南宁市土地节约集约利用存在的问题及对策

●蒋 玉

南宁市土地节约集约利用存在的问题及对策

●蒋 玉

随着南宁市城市的发展和人口的增多，人地矛盾越来越突出，城市用地结构不合理、土地利用效率低等也直接影响着城市的发展水平。要解决这些问题，必须走集约化发展之路，实现城市土地的节约集约利用。

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土地是不可再生的宝贵资源，是人类赖以生存的物质基础。所谓土地集约利用，是指在现期条件下，以区域城市规划、土地利用总体规划及相关法律法规为导向，以区域土地合理布局、用地结构的优化配置和可持续发展为前提，通过增加存量土地投入，充分利用闲置土地，改善经营管理等途径来挖掘区域土地资源经济供给潜力，使城市土地投入产出比和土地利用率达到最佳。

一、土地节约集约利用对南宁市发展的重大意义

首先，土地集约利用是南宁市经济社会发展进程的现实选择。只有走集约用地的道路，才能在较大程度上缓解南宁市快速发展背景下的土地利用矛盾，保证南宁市经济建设的持续健康发展。其次，土地集约利用是建设资源节约型社会的重要组成部分。土地资源能否得到集约利用，直接影响其它诸如能源、水资源、原材料资源的合理节约利用问题，对土地资源的集约利用研究具有基础性的意义。再次，土地集约利用研究有利于土地政策参与宏观调控。通过土地集约利用目标的提出和相关限制性指标的确定，可达到调控土地供给规模的目的。另外，城市土地集约利用水平的评价结果，可以直观地反映城市总体集约利用水平的相对高低，为各级政府编制土地利用总体规划、确定城市用地规模、平衡各个地区用地指标提供科学的依据和参考，从理论上引导城市土地由粗放化利用模式向集约化利用转变。

因此，如何集约利用土地，促进南宁市经济社会又好又快发展，成为南宁市建设广西首善之区和区域性国际城市的一个重要而紧迫的课题。

二、南宁市土地资源概况及土地节约集约利用的现状

（一）南宁市土地资源概况

南宁位于北回归线以南，阳光充足，雨量充沛，全年平均气温21．8℃。南宁市现辖六县六城区，总面积22 293km2，总人口 686．84 万人（数据来源：南宁市统计局发布2010年第六次全国人口普查主要数据公报）。南宁市土地利用现状特点主要是：1．全市土地类型以农用地为主，其中林地 77．28hm2，耕地 61．41 万 hm2，两者共占全市土地总面积85．63%，是最主要的土地利用类型。2．建设用地中，居民点与工矿用地面积为9．4215万hm2，占建设用地总面积的69．99%；水利设施用地与交通用地面积分别为 2．77 万／1．2718 万 h㎡。3．全市人均土地4．87亩，人均耕地1．34亩。土地资源开发程度较低，全市土地利用率为79．34%。在南宁市用地需求全面持续增长和土地资源约束双重压力下，必须要以科学发展观为指导，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹土地利用。

（二）南宁市节约集约利用土地基本情况

近几年来，根据国家土地宏观调控的要求，市委、市政府高度重视国土资源管理工作，南宁市国土资源局通过大力推进节约集约用地，充分发挥节约集约用地在保增长、调结构、促转型中的重要作用，走出了一条科学规划、依法保护、合理开发、集约利用、规范管理的土地资源管理新路子，节约集约用地意识得到进一步增强，土地资源利用水平得到进一步提高，节约集约用地机制得到进一步健全，主要表现在：

1．强化节约集约用地的舆论引导。近年来，南宁市国土局在大力推进节约集约用地中，通过加强宣传教育，强化舆论引导作用，使全社会土地忧患意识和依法用地、节约集约用地意识大大增强，对土地管理的重视程度进一步提高，对招商引资工业项目的质量更加关注，对项目用地标准的把握更加严格，对土地利用的经济效益更加注重，全市上下形成了保护资源、保障发展、自觉落实节约集约用地的浓厚氛围。

