南宁市创新社会管理视阈下的社会组织发展对策研究

●康 健

南宁市创新社会管理视阈下的社会组织发展对策研究

●康 健

新型社会组织适应了社会发展的需要，为不同的群体提供着各种服务，在促进我国经济社会发展和社会管理创新等领域发挥着巨大作用。“十二五”期间，南宁市经济、政治、文化、教育等各方面交流融合的趋势日益明显，社会转型加快，国际交流增多，民间组织作为非政府间交流的主体，将发挥越来越重要的作用。

社会管理 社会组织 南宁市

今年2月，在省部级领导干部社会管理体制创新研讨班开班仪式上，党和国家领导人将社会组织作为社会建设、社会管理创新的三大力量之一，提到非常重要的位置。胡锦涛总书记在中央政治局第四次集体学习会上强调，要创新社会管理体制，支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的市场参与机制。新的形势和新的发展要求使得社会组织的发展和管理提到议事日程上来。“十二五”期间将是社会组织发展的战略机遇期，社会组织管理工作逐步成为党委、政府的一个重点，将迎来一个新的发展。

一、关于“社会管理”与“社会组织”的界定

社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的狭义社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导；培育和健全社会结构；调整各类社会利益关系；回应社会诉求；化解社会矛盾；维护社会公正、社会秩序和社会稳定；维护和健全社会内外部环境；促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。

社会组织的概念同样有广义和狭义之分，广义的社会组织概念是介于国家和家庭之间的非政府组织，这种定义强调了社会组织的非政府性质和相对于国家的独立性与自主性。狭义的社会组织概念是指在不同层级上建立起来的以调适国家与社会关系为目的的非政府、非营利性公共组织，主要包括各种行会、协会、学会、基金会、慈善机构、社区自治机构等。我们通常所说的社会组织，就是指狭义的社会组织，在现代社会中，我们所要推动发展的社会组织，主要也是狭义的社会组织。

二、发展社会组织对创新社会管理机制的重要意义

（一）打破政府与社会的二元结构，社会组织将承担起政府改革后的部分职能，成为政府与民众之间的桥梁

在建立社会主义和谐社会的进程中，我国政府正在由管理型向服务型转变，逐步把一些社会管理职能交给社会中介组织，发挥民间社会组织的作用。在传统的政府与社会二元结构关系中，社会与政府高度地整合，政府直接面对的是社会及社会中的个人，当政府与社会产生矛盾的时候，就会形成直接对立的局面，而无缓冲的余地。发展民间社会组织，就在国家与分散的社会成员之间形成了一个中介力量：一方面，社会组织能够代表所属群体的利益下情上达；另一方面也能以桥梁纽带身份把党和政府的方针政策上情下达，还能进行不同群体的利益协调和对话。在此，民间社会组织起到政府和社会成员矛盾缓冲带的作用，为人们的利益表达提供了多种渠道与合法的方式。从而可以减少社会成员的失范行为和对抗性的社会冲突，维护社会秩序和社会稳定。

（二）发展社会组织，利于帮助政府建立起民主的管理机制，实现社会成员有序的政治参与

中国经济市场化的实践，逐步把微观利益主体独立出来，人们在经济、政治、文化生活当中，都有自己特殊的利益诉求。民间组织在日常工作中，能够深入基层，了解社会各阶层的不同需求，并将来自民间单个的资源与能量汇聚起来，成为一种团体的诉求：一方面，它可以有组织、有目的地进行社会动员，整合和影响组织成员的价值观及利益表达方式，维护自身的合法权益，实现有序的政治参与；另一方面，为组织成员的利益表达提供了形式与渠道的多样性，保障公民利益表达的畅通。

（三）社会组织的自治机制和社会资本可以有效地实现社会整合，促进社会和谐发展

和谐社会的底线是必须有社会的和平与稳定。我国的社会转型已进入了剧烈快速时期，也是中国改革最为关键的历史时期。改革开放以来利益结构的调整所积蓄的矛盾和危机都有可能在这一时期集中地爆发出来，引发社会的动荡，可能将中国推进“高风险的社会”周期。民间社会组织的自治性、民间性、志愿性、组织性、公益性以及社会与个人中介地位的特点决定了其可以发挥自我管理、缓解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐的作用。社会组织可以通过组织的制度化管理，规范和整合其组织成员的行为。社会组织可以凝聚组织成员的意见，实现政府与个体成员的有效沟通，扩大社会成员对政治的有序参与，减少和化解社会矛盾，实现社会的稳定。同时，能有效地动员社会力量和社会资源，帮助政府解决社会管理中的一些薄弱环节，提供社会援助，增进社会福利，促进社会公平。

