服务型政府建设的动因及其发展路径分析——一种基于行政生态学的分析框架

顾金喜

(中共浙江省委党校公共管理教研部 杭州 311121)

尽管学者们在服务型政府建设方面存在一定的争论，但在服务型政府建设的历史必然性和现实紧迫性方面基本形成了共识［1］。浙江作为经济大省、市场大省，在服务型政府建设方面走在全国前列。在中央明确提出建设服务型政府理念之前，浙江就开始了从发展型政府向服务型政府转变的积极探索。其中的动因何在?原因自然是多方面的，本文以行政生态学理论为基本分析框架，探讨了服务型政府建设的动因结构，为服务型政府建设提供一定的理论支撑，并寻求服务型政府建设发展的具体路径。

一、行政生态学的分析框架

行政生态学认为要了解一国的行政行为特别是行政变革，应从大的社会生态系统来考察，亦即一国的行政与该国宏观政治生态环境诸要素之间的关系。其核心观点是行政生态环境与公共行政之间相互依赖、相互影响，其创始人里格斯教授从横向维度对行政生态要素进行分析时指出，影响一个国家行政的最主要生态要素有五种，即:经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架［2］。这些要素之间彼此交叉、相互影响，形成了分析社会政治、行政现象的基本框架。对这个分析框架的实际应用，既要注意到各个要素自身的独特性，又要注意到它们彼此之间的互动性。王沪宁教授也指出，“综观行政生态学之要旨，在于把行政系统视为一有机体，有机体在生活过程中要受到生态环境的各种条件之制约和影响”［3］。因此，研究行政行为的诸多影响因素之际，应该从更宏观的、更系统的行政生态的视角进行。行政生态学这种宏阔的视野无疑为行政管理研究提供了新的理论框架，为在复杂的政治、经济、社会文化背景下探索行政管理规律提供了新的方法［4］。而从行政生态学的视角来分析服务型政府建设的动因及其结构，无疑能够形成一个更系统的逻辑框架，具有较强的理论和实践意义。

二、服务型政府建设的动因结构:以浙江为例

服务型政府建设有其内在的发展路径和路径依赖，作为民营经济的发源地之一，浙江在服务型政府建设方面也取得了相对先发的效果，这种成效既是经济也是政治、社会诸多要素相互影响、彼此交叉作用的结果。

(一)经济生态要素是服务型政府建设的根本驱动力

里格斯认为，“一个国家的公共行政模式基本上是由该国的经济结构所决定、所塑造的……经济要素是影响一个国家公共行政的第一要素”［5］。事实上，就政府职能转变而言，经济因素无疑也是最主要的影响因素。改革开放30多年来，市场经济建设不断推进，其产生的影响天翻地覆，最重要的结果就是在推动我国经济转型与繁荣的同时，推进了社会转型升级。

1.从过程看，政府职能变迁是政治与经济生态互动的结果

浙江民营经济的兴起乃是计划经济背景下政府公共产品供给严重不足和计划经济体制束缚不强双重作用的结果。其中，温州民营经济的发展具有典型意义。它主要表现为正统政治社会化缺失背景下市场经济意识的传承与发展，正统单位制度供给不足导致民营经济发展以及弱势政府下民营经济生存空间的扩展［6］。正是这种政治生态环境使得温州成为计划经济时期全国超强政府控制链条中的薄弱环节，逐渐以一种自生、自发的方式，实现了蓬勃发展。而温州模式的成功，逐渐在全省形成辐射，最终促成了全省民营经济的蓬勃发展。由此可见，浙江民营经济的发展，本身即是特殊的宏观政治生态环境作用的结果。而民营经济的发展，又促使了政府职能的积极转变，各个生态子系统之间始终保持着紧密的联系与互动。

可以说，市场经济的兴起与发展是浙江经济取得巨大成就的根本所在，也是服务型政府建设的根本驱动力。

2.从变迁方式看，经济变迁使得政府职能转变逐渐从被动的“无为而治”逐渐向积极的自主创新转变

首先，在民营经济的发展初期，政府主要本着一种消极、政治实用主义的原则放松管制，以“无为而治”促进经济、社会的发展。随之而来的则是民营企业家作为新兴的社会阶层，通过各种方式参与公共产品的供给与治理、参与政治并对政府职能转变形成了现实压力。“市场经济作为推动我国公民政治参与发展的原动力”［7］，也为民营企业家开辟了新的权力来源，其政治诉求以及经济发展过程中所遇到的诸多问题迫使政府不得不对此作出积极回应。

其次，政府与民营企业、民营企业家之间形成了良性的沟通与持续互动，并“在制度创新中与民营企业达成了一种现实的利益共享和制度共识”［8］，其自身也有对此作出积极回应的需要。这就使得地方政府在内外经济作用的双重驱动之下，与民营经济彼此交叉、相互促进，形成了一个有效的利益共同体，并在双方各自利益最大化和现实价值观的妥协中达成了相互认可和支持的制度创新。