2．制定土地集约利用的地方规章和规范性文件。南宁市国土局参与制定并报市人民政府出台了《南宁市国有闲置土地处置办法》、《南宁市土地储备管理办法》、《南宁市出让土地容积率提高暂行办法》、《南宁市加快旧城改造的若干规定》、《南宁市工业用地使用权招标拍卖挂牌出让暂行办法》、《关于鼓励建设和使用工业标准厂房的意见》等一系列节约集约用地的规范性文件，为进一步规范南宁市土地市场和依法管地、依法用地、科学经营土地奠定了良好的基础。

3．创新土地集约利用管理，土地集约利用程度不断提高。在土地资源利用水平方面，南宁市国土局合理引导利用土地资源，成功探索了总部基地、旧城改造、集中安置、标准厂房等几种节约集约用地模式，从以新增建设用地为主，逐渐向盘活存量、挖潜增效转变，优化了城市建设的整体布局，为城市的发展腾出了新的空间，提高了土地集约利用的程度。2010年南宁市盘活存量土地 1 997．52公顷（29 962．8亩），同时扎实开展房地产用地专项整理、闲置土地清理处置和国有建设用地使用权出让合同专项清理工作。目前，南宁市正有序推进增减挂钩试点工作，这是一条积极保护耕地的有效途径。南宁市自2003年以来，先后实施了近30个旧城改造项目，总用地面积约1715亩，改造面积128万平方米，投资总额191亿元，用地强度是原来的3倍多，增加建筑面积274万平方米。南宁高新区对工业项目供地划定了投资强度、行业用地标准、容积率、建筑系数等多项硬指标，引导企业充分利用现有土地存量改扩建。2010年，南宁高新区，每平方公里产值近30亿元，产生了“寸土寸金”的效应。

三、南宁市土地节约集约利用存在的问题

南宁市近几年来，每一年要用近十平方公里的土地进行各种建设，包括城市建设和工业化建设，人地矛盾就越来越突出，后备土地资源日益匮乏。

（一）土地供应紧张与闲置沉淀并存

2011年4月19日，《南宁市2011年度国有建设用地供应计划》正式出炉，这是南宁市首次编制年度国有建设用地供应计划。但是全市可供复垦开发的土地后备资源匮乏，很难满足“十二五”期间全市人口增长、基础设施建设以及经济发展对土地的需求，供地紧张的矛盾十分突出。然而，由于种种原因，全市也有一定数量的土地闲置或浪费。例如，随着城市的发展，近郊的部分农民变成市民后，原有村庄未能及时改造，致使部分“城中村”土地长期闲置。再如，近几年，一些企业审批获得土地后，却迟迟不开发，导致一些可用土地闲置或指标沉淀。

（二）低效利用土地的现象仍较普遍

前几年，在招商引资过程中，由于一度过分强调“营造政策洼地，放宽土地使用门槛”，低廉的土地成本导致了一些企业多用地、用好地，土地利用效率低下。目前只有南宁高新区、经开区和中国－东盟经济开发区建设有标准厂房，其他不少园区内的企业均以一层厂房居多，且配套面积较大，建筑容积率和投资强度普遍偏低。极个别企业甚至将廉价得来的土地少部分用于生产，大部分隐蔽地租作它用，变相地搞房地产开发。

（三）土地违法现象有禁难止

截至今年3月22日，南宁市国土资源执法监察支队按时完成了六城区全部2150个图斑的内外业核查，查出违法用地805宗，面积达4 138．88亩，截至3月31日，市国土资源执法监察支队已对7宗违法用地报立案查处。针对国家和省级重点工程项目违法占用耕地的情况，根据个案，有关部门将依法追究违法用地单位及相关职能部门责任人的责任。