三、南宁市社会组织发展与管理工作现状分析

（一）南宁市社会组织的发展现状及主要成就

1．社会组织数量快速增长，规模不断扩大。据统计，十一五期间是南宁市社会组织发展最快的时期，每年登记注册的市级社会组织超过40家，而社区管理的社会组织发展更为迅猛，数量更多，成为了社会组织的中间力量。至2010年底，全市社会组织数量已达到2 092个，居全区之首。其中社会团体987个，会员总数634 982个（单位会员16 295个，个人会员618 687个）；民办非企业单位1 105个，从业人数5 842人（其中执业人员4 639人）；备案成立社会组织195个（社会团体102个，民办非企业单位93个）。此外还活跃着数量惊人的、不够条件登记备案的兴趣社团、互助社团、网络社团和庞大的志愿者队伍，形成了门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系，成为推动我市经济社会发展的重要力量。

2．社会组织日趋活跃，服务领域不断扩大。近年来，我市社会组织发展日益活跃，不仅原有的传统社团继续发挥作用，而且大量的新兴社会组织也在不断兴起，吸引着越来越多的公民参与。这些社会组织坚持以服务居民为宗旨，贴近百姓、贴近生活、服务基层，活跃在大街小巷，为社会提供便利，延伸和扩展了社会组织服务社会的功能。目前，南宁市社会组织重点涉足以下领域：一是在慈善和社会救助方面；二是在社会公益事业方面，主动参与兴办教育、科技、卫生、文化、体育等事业，积极提供社会服务；三是积极承接政府转移公共服务职能；四是拓展广大群众健康向上的兴趣爱好。

3．社会组织服务能力不断提高，发展能力不断增强。总的来看，我市社会组织的服务能力和自我发展能力都在不断增强。南宁市市本级社会组织就会员人数而言，拥有个人会员人数50人以上184家，100人以上94家，1 000人以上10家，拥有10个会员单位以上46家，有着较强的服务能力和自我发展能力。在全市2 092家社会组织中，服务有特色、能力强、公信力高、影响力大的社会组织品牌有110家，2010年被民政部授予“全国先进社会组织”2家，获自治区表彰42家。在这些“枢纽”社会组织带领下，社会组织在服务全市社会经济发展，参与南宁市城市建设等方面发挥了极其重要的作用。

4．对社会组织的管理水平不断提高，管理机制不断完善。南宁市社会组织的健康发展，是与有关部门积极努力工作是分不开的。近年来，市民政局和各个业务主管单位，根据科学发展观要求，依法行政，加强培育，创新管理，积极探索社会组织管理工作有效途径，形成了以“两制”（双重管理制度和年检工作制度）、“双轨”（登记成立和备案成立）为主体的工作机制，营造出了我市社会组织健康有序规范的发展环境。

（二）南宁市社会组织发展面临的主要问题

1．结构性缺陷。目前，南宁市社会组织发展很不平衡。调查发现，在登记的291家市级社会团体中，行业性社团57家、专业性社团51家、学术性社团62家、联合性社团119家，大都属于实行会员制的互益性社团，而公益服务的社团只占很小的比例。就民办非企业单位来说，在已登记的478家市本级民办非企业单位中，教育类的289家、卫生类的3家、劳动类的102家、民政类的29家、文化类的12家、体育类的40家、其他1家。根据上述数据可看出，我市社会组织尤其是民办非企业单位主要集中于某几个单一领域，传统领域多而新兴领域少，依托主管部门多而独立机构少。这种结构性缺陷从一个侧面反映了民间组织管理的现行制度和政策的缺陷，也反映出经济发展水平决定了社会组织的发展水平。

2．体制性障碍。国内目前对社会组织普遍实行的是“双重管理体制”，南宁市也不例外。在此体制下，形成了“政社不分”的现状。“政社不分”是长期以来困扰和阻碍南宁社会团体发展的桎梏：政府对社会团体介入和干涉过多，使得社会团体更像政府机关的一个部门或者附庸，丧失了社会团体的独立性。此外，社会团体对政府的依赖性很强，缺乏自我建设和自我发展的能力。因此，推进实现政社相对分离，建立政社伙伴关系，才能给社会组织让度参与公共事务管理的空间。

3．功能性局限。社会组织作为一种社会自治机制，在提供公共服务、参与公共政策、维护公共权利等方面具有明显的功能优势。就南宁市社会组织的现阶段状况来看，绝大多数社会组织还处在低层次功能阶段。以环保类社会组织为例，它们通常的功能就是“种树、观鸟、捡垃圾”，能够参与环保政策制定、环保决策监督过程的社会组织很少。由于社会组织结构性的缺陷，南宁市目前社会组织在提供公共服务、参与公共政策、维护公共权利等方面体现的功能仍非常有限。

