“5·12”灾后重建多元主体参与及协作机制研究——以广元市利州区灾后恢复重建为例

谢正臣

(中共广元市利州区委，四川 广元 628017)

中国的抗震救灾和灾后重建，既是中国人民抗击自然灾害的壮举，也是国际救灾合作的典范1。汶川地震灾区“从悲壮走向豪迈”，是一个全国力量大投入、国际力量大参与、政府民间民众各方力量大协作的过程。本文所考察的广元市利州区未纳入“一省帮一重灾县”机制安排，其多元主体参与方式及其协作形式不具有特定性，对一般性重大自然灾害灾后恢复重建更具有借鉴意义。

一、广元市利州区汶川地震灾后重建多元主体参与及协作状况

(一)利州区汶川地震灾情及灾后重建概况

利州区位于四川盆地北部边缘，幅员面积1539.25平方公里，辖3乡7镇8个街道，总人口47.70万人。“5·12”汶川地震造成利州区直接经济损失241.246亿元，涉及262个村(社区)、1244个组、18.5万户居民。根据国家汶川地震灾情综合评估情况，利州区灾情列国家确定的51个重灾县的第13位。因属市辖区，利州区未纳入省级对口援建，在各级政府、社会各方面支持下实施重建。

(二)参与利州区地震灾后重建中的多元参与主体及参与方式

(1)政府及政府性机构，包括中央政府和地方各级政府及其组成部门，以及国有银行、军队等。各级政府在地震灾后重建中履行统筹规划、资金投入、组织实施、协调资源、监督管理和效益评价。(2)境外政府。有澳门特区政府、阿曼苏丹国、德国外交部，主要通过资金援建、自建移交等方式参与。澳门特区援建涉及农村民居、公共服务、社会福利、交通道路、城镇体系五个领域。(3)国内外非政府组织、企事业单位。如中国青基会、中国红十字总会、北京大学、联想集团、可口可乐集团、台湾旺旺集团等。主要通过资金援建、自建移交、物资捐助等方式参与，也有企业通过市场渠道投资产业发展。(4)社会公众。包括国内外友好人士、慈善人士、志愿者和受灾群众。区外社会公众主要以志愿服务、捐赠资助等方式参与。灾区受灾群众主要参与家庭住房重建、邻里帮建和通过务工等形式参与基础设施重建。

(三)利州区地震灾后重建中多元参与主体间的协作方式

(1)政府间协作。政府通过建立统筹指挥、专项推进和特定协调等各类机构，实现力量整合和部门协作。如利州区组建有灾后重建委员会等负责统筹全区重建的指挥性组织;教育重建推进小组等负责重点领域重建的专项推进机构;农房重建建材特供领导小组等负责重建资金、物资、技术力量等的保障机构;澳门援助协调工作领导小组等负责重点援助项目建设协调的专门机构。(2)社会组织间的协作。一是“自愿合作”，即多个援建组织合作援建某一项目;二是“政府打捆”，即政府在不违背参与者援建意愿的前提下，整合不同参与资源。(3)社会公众间协作。区外社会公众主要以捐赠、志愿者行为等形式参与。受灾群众自发或在村委会组织下组成“重建联盟”实施住房重建。利州区马口村群众合作共建的“马口样本”，还引起了联合国计划开发署关注，被国务院扶贫办在全国地震灾区推广。(4)政府和社会组织、公众间协作。政府和外部参与主体、社会公众间的协作，覆盖重建各个领域，贯穿重建始终、各个环节，形式也较为丰富。如利州区通过购买专业服务形式，实现与地质勘察机构、项目管理公司等合作。