（四）规划滞后或执行不力，节约集约用地的机制亟待形成

规划滞后或执行不力，也是导致土地节约集约利用工作难施行的重要原因。一方面，由于部分党政负责人法制观念淡薄且民主意识不强，使土地利用总体规划失去严肃性，常常是“规划跟着项目走、跟着长官意志走”。另一方面，有些地方由于缺乏配套完善的用地和建设发展规划，为了局部利益或图省事，往往“饥不择食”或“想一出是一出”；有的乡镇虽然有工业集中区，但一些村办企业为了用工方便依然“待字闺中”，村新办企业也还习惯于“就地取材”，新上项目不是“摊大饼”就是“沿路爬”。

四、进一步提高南宁市土地节约集约利用的对策建议

（一）加强城乡统一规划监督管理

强化统一领导、垂直管理与集中管理相结合的土地管理领导体制，充分运用政府干预和市场竞争相结合的土地经营机制和政府监督体制，高效利用有限的土地资源。在政府组织下，明确主导产业的发展方向，统一规划，统一建设。高效有序地为每一寸土地资源进行规划，以达到土地使用的最优化。杜绝重复建设、违规建设、无序建设的现象出现，确保城市发展的活力。

（二）制定土地集约利用控制指标体系，严格审查项目用地

根据城市经济发展的特点和时代经济发展的总趋势，按照促进社会全面、协调发展的规律，对不同的产业采取不同的供地控制政策，合理分配土地资源。制定一套适合南宁招商引资的土地利用控制指标体系，并以此为依据对新增建设项目是否集约利用土地进行评判，加强对土地利用效率的监管。全面推进产业用地评估，建立区域用地项目信息库，要求项目单位如实详细反映项目占地等情况，作为项目供地联合会审、办理供地手续及项目后评估的依据；推进新增工业项目产业评估工作，通过评估从严控制土地指标，做到好中选优，确保重点和优质项目落户。

同时，要严格审查项目用地和批后监管。南宁市工业用地批后监管环节比较薄弱，随意改变工业用地用途等情况比较突出。目前南宁市国土局已经草拟了《南宁市区工业项目建设用地控制指标》和《南宁市工业用地批后监管若干规定》，鼓励企业自觉提高土地利用率，增加容积率，加强用地批后监管，防止出现闲置、浪费土地的现象，但是这两个文件尚未正式出台，希望能加快立法进度，早日出台生效。

（三）建立建设用地集约利用的激励和约束机制

制定相应的集约用地标准，对用地单位在项目完成时间期限、投资进度和强度、利润额、容积率和建筑密度方面予以限制，对难以达到标准或难以在期限内完成的项目予以处罚。采用经济手段，鼓励高新区内现有企业提高土地利用效率，积极发挥税收的杠杆作用，增大土地保有成本，通过土地补偿等途径，建立企业用地退出机制，促进土地流转和避免土地闲置。

（四）建立和完善节约集约用地考核制度

参照《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》，建立节约集约用地的指标评估体系，对“单位GDP下降率”、“单位GDP增长消耗新增建设用地量”、“单位固定资产投资消耗新增建设用地量”及其节约集约用地年度变化情况进行综合评价，评价结果纳入干部政绩考核体系。实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果要定期公布，并作为下达土地利用年度计划的依据。

（五）转变观念，实现土地的内涵式增长

南宁工业园区在基础设施基本配套、建设用地已经具有一定规模的条件下，必须转到充分利用现有条件的内涵式发展道路上来。第一，坚持产业定位导向，保证高新技术产业项目用地通过土地规划来提高土地利用率，达到土地开发、经济效益、环境效益、社会效益的最佳统一。第二，进一步加强土地“二次利用”，鼓励企业通过依法转让、租赁或采取改建等方式，充分利用现有厂房设备。对于增资扩建或技术改造的，鼓励利用现有土地，在规划允许的范围内适度调整规划参数，改善布局结构。