4．自律性不足。自律机制的缺失主要表现在以下几个方面：一是社会组织规章制度不健全；二是社会组织运作及行为的非规范性；三是社会组织成员的腐败和违规行为时有发生。自律机制缺失带来的直接后果就是社会组织公信力丧失，难以持续发展。当前，南宁市各类异地商会如雨后春笋，但一些商会因自律机制的缺失也存在不少内部管理问题，不易发挥商会应有的作用。

四、南宁市创新社会管理机制促进社会组织发展的对策建议

（一）明确政府定位，完善民间组织行政管理体系

1．明晰政府的角色设定。在与社会组织的互动关系中，政府的角色可界定为引航、督导、伙伴三种角色。引航就是创造常规而有序的法律和制度环境，给社会组织的活动以指向明确的空间。督导就是监督、指导，保证社会组织的活动符合法律法规和公众利益。伙伴就是在公共事务领域政府与社会组织合作，从而增加公共产品的供应总量，提高公共产品的供给效率。

2．建立咨询体系。借鉴香港政府设立咨询委员会的经验，建立南宁市社会组织研究咨询体系。主要研究队伍由全市相关专家学者兼职组成，以政府招标的形式研究，借鉴国内外有关社会组织促进和管理方面的先进经验，开展全市社会组织现状、问题和政策的调查研究工作，并将研究结果向公众发布，为促进南宁社会组织发展提供决策智力支持。

3．建立社会监督体系。建设南宁市社会组织管理网站，使其成为具有管理、服务、信息发布、监督功能的南宁社会组织公众信息平台，增加透明度和公众参与度。建立第三方评估机制，营造社会组织诚信自律氛围，加强与新闻媒体的合作，通过广播电视、报刊、报纸、电子网络等媒体对社会组织进行多层次、多角度的宣传报道，褒扬先进，曝光违规者。

（二）逐步转移政府职能，扶持社会组织的发展

1．稳步推进“政社分离”。政府必须转变观念，转变职能，克服履行职能当中的越位弊端，给社会组织留出机会。应通过深入的行政体制改革，打破这种政府和准政府组织的部门职能资源在内部循环的封闭局面。

2．逐步梳理并转移政府职能。给社会组织让度参与公共事务管理的空间，与之相应的，需政府将可由社会组织承担的职能逐步梳理、转移出去。政府要从全包、垄断的角色脱离出来，将城市管理中地方性强的、基层的公共事务管理剥离出来交给社会，包括社会组织、企业甚至个人去管理，而把主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务上来，成为精明的买主和鼓励引导民间组织参与公共服务的主导者。

3．建立政府购买服务机制。扶持社会组织最关键的举措是加大政府购买服务力度。所谓购买服务，指的是通过契约化的途径，将原来由政府单一直接提供的公共服务，外包或委托给企业或民间组织的制度。它不仅增加了公共服务供给主体，扩大了公共服务供给的数量和规模，能有效地为社会提供公共产品和公共服务，促进政府转变职能，也有利于社会组织的发展。

（三）制定政策引导，优先发展行业、涉农、社区、慈善类社会组织

1．设立“十二五”规划期内的社会组织发展目标。强化自身建设，优化结构布局，引导社会各种力量参与社会管理和社会服务。按照培育、发展、提高的思路，分三步走，在“十二五”期末，基本形成功能齐全、服务完善、运作规范、作用明显的社区民间组织管理体系和运行机制，进一步提高社区、城区（县）的治理水平，为建设“和谐南宁”奠定坚实的基础。

2．分类指导，简化程序，完善登记，促进社会组织显性发展。一是对公益慈善、社会福利、社会服务类的社会组织实行登记管理和业务主管一体化的注册，可使大量因找不到主管单位而无法注册的民间组织显性发展，同时也便于政府部门掌握民间组织的真实存量情况，分类引导。二是从“严审批、宽监管”向“宽审批、严监管”的模式转变，对行业协会、涉农经协会、扶贫济困社团等有潜力承担政府转移职能的社会组织降低门槛。

3．逐步建立和推行等级评估制度。建立社会组织考核评价体系，对其工作实行全面客观评估，确定等级，分类管理。在依法监管的基础上，充分发挥评价的导向、激励和约束作用。建立健全激励机制、退出机制、社会监督机制，加强社会组织管理的规范化、制度化、法制化建设。同时在评估的基础上，坚持优胜劣汰的原则，实行“三个一批”，即对名存实亡的空壳社会组织注销一批，对市场需求、有发展潜力的扶持培育一批，对有活力但不规范的规范一批，鼓励做大做强。

［1］周航．社会组织发展与社会管理创新［J］．东北师大学报，2011（6）．

［2］李永久．论我国地方政府创新的发展［J］．财经政法资讯，2008（1）．

［3］吴启鸣．和谐社会视阈下社会组织发展研究［D］．东北师范大学，2009．

C912

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1009－4245（2011）06－0016－04

作者：康健，中共南宁市委党校教师，邮编：530007

责任编辑：谭本基

责任校对：俞 妍