二、利州区汶川地震灾后重建中多元主体参与及协作的成效与缺陷

(一)多元主体参与及协作的经济社会意义

(1)缓解了“政府失效性”矛盾。地方政府在地震灾后重建中所能提供的公共资源有限，外部力量的参与增加了重建资源，改变了政府“孤立无援”的局面。如利州区教育系统重建项目104个，援建项目就达62个。(2)解决了“市场失灵”问题。地震的突发性、灾害波及区域的广泛性、重建涉及范围全面性，使灾后重建在的某些领域处于“市场失灵”的状态。政府运用法律、政策、行政等多种手段干预，有效改善了市场的“无序”。如重建初期利州区通过建立“建材特供机制”，缓解了机砖紧缺、价格上涨等状况。(3)实现了重建资源有效整合。政府、社会和社会公众之间建立良性的合作互动机制，使各类重建资源得以优化配置和有序利用，形成1+1﹥2的协同效应2。(4)形成了有效的社会监督网络。社会组织和社会公众的参与，建立起了全面的社会监督机制，同政府内部监督一道，形成了全方位的监督网络，确保了政府灾后重建中的公共利益价值取向。

(二)参与主体存在的缺陷与不足

(1)政府处于“全能型政府”、“社交型政府”等处境。政府行为贯穿灾后重建规划、组织、实施、监管、评估等各个环节，涉足所有领域，常常顾此失彼;基层政府缺乏“社会资本”，缺乏充分表达重建需求和知晓社会参与意愿的途径，难以有效集聚重建资源;基层政府重大灾害恢复重建能力不足也较突出，如利州区在重建初期曾面临规划指导不够、建材资源缺乏、技术力量不足、接受国际援助的经验缺乏等问题。(2)社会参与面临“法制化”缺失、动力机制缺乏等困境。我国没有建立多元参与自然灾害灾后重建的法律法规体系，多元参与尚未作为地震灾后重建中一个必不可少的组成部分得到保证3;企业社会责任制度尚未完善，营利组织等参与灾后重建存在难以监控的行为;社会组织参与重建缺乏动力机制，出于公益性和志愿性的参与和“通过参与灾后重建获得某种名利的倾向”4同时存在，难以形成整体性力量;社会参与重建领域狭窄、形式单一，民生性、发展性问题缺乏关注。(3)一些受灾群众习惯于“受助者”角色。有的群众存在“等、靠、要”等心理和行为;大多群众重建经验不足、能力较弱，如一些农民重建住房结构不合理、盲目贪大等;群众参与范围狭窄、参与途径单一、参与深度不够，如重建委员会等机构、规划制定等缺少群众参与。

(三)多元主体协作存在的缺陷及障碍因素

(1)各级政府及组成部门间存在“肠梗阻”现象。如在灾后重建非正常状态下，一些政府部门仍强调部门规则;各重建领域资源分配、工作推进等存在不同步的情况。正常状态下的一些运行规则，在重建初期也成为桎梏，如城镇居民住房重建的审批权限分散、报批环节多。政府机关工作人员责任心不强、工作作风不深入，也是一个障碍因素。(2)社会参与主体间存在主动性、有效性不足等状况。社会参与主体来自不同领域，具有不同的背景和迥异的参与目的，相互信息沟通不畅，缺乏协作意愿和基础，主动协作较少，有效协作不够。社会参与主体间协作程度不高，虽然未影响组织本身使命，但整体而言，没有实现重建资源合理化分布和效益最大化。(3)政府和社会参与主体间存在信息交换不足、伙伴合作关系不明确等问题。灾后重建中，外部社会参与资源和力量为“紧缺资源”，是潜在重建资源使用和分配的“强者”，急需资源的基层政府不得不通过“社交”获取;另一方面，政府是重建资源需求及方式等信息的“丰富的拥有者”，但缺乏平台和渠道而社会组织难以分享。政府与社会合作制度还不成熟;因缺乏民众主动参与的积极的制度设计，社会主体参与及协作的无法保障。灾区之间缺乏有效沟通和交流，各地重建形成的新技术、新经验、新方法难以在整个灾区分享。

三、构建有效的灾后重建多元参与及协作机制的对策建议

地震等重大自然灾害恢复重建，政府、社会和公众等共同参与、协作共建是必然选择。建立稳定的多元参与机制，形成参与主体间有效的协作机制，有利于实现重建资源多元化、重建效率最优化、重建效益最大化。