（六）大力支持和引导建造标准厂房

建设和使用标准厂房既可以优化南宁市土地资源配置，缓解用地紧张矛盾，又是为中小企业搭建发展平台，解决中小工业企业用地难问题的有效手段。因此，南宁市开发区在招商引资时，要向客商传递这种先进的观念，变“土地招商”为“楼宇招商”。虽然南宁市开发区标准厂房的建设较以前有了一个大的提升，但除了高新区、经开区、东盟开发区三个开发区有标准厂房建成和在建以外，其他五个县（区）管的开发区还没有标准厂房建成或在建。因此，在今后工作中要给予县（区）管的开发区在政策上一定的倾斜，支持和鼓励县（区）管的开发区建立标准厂房，不但要建立二至三层的标准厂房，还要向多层标准厂房发展。

（七）全面引入市场机制，发挥市场调节功能

利用经济杠杆引导和制约用地需求要充分发挥土地市场的调节激励作用，就必须做好以下几方面的工作。

1．集约利用土地资源，就必须营造好良好的土地市场环境。营造好土地市场的环境，首先必须走出靠降低地价吸引投资的误区，运用价格政策实现土地供应。土地供应必须引入价格政策，对于国家鼓励的产业供地，在新增用地额度允许的前提下，采取限价不限额供地政策，即保障供给，价格优惠；对于国家限制的产业供地，采取限额不限价的供地政策，即以新增建设用地在保证鼓励产业用地有余额情况下，产业（或部门）按竞争价格取得土地；对禁止供土地的产业，用地者只能在土地转让市场中取得以增强土地的利用价值为主，促进土地资源的升值。

2．推行招标拍卖制度，促进土地集约利用。土地竞争交易的形式就是招标、拍卖，由于交易中有多个买方，买方之间竞争结构将使政府出让的土地能够到最有实力的买家手里，这种结果既能使国有土地资产得到最大的变现，也保证了土地资源的有效使用。

3．集约利用土地，就要实行多种有偿使用方式，满足多种用地需求。根据用地需求的形式，应建立三种供地方式：长约长租的供给方式（即出让方式）；长约短租的供给方式（租赁制）；短约短租的供给方式（可暂称年租制）。根据土地用途的不同及收益的高低制定不同的出让金标准，减少城市划拨土地进入土地市场的成本，使其自发入市，从根本上消除土地隐形市场存在，理顺城市土地经济关系。

4．集约利用土地，要利用税收杠杆调节利益分配。根据土地市场发育状况，改变税种的设计、税级分等、征收范围、减免退税的对象，充分发挥税收杠杆的灵活作用，既保证国家作为土地所有者的收益，又鼓励地产经营者的积极性。

（八）建立更先进的土地执法新模式，强化土地的法制管理

针对我市国土资源浪费严重的现状，要进一步健全法规、规章体系，完善土地审批程序，严格审批流程，是管理工作建立在有法可依的基础之上。更重要的是，要加大对违法用地行为的惩罚力度，建立财产与人身并重的制裁机制，严格执行新刑法的有关规定，对土地违法者不仅要罚款、收地，而且要对构成犯罪的责任人量刑治罪。

据国土资源部初步统计，全国有15个省（区、市）的31个市、105个县建立了国土资源与公安联合执法机构和队伍136个，专门从事国土资源执法的公安人员达到895人。其中洛阳市的新执法模式取得良好效果。2007年6月22日，洛阳市机构编制委员会批复成立洛阳市国土资源警察支队，为洛阳市公安局直属机构，核定行政编制20人。在关注这个执法新模式运行了两年多后，国土资源部在2009年9月下旬公开肯定了这种执法新模式，希望各地在条件成熟的时候推进。洛阳市的这种执法新机制获得了方方面面的肯定，刑事手段提前介入国土资源执法，较好地破解了国土资源行政执法难的问题，有效遏制了国土资源违法案件的上升势头。

针对国土资源执法到位难的现象，南宁市可以借鉴洛阳市的新的土地执法模式，不仅有望解决国土资源行政执法难问题，更可以大大降低执法成本，是一种值得尝试的新模式。

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F299．21

A

1009－4245（2011）06－0020－04

作者：蒋玉，中共南宁市委党校讲师，邮编：530007

责任编辑：俞 妍

责任校对：俞 妍