内生条件，更是政府合法性的基础，政府要具有合法性，判断标准在于公民的态度和信任程度，假如信任度下降，即使用命令手段来迫公众服从，政府的作为也会受到妨碍。政府所推动的改革工作依赖于公众对政府的信任和支持，政府政策得到公众的认可，才能降低行政成本，才能在社会经济活动中真正起到综合的作用，可见“这种信任构成一个相互交流的有效机制，能够在政府创新(进而在公共管理创新)中减少个人或利益集团与政府公共部门进行‘零和博弈’的现象。”而丰富的社会资本则可以为建立二者互动所赖以维系的信任基础，化解可能的冲突，真正取信于民。

2.丰富的社会资本有利于增强社会集体行动的能力

社会资本理论一开始就关注信任问题，或者说将社会信任作为关键性测量指标。社会信任在当今社会更多地表现为人们动员、获取价值资源的一种不可或缺的无形资本。一个社会的诚信程度越高，信任范围越普遍，国家与社会、政府与市场、国家与个体之间的信任与合作越普遍，这个社会也就越繁荣发展，越和谐稳定，越兴旺发达。在政治层面，信任可以提高个人和政府、社会之间的和谐程度，降低政府治理的成本，获取公信“红利”;在经济层面，信任可以大大节省交易双方调查对方资信，节约交易成本和提高经济效率，规范市场秩序，客观上有利于生产性资源的配置;在个人层面上，信任能促进人的全面发展，它能够克服群体利己主义，加强个体与群体的团结并且促进个体更加积极地参与经济活动。在一个拥有大量的信任资本的共同体内，自愿的合作更容易出现，人们选择合作而不是对抗，为社会成员的协作、合作、联合的活动创造了条件，可以说是当前我国构建和谐社会的重要条件，与构建服务型政府有着正向联系。

3.丰富的社会资本有利于为服务型政府构建提供价值支撑

当一种优良的治理模式建立起来之后，还必须有意识地塑造与新体制相适应的社会规范，否则新模式就会虚有其表，而无其实，且缺乏生长的根基。社会规范是人们“内心的法”，可以以良心禁令或者道德谴责的方式约束人，有助于人们就能够自觉地遵守法律和纪律。治理模式是公共行政的硬件，社会规范是其软件，要构建服务型政府，就必须从变革社会规范入手，着力培育适应现代社会发展需要的道德规范，使政府体制的“软件”与“硬件”协调配套，相互促进。服务行政的转换不仅仅是制度或规制方面的调整改变，这种转换对社会规范也提出了直接的诉求。社会规范是影响和制约服务行政能否形成，并实践于社会政治的更深刻、更隐性的深层条件。

4.丰富的社会资本有利于为服务型政府构建提供外部网络支持

服务型政府是合作的政府，有限的政府，意味着国家权力向社会回归。它要求是政府与社会合作来实现治理，增强政府对公民的回应性，真正做到还政于民。其必然要求是公民社会或民间社会的日益壮大及第三部门的蓬勃兴起。服务型政府的治理结构，必然需要在传统以垂直的组织结构外，出现更多以平等和宽容为特点的横向组织结构，需要一种自下而上的社会自治，倡导国家与公民社会的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，在社会中培育起社会的自我管理和自主协调机制，而第三部门作为公共管理未来重要的替代者，其良好发育是服务型政府实现的重要保障，因为第三部门可以将政府的“掌舵”与“划浆”职能的分离，形成对政府的外部制约，促进精干和法治政府的形成;第三部门可以成为协调政府与公民之间关系的信息交换器、缓冲器和平衡器，提高了政府的社会认同水平，提高社会的自律水平，有助于补救市场失灵和政府失效。无疑政府与社会的合作治理变为现实的一个重要基础就是第三部门的充分发育和成长。

服务型政府毋庸置疑是一个追求民主的政府、为人民服务的政府，积极有序的公民参与是其实现的基础和保障。政府需要与公众对话、协商、沟通、尊重公众意愿，有序的公民参与可以与政府共同提供公共产品和公共服务，通过扩大公民参与渠道、改进政府决策的质量、重建政府与公民的关系从而达到治理的和谐，可以说有序的公民参与是促进政府转型的催化剂，是对政府缺陷的重要弥补，政府提供公共产品和公共服务的重要保证。