(一)建立多元主体参与的权责体系

1.明确多元主体的角色定位。(1)政府是灾后重建的核心主体、责任主体。政府在灾后重建中处于主导地位，具有指挥权、决策权、规划权和奖惩权，承担信息公开、协调服务、质量监管、物资调控、成效评估等责任。从层级上讲，中央政府主要是提供规划、规则和标准，并提供人力、财力和物力上的支持;基层政府则要在规划制定、政策扶持、项目实施、质量监管、环境保障、组织协调等方面发挥作用。(2)非政府组织、营利组织等社会组织是灾后重建的参与主体和监督主体。非政府组织的深度参与，为政府实施重建提供了大量人力资源和专业性支持。营利组织也是灾后重建的重要承担者，必须履行灾后重建的企业社会责任5。媒体通过监督政府及其他参与组织的重建行为，报道重建进程、成效及典型，给灾区群众以精神力量支持。(3)社会公众是灾后重建的辅助力量。社会公众在灾后重建中具有参与权、监督权和建议权。灾区外社会公众通过捐赠资金物资、参加志愿者组织等方式参与重建。受灾群众既是受灾者，又是天然的参与者和监督者，还是自身财产损失和产业损失修复的主体，是最基本的利益相关者。

2.确认地方政府与社会参与主体的相互“委托—代理”关系。非政府组织参与灾后重建出于公益性和志愿性，但其参与行为需要政府的统一指挥，以避免各自为战而导致混乱。同时，不可否认的是，非政府组织也有自身的利益要求，政府必须引导和监督其参与行为。因此，非政府组织应由政府授权参与灾后重建，两者之间实际上成为建立在共同理念的基础上的“委托—代理”关系6。政府为“委托人”，授予非政府组织一定的权力，期望其在灾后重建中发挥作用。地震等重大自然灾害灾后重建的特殊性，决定非政府组织一般通过资金和物资的援助来参与。因而，政府的“委托”，实际上即确认和同意非政府组织的施援行为;非政府组织的“代理”，亦即在政府确认后，通过提供资金、人力等实施援建行为。从另一个角度看，通过援助资金和物资参与重建的非政府组织，其援建意愿一旦变为援建行为，后阶段的工作就接受由地方政府统一组织实施。因而，非政府组织和政府之间也存在“委托—代理”的关系，亦即非政府组织“委托”政府帮助完成援建。

3.建立政府与社会组织在灾后重建中的伙伴关系。致力于灾后重建，这是政府及参与社会组织共存、共处与合作的基础。政府需要社会组织的参与补充;参与重建的社会组织要实现组织使命，必须得到政府的许可、承认和支持。因而，两者之间不是行政命令与服从的关系，而是互动合作、相互依赖的伙伴关系。政府必须主动寻求与社会组织建立联合伙伴，并强化政府的服务意识与服务措施，弱化对社会的各种非正当控制。社会组织也要积极地探寻与政府协作的途径，填充政府重建行为中出现的真空。政府与社会组织两者相互信任、相互支持、相互依赖，通过开展多种契约性、制度性的联合，建立良性、友好的伙伴关系，实现合作共建。

(二)健全灾后重建多元主体参与及协作的组织体系

1.建立高效的指挥机构和推进机构。因地震等重大自然灾害灾后重建专业性强、涉及领域宽、参与利益主体多，需要建立从国家、地方政府到基层社区的、多层次的重建指挥机构，负责规划编制、资源调配、对外沟通、各方协调、成果评定、检查奖惩等。基层地方灾后重建管理机构人员设置，应注意相关领域的专业性、技术性。此外，还需要建立专门的协调机构，如针对重建工程管理，建立专业性的工程设计、施工和质量监管机构;针对住房、教育等各重点领域重建，建立责任明确的专项重建推进机构;针对社会援助力量的争取、协调，建立各类利益主体和参与主体关系的协调机构。

2.建立多元主体发展机制，培育社会资本。社会资本理论认为，“社会资本被认为是一种存在于社会关系中的网络资源”7，“只有平时对社会资本有较多‘投资’的社区和社会，才能在需要的时候从这种投资中得到更多的‘收益’”。基层政府平时要注意营造鼓励非政府组织发展的社会氛围，建立支持其发展的制度和机制8。要通过积极的政策培育本土化的社会公益组织，创建社会资本。本土非政府组织应加强与外部非政府组织多渠道、多形式的合作与沟通，不断聚集自身社会资源。基层政府应鼓励本土非政府组织与外部非政府组织进行深度合作和沟通，以在需要时减少政府的“临时社交”。志愿组织必须明确在灾后重建中辅助力量的定位，在政府统一领导下开展相关工作。政府应根据需要，有目的、有针对性地主导灾后重建志愿活动，使其更具可行性、操作性。对于零散的志愿者组织，基层政府应该主导建立某种“枢纽型”组织，使其形成网络，便于积聚力量。