再次，“市场缺陷”以及“市场失灵”对政府职能转变提出了直接要求。众所周知的是，在体制转轨初期，浙江曾一度出现了严重的信用失范现象，温州商品甚至成了“假冒伪劣”的代名词。这就必然要求政府大力整顿和规范市场秩序，创造良好的环境，为市场竞争提供公平的竞争规则，维护市场竞争最基本的秩序。而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民服务的。因此，政府的管理方式必须由管制型向服务型转变，着重纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”。具体表现就是浙江的各级政府不得不通过持续的制度创新，积极主动的转变政府职能，为企业和公众提供更加优质高效的公共产品以及公共服务，构筑有利于市场主体发展的信息体系、信用体系、安全体系，控制“市场缺陷”，防止“市场失灵”，向服务型政府迈进。

(二)社会生态要素:社会网络结构是服务型政府建设的外在驱动

行政生态学所探讨的社会要素主要指各种社会组织，包括两个部分:一是以血缘关系为纽带的家庭、家族等自然团体，二是以利益关系为纽带的社团、中介组织等人为团体。在不同类型的政治环境中，社会组织对政治行为所发生的影响也不相同。尽管我国非政府组织发育先天不足，但社会利益团体、公众对政府行为的影响越来越明显。社会团体及公众的支持，无疑构成了政府行政行为的社会基础，对服务型政府建设形成了一定的制衡与促进作用。

1.新社会团体的形成与民主公民权的发展对政府职能转变和服务型政府建设有明显的促进作用

具体表现一是政府内部基于家庭和亲缘关系，大量地方政府公职人员主动或被动地参与了民营经济的建设与发展活动，与之形成了密切的社会关系网络，难以简单的切割。二是新兴社会阶层出现，民主公民权意识不断苏醒，其具体表现是“公民看起来会超越自身利益去关注更大的公共利益，进而会采用一种更加广阔且更具长期性的视野，了解公共事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达成一种道德契约”［9］。而且公民期望在政治、经济、社会等领域发挥更大的作用，拥有更大的话语权，各种社会组织应运而生。

仅以温州商会为例，截至2006年，全国各地已建立了127家温州商会，作为一种自主、自治的非政府组织与社会治理主体，温州商会的影响力越来越大，甚至已经成为中国公民社会发展的重要标志。它在提供行业规范管理、维护会员合法权益、调节业内纠纷、参政议政、支持社会公益事业、招商引资、实现本土化与国际化接轨等方面发挥着重要的作用。当各类非政府组织成为社会公共事务治理的权威并实现积极的社会功效，甚至能够直接影响政府公共政策的出台和执行，这必然会使得政府与各类非政府组织之间逐渐形成一种互助互益的关系。这种状况正在改变地方政府现有的管理机制和管理方式，使地方政府不得不重新定位其管理功能，调整政府与社会关系，从而建立政府、企业和公民组织之间良性互动的战略伙伴关系［10］，而政府的服务职能也势必更加突出。

众多学者的研究与实践无疑表明，浙江省公民社会及第三部门的兴起，对政府职能转变、建设服务型政府提出了新的要求，而政府也不得不对此作出积极回应。两者之间形成了良性互动与相互促进。

2.社会阶层的分化也对政府职能转变和服务型政府建设提出了新的要求

经过30多年的快速发展，我国出现了诸多社会失衡现象，城乡失衡、地区失衡、产业与行业失衡、贫富失衡，同时还伴随着大规模的生态破坏和环境污染，社会不稳定因素增长速度一定程度上已经超过经济增长速度。

即便浙江省是全国贫富差距最低的省份，也不得不面临社会失衡和社会基本结构不公问题。如农村公共基础设施还相对薄弱，城乡居民收入差距继续扩大，浙东北和浙西南发展仍不均衡，全省25个欠发达县市，浙西南的衢州和丽水就占了15个［11］。同时也还存在着污染严重，地方政府的利益机制和行为约束机制失衡等社会问题。2005年，浙江省东阳、嵊州、长兴等地就曾连续爆发了群体性事件。发展失衡与群体性事件的爆发无疑形成了政府职能转变和服务型政府建设的另一种外在社会驱动力，使得政府不得不把工作的重点转变到经济调节、社会管理、公共服务和市场监管上来，在经济发展的基础上更注重社会公共产品以及公共服务的均等化供给问题，促进社会经济、城市乡村、环境生态的和谐发展。