(二)服务型政府在社会资本培育中作用

1.政府民本性促进信任度的提升

服务型政府是民本性的政府，追求公共利益的最大化，把实现社会公共利益最大化作为行使公共权力的根本目的。当政府为了最大化公共利益而行动时，公共政策制定以满足最广大人民根本利益为出发点，公务人员廉洁奉公，一心为民，那么政府所推动的改革工作得到公众的信任和支持，公民对政府的信任度就会增强，政府获得了公信力，保证了政府的合法性，形成政府与公众之间的良好合作，从而产生相互信任的良性循环;同时，服务型政府是法治政府，依法行政是政府的显著特征。法治可以约束行政权力，政府在权力、职能、规模上皆受法律的明文约束，保证了依法行政，获得公众的认可和支持;由于信任本身的非程序性、难操作性和柔软性，使得信任在社会生活中的制约力有时会处于弱势，不可能完全承担维护社会秩序的重任，它需要以法律依托，没有法律的强制性制约，信用体系很容易被打破。政府颁布的法律可以构筑社会信任，通过对信任的规范保证社会的基本公正和有序:来自法律惩戒的威慑可以提高政府信用，降低交易双方的交易成本，减少群体利己主义，机会主义行为，维系人际交往的信任模式，遏制社会失信行为，保障社会秩序和社会稳定，从而改善整个信任水平，最大限度的促进“信任”这一社会资本的增长。

2.政府法治性维护好社会规范

服务型政府是依法服务、规范服务的法治型政府。所谓法治，就是以自由和公正为核心的法律理念和法律秩序，它强调的是一切组织和所有公民的活动都要以法律为准绳。法治政府是崇尚法律的政府，政府由法律规制并服从法律，国家行政机关的各个方面和各个环节要在法制的规范和约束状态下进行。法治机制通过对权利、权力、义务、责任和程序这些规范要素的合理安排，形成调整社会关系的法律体系。法律是与社会规范密切相连，社会规范作为一种非正式规则，一种软约束，虽然可以在没有法治的情况下发挥效力，但其发挥作用的效力往往不充分、不可靠，无法有效的约束国家与社会、政府与市场、国家与个体之间非理性行为，而法治政府可以创造良好的法制环境，形成治理理念和民主观念的制度、法律、政策等正式的规则，为社会规范构筑其发挥充分作用的坚实后盾。法律对于人们行为的引导与规范是法律的重要功能，它是一种外在化的强制行为规则，为社会提供一种规范性的向度，由法律保证的社会规范更具有控制力。社会规范的判定和强制实行在很大程度上都依赖于法律，通过法律来约束和制约社会公众和公务人员的行为，以强制力和硬约束保证他们遵守社会规范，以法律的惩戒功能来打击恶意违反或严重违反社会规范的行为，还能使得一些社会规范得以具体化和制度化，具备可操作性，从而保证社会规范的控制力。可见服务型政府对于社会规范形成起到催生和保证作用，并使其产生良性循环。

3.政府合作性带来参与网络的形成

服务型政府是为人民服务的民主政府。它是一个为民服务的政府，让民做主和公民控制政府的民主政府，它以维护人民的利益为根本，明确公民的主体地位，变“为民作主”为“让民作主”，所以公民参与是民主政府的逻辑起点和核心内容。服务型政府以公众需求为导向，保障公民的基本权利，包括公民基本人身权利、参政议政权利尤其是知情权，这不但加强了公民意识和公民精神，而且也为公民参与提供了法理基础;行政人员以民为本，认识到公民在政策制定中的主体地位，真正把吸收公民参与看成一种责任和义务，对公民参与的高度回应性，以保证公民参与的实现，树立起政府亲民的形象，增进公众与政府的良性互动;政府通过改善公民参与渠道，改变以往公民参与的被动局面，提供多元的参与平台和畅通的参与路径，让公民有机会以主人的姿态参与管理国家和社会的事务，这样政府才能了解公民需要什么，如何有效提供这种服务，也保证最广泛人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。总之，服务型政府已经由单中心治理向政府、公民、社会合作的多中心治理转变，公民不是被动的享受者，政府需要与公众对话、协商、沟通，尊重公众意愿，只有将公众纳入服务型政府的治理模式中，提高了公民参与的有序性，才能彰显其服务性本质。

服务型政府必然与发达、活跃、高质量的民间组织相联系的:首先有限政府需要改变对社会事务统包统揽的旧格局，将大量社会管理的职能移交给第三部门。这是政府职能转变的大趋势，而第三部门的发展是实现这一转变的必不可少的条件;其次，服务型政府模式所倡导的公民至上和服务行政中的公民参与有利于催生第三部门的成长，第三部门作为公民社会的载体，可以归纳和集中公民利益，可以成为有效沟通政府和公民的纽带;最后，服务型政府必然需要引入第三部门，来解决市场失灵和政府失效的不足。

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