3.完善组织内部和组织间运行规则。基层政府组建的灾后重建指挥、协调机构等“任务型组织”9，必须明确职责职能、决策方式、决策执行、监督机制等，建立有效的运行规则，确保有序运行。社会组织内部一般都有围绕组织使命建立的运行规则，参与灾后重建的行为都严格按照既定的规则运行。受灾群众在灾后重建中的合作是最基础和最基本的合作，其合作一般基于邻里重大事情互帮互助的优良传统和基层政府、自治组织引导形成的特定合作规范。

(三)建立灾后重建多元主体参与及协作的保障体系

1.构建多元主体参与的法律制度环境。基层政府应当在国家法律和政策的安排下，明确灾后重建相关管理机构职能及权力义务、组织运行程序、社会动员规定、政府信息通报规定、绩效考核、奖励机制及责任追究等问题。还要主动设计和建立相关制度，打通社会组织参与灾后重建的微观渠道，更多地吸引社会资源，以弥补自身缺陷。

2.建立多元主体有效有序参与及合作机制。(1)建立社会组织参与的动力机制。物质层面如财政补贴、政策扶持、税收减免等;精神层面如设立“灾后重建突出贡献奖章”、评选“灾后重建优秀公民”等，给予社会参与力量以“正向激励”。(2)运用市场机制引导营利组织参与。政府应注重发挥营利组织所聚合的庞大人力资源和大量生产设备、物资材料、专业知识和经验等优势，引导其无偿参与或市场化投资产业。(3)搭建多元主体参与及协作的平台。如建立地方性“灾后重建基金”，统筹管理社会参与，协调各类重建资源;政府主动与社会组织、社会公众合作的，并通过建立区域性的“灾后重建协作论坛”等形式，搭建社会参与平台，组织参与主体交流沟通，培育其协作基础。(4)创新社会公众参与的引导机制。如为社会公众无偿参与搭建参与平台，鼓励有参与意愿和能力的公众有偿参与产业重建，引导受灾群众通过“以工代赈”等方式广泛参与灾损道路、水利等基础设施修复等。(5)完善多元参与主体相互监督机制。强化政府内部监督，同时注重完善外部监督，包括司法监督、媒体监督和公众监督，形成完善的监督网络，全面监督政府、社会等参与主体重建行为。

3.完善技术支持系统。基层政府要完善新闻发布会制度等信息公开机制。同时，应建立具有查询、交流等互动功能的“灾后重建信息交流系统”，如“灾后重建信息网”等，使各级政府、社会组织和公众能够及时了解灾情情况、重建需求、重建进展等，以影响外部资源投向的决策。

［1］胡锦涛在会见出席汶川特大地震一周年纪念活动的外国使节时的讲话［N］.人民日报，2009－05－12.

［2］项国鹏.1+1﹥2:跨文化管理的协同效应［J］.经营与管理，2001(6).

［3］汪玉凯.公共危机与管理［M］.北京:中国人事出版社，2006.

［4］曹现强、赵宁.危机管理中多元参与主体的权责机制分析［J］.中国行政管理，2004(7).

［5］沈四宝、程华儿.经济全球化与我国企业社会责任制度的构建［J］.法学杂志，2008(3).

［6］陶传进.非政府组织在应急管理中的作用［J］.中国应急管理，2007(12).

［7］林南.社会资本——关于社会结构与行动的理论.张磊译.上海世纪出版集团、上海人民出版社.2005(28).

［8］陶传进.非政府组织在应急管理中的作用［J］.中国应急管理，2007(12).

［9］曾令发.任务型组织的发展:从新公共管理到整体型治理［J］.学海，2007(4).