而实际上浙江政府一直在努力构建社会成员迫切希望的社会秩序与生态环境，绿色GDP的试点，“生态立省”与“循环经济”战略思想的提出与实践，不仅仅着眼于对环境污染的控制，更期望能够实现一种可持续的高效发展。从积极保护和支持民间的自发自主性创新，到积极为市场主体营造良好的投资创业环境，积极为企业和公众提供所需的公共服务，积极构建社会弱势群体的保护网，大力统筹城乡发展、推进城乡一体化发展，浙江政府以服务为取向的科学、有效、适度、到位的公共管理，使浙江的企业和公民获得了更好的生存发展环境［12］。

然而，问题同样不能忽视。对当前的浙江省各级政府来讲，如何在既定优质服务的基础之上，通过与社会团体、公众之间良性的互动，提升政府、社会、公民之间一种互信互惠互利的体制化的社会网络结构，实现资源获取、经济社会发展、社会协调能力以及公共服务能力的共同增长无疑是个核心因素。而这对政府的服务能力建设无疑提出了更高的要求。

(三)沟通网络与符号系统:服务型政府建设的文化驱动力

里格斯所说的沟通网络包括社会文化水平、适用的语言状况、社会舆论的力量以及通讯和交通的状况等使整个社会互相沟通的手段［13］，而符号系统则指包括政治神话①根据里格斯的观点，政治神话主要“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等”的信念，在美国即是指根植于美国人心中的主权在民、人生而平等、天赋人权神圣不可侵犯等观念。详见丁煌:西方行政学说史，武汉大学出版社，1999年版，第328页。、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统［14］。沟通网络归根结底是社会文化对政府、社会、公民之间沟通、互动的文化影响以及技术约束，而政治符号系统提供的“共同意识”则是对社会规范、政治文明、政治制度的基本认同和观点，也是形成政治权威所不可缺少的东西。它们对服务型政府的建设主要表现为一种文化的驱动力，在公共行政活动中发挥着重要作用，主要表现为“动员”与“同化”功能。

众所周知的是，浙东文化素有“经世致用”、“知行合一”、“工商皆本”的文化理念，具有“农商并举、义利并重”的功利实用的文化传统，这样的文化理念及传统形成了地方政府、社会、公民互动、同化的良好的文化基础。经济市场化的进程中，公民的主体意识也较早觉醒并日趋成熟，较好地体现了“以人为本”的发展观。而随着科技的发展，特别是信息技术的广泛应用和公民对社会事务的广泛参与，迫使政府不得不应用计算机技术、互联网等更新进的沟通技术，与社会、公民形成更紧密的社会网络结构，进行更广泛、多元的良性互动，加快电子政务建设则成为其中的一个必然表现，也是政府职能转变和服务型政府建设一个重要的方面。同时，随着民营经济在整个社会发展过程中的效用显现，政治实用的文化意识开始在政府身上体现，亦继续推动着执政理念、政治规则、政治法典等符号系统的变迁，并以政府职能转变和服务型政府的建构为最终的输出。

因此，作为政府、社会与公民互动的媒介，社会沟通网络与符号系统无疑是影响政府职能转变与服务型政府建设之重要的文化动因。浙江由于“浙东学派”所遗留下来的文化传统，先发的民营经济，以及由此所诱致的社会、沟通网络和符号系统的变迁无疑都走在了全国的前列。因此，服务型政府建设走在全国前列无形中就成了一种必然。

(四)政治生态要素:服务型政府建设的内在驱动力

按照里格斯的观点，政治与行政二者之间实际上存在着一种“功能依存关系”。就当前中国的基本政治制度而言，服务型政府建设与宏观政治架构也存在着依存关系，这种依存关系主要表现为:

1.执政党路线变迁，是浙江省服务型政府建设的源动力

全心全意为人民服务是中国共产党一直强调的宗旨，曾经以阶级斗争为纲的政治路线使得政府事实上忽略了经济、社会发展以及社会服务，而导致了中国曾经的社会困境。但在现实的压力面前，中国共产党作出了“以经济建设为中心”的重大战略转变。执政党路线、方针、政策的变迁，直接改变了曾经的政治规则、政治神话等行政生态符号系统而实现了经济生态要素、社会要素和沟通符号的变迁优化。所以，从行政生态学的视角进行分析，无疑符号系统的变迁，首先表现为执政党执政理念、政治规则和政治法典的变迁，这是促使经济、社会以及沟通网络变迁的源动力，也是促使政治生态系统与微观政治架构变迁的源动力，自然也是浙江省服务型政府建设的源动力。

2.政治发展与政治民主化:服务型政府建设的直接动因

符号系统的变迁促使了经济、社会、沟通符号的变迁优化，与此同时也促进了政治架构的变迁和政治系统能力的增强，这实质上表现为一种政治发展。而在中国，政治发展与政治民主化的直接表现就是政治与行政管理体制的变革，政府职能的切实转变，以及高度的政治文明的实现。政治发展无疑是服务型政府建设的直接驱动力，促使政府与政治制度、社会治理之间的结合方式越来越趋向完善，实现最有效的系统整合。

浙江经济发展与行政管理体制改革过程中，始终具有“民本”的特色。一方面，民营经济的发展、公民社会的兴起即是贯彻民本理念的结果，而民营经济的发展、公民社会的兴起、社会沟通网络的进步以及社会失衡发展与环境污染则形成了对政府职能转变的外在压力与驱动;另一方面，在开放的浙江大地上，开放的意识更加强烈，开明的政府本身就会积极促使政治民主化的发展，并对此进行有效的探索。

以温岭民主恳谈为例，起初它仅仅只是农村思想政治教育的一种创新形式，但是开明的政府官员很好的抓住了机会，以民主协商的方式解决社会公共问题，并努力实现政府职能的转变，不断的制度化、科学化、规范化，政治民主实现了跨越式的发展。而实际上湖州绿色GDP的考核方式、余姚“民考官”的考核体系和杭州“满意不满意”单位的评比等同样都具有政府自我加压、自我改革的特征，这些构成了浙江省服务型政府建设最直接的动因。

三、展望与思考:从行政生态到生态行政的一种发展路径

从行政生态学的角度出发，服务型政府建设的动因可从经济、社会、沟通网络、符号系统与政治架构五个方面进行具体的分析，各个要素都在其中发挥着重要的作用，并形成一种系统多元的立体互动与相互影响、相互促进的过程。

因此在实际考察中，既要注意到各个要素自身的独特性，又要注意到它们彼此之间的互动性，应坚持用一种系统互动的视角进行有效分析。特别是在社会历史的变迁过程中，更应该把行政系统视为一种有机整体，充分考量各个要素彼此之间的联系与互动。

然而，就当前中国政府职能转变和服务型政府建设而言，仅仅以行政生态学的视角分析问题，显然是不够的，毕竟我们的现实社会面临着贫富分化、社会失衡、环境污染等等重大问题。因此，必须以更系统、更完善的视角进行反思或发展，这就必然要求政府在职能转变与服务型政府建设的过程中，更注重生态行政的实现。所谓生态行政，按照有些学者的观点主要是指政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为［15］。

但这种理念仅仅是狭隘意义上的“生态行政”。广义上的“生态行政”的中心理念乃在于实现行政主体及其行政活动与行政客体对象(包括自然)之间关系的和谐与平衡［16］，而不仅仅限于自然生态环境。其核心是使人们认识并坚信行政与社会、公民、自然利益的一致性，行政主体、行政客体和自在自然之间利益的一致性。而服务型政府建设发展的关键则在于提供公平的公共服务和公共产品，协调社会关系以及资源汲取能力，努力达成各种生态要素彼此之间的和谐与平衡，最终达成一种“人人共享，普遍受益”的社会公平合作体系。因此，无论是从社会发展的终极目的出发，还是就解决现实社会的问题而言，建设服务型政府必须加强生态行政建设，提升政府、社会、公民及自在自然之间互惠互利的新型的“体制化社会关系网络结构”，统筹兼顾，实现资源获取、经济社会发展、社会协调能力以及公共服务能力的共同增长。这是服务型政府发展的基本路径，也必将对促进整个社会协调、均衡发展产生十分重要的意义，对实现社会和谐亦具有重要的现实意义。

［1］何水.国内服务型政府研究述评［J］.政治学研究，2008(5):116－126.

［2］［5］［13］［14］丁煌.西方行政学说史［M］.武汉，武汉大学出版社，1999年版，第320页，320页，325 页，327页。

［3］王沪宁.行政生态分析［M］.上海，复旦大学出版社，1989年版，第27－28页.

［4］陈建平.构建和谐社会的行政生态分析［J］.中国矿业大学学报(社会科学版)，2007(2):35－40。

［6］［8］陈国权，麻晓莉.地方政府制度创新与民营经济发展——温州制度变迁的轨迹与分析［J］.中国行政管理，2004(6):83－87。

［7］孙晓莉:政治参与的主体及市场经济对中国政治参与的推动［J］。社会科学研究，2001(3):26－28。

［9］珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特著.新公共服务——服务，而不是掌舵［M］.北京，中国人民大学出版社，2004年，第27页。

［10］参见郁建兴.民间商会的发展与政府职能转变［J］.中国行政管理，2005(9):82－84。

［11］郁建兴，徐越倩.从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案［J］.马克思主义与现实，2004(5):65－74。

［11］胡丽伟，李向晟.经济社会转型中的公共服务型政府建设——以浙江省为例［J］.浙江统计，2007(4):8 －10.

［15］高小平.落实科学发展观，加强生态行政管理［J］.中国行政管理，2004(5):45－47.

［16］赵映诚.论生态行政与生态行政建设［J］.浙江学刊，2006(4):153－155。