中国基层社会治理的正当性危机——基于若干案例的讨论

□ 桂 华

一、社会治理与正当性问题

很显然,在过去的10年间,“三农”不仅是学术研究中的“显学”,也是政府实践上的“显学”。在学术与政治之间,一个共同的突出特征是,学者们多倾向于从制度层面来探讨关于“三农”的问题,而政府也倾向于从制度层面来解决“三农问题”。新世纪以来,中央政府推行税费改革、基层体制改革、新农村建设等一系列涉农政策性改革,试图从根本上扭转农村、农民、农业在中国现代化进程中的不利处境。然而,伴随着改革的推进,农村形势似乎并没有好转,相反,一些更深层次的矛盾逐渐凸显出来,如农民上访逐年增加,地下教会蔓延,乡村社会灰色化,老年人自杀增多等,出现了所谓的“治理性危机”。

为什么基层社会秩序没有随着国家资源输入与制度建设而好转呢?在对这一现象的思考与追问中,发现仅从制度层面看待农村问题已经不够,当前的基层社会矛盾显示,农村问题具有更深层次的原因。如果说“治理性危机”是现象层面描述的话,那么,必须要透过现象看本质,即探讨为什么基层社会秩序不仅没有被改善,反而出现了恶化的趋势。文章认为问题的根源在于中国基层社会出现了正当性危机,即在基层社会治理中缺失一套能够支撑良好社会秩序的正当性体系。

“治理”是1990年逐渐流行起来的一个词汇,全球治理委员会于1995年在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出明确的界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排①参见全球治理委员会编写的《我们的全球之家》(牛津大学出版社,1995年版)第2—3页。转引自俞可平:《全球治理引论》,《马克思主义与现实》2002年第1期,第22页。。“治理”是与传统的统治相关的一个词汇,但与统治相比,“治理”更加讲究治理者与被治理者之间的互动,凸显了被治理者的主体性。本文所谓的基层社会治理是一个相对宽泛的概念,指各种力量发挥作用使得基层社会达到一种良好秩序的局面。在这里,良好的社会秩序是一个相对中性的概念,良好秩序即基层社会表现出规则性和有序性,与“混乱”相对。如果说“治理”是与“善治”[1]相联系,具有规范性意义的话,那么本文所谓的社会治理尽量减少在这种规范层面的抽象讨论。文中对基层社会治理的讨论一般都限制在实证性层面,即维持一种稳定有序的基层社会秩序的条件与可能性。一般有两类主要的力量影响着基层社会秩序面貌,即自上而下的国家力量与乡村社会本身所具有的维持性力量。关于这方面的问题,学界已经进行了诸多的讨论。

哈贝马斯在分析西方晚期资本主义社会时曾区分了“系统整合”与“社会整合”,“所谓社会整合,涉及到的是具有语言和行为能力的主体社会化过程中所处的制度系统”;而“社会系统在这里表现为一个具有符号结构的生活世界”[4],他认为西方资本主义的危机不仅在于制度层面的“系统整合”失调,还在于生活世界层面上的“社会整合”危机。因此,良好社会秩序的维持,需要一套结构合理的制度,并且维持制度运行的抽象原则获得人们的认同。正如哈贝马斯所言,“任何一种社会形态都要是由基本的组织原则所决定的”[4],对这种原则的认同就构成了社会秩序的正当性基础。受哈贝马斯对西方社会分析的启发,本文认为近年来基层社会之所以呈现出秩序混乱的局面,原因在于基层社会治理中的各种原则脱离农民的生活世界,或者在生活世界中呈现出结构混乱,相互冲突、错位,导致基层治理实践中的各种力量被消解,制度层面的东西被扭曲,失去对农民有效治理的能力。透过基层社会秩序乱象,我们可以发现基层治理中的各项制度与机制仅仅停留在“纸面”,支撑制度的各种“理念”即抽象原则并没获得农民的认同。农民仅仅是从个体利益出发,选择那些能够对自己有利的政策、法条、规则等,使各种原则变成手段,形成了农民行为的策略化现象,导致政策越多,基层社会越乱的局面。本文将这一现象称之为基层社会治理的正当性危机。“危机分析要求一个能够把握住规范性结构与控制问题之间关系的分析层面”[4],而欲探讨基层社会“治理性危机”时,必须要分析掩盖在“整合系统”下面的抽象原则问题,以及农民对这些原则“态度”的问题。本文试图通过基层治理中一些案例,进一步阐明正当性危机的意涵。当然,这些分析仅作为一个引子,本文的目的也仅在于提出正当性危机这个概念,并尝试建构一种分析基层治理现象的新视角。

二、混乱的基层社会秩序:荆门治水中的一些乱象

2010年1月,笔者在湖北荆门进行了近20天的农田水利与乡村社会治理调查,发现自2003年农村税费改革以来,整个荆门地区农田水利基本陷入瘫痪状态①笔者所在的研究团队一行26人参加了本次调查,部分调查成果呈现在名为《中国农田水利调查——以沙洋县为例》(60万字)的书中,预计该书将在2010年6月出版,该书描述了当前荆门水利的混乱局面,并探讨了荆门水利走向困境的过程与原因。。由小农生产方式决定的中国水利治理,既鲜明地体现了国家自上而下对农民的统治,也限定了农民在国家政权中的地位。治水是连接国家与农民的纽带之一。另外,水利还牵扯到农民与市场的关系,以及乡村社会的性质。透过荆门水利中的一些乱象,可以探讨当前基层治理陷入困境的根本机制。补充一句,下面选取的三个案例具有很强的代表性,如果将这三个案例的人物、时间、地点等具体的因素换掉的话,就会发现在本次调查的6个乡镇18个行政村中都有很多类似的案例②有兴趣的读者,有机会可以看看《中国农田水利调查——以沙洋县为例》。。

案例一③本案例来自于陈涛在荆门市沈集镇刘集村的调查报告,参见《中国农田水利调查——以沙洋县为例》(未出版)。:天旱无人情

2009年,荆门市沈集镇刘集村7组因为抽水打架造成轻伤的就有3起。其中1起的当事人双方是堂兄弟。这2户村民用集体的机台抽水后,都必须先将水从渠道放到同一口堰塘,然后才能用潜水泵抽到田里。这年7月,先从机台抽水的1户还没有将堰塘里的水全部抽到田里的时候,另一户要求马上开机抽水,被拒绝。因为从机台开机抽水到水流进堰塘需要3个小时,而要等先放水的村民将堰塘里的水抽完也还要一段时间。旱情紧急,还没有抽水的村民心急如焚,两个堂兄弟不久就由争吵发展到殴斗,并各自把自己的亲兄弟叫来助阵。村治调

在每年的5—9月份的用水季节,是农户间吵架、打架的高发期,农民说“每天、每个小组都会发生”。有的是骂街,有的是打架,还有的人从外面请来具有黑社会性质的“混混”来对付本村其他的农民。因为“抢水”而打架致残的事情常有发生,个别村庄还出现了因此而引发的“人命案件”。2003年税费改革之后,荆门地区农村不再以村组集体的形式组织农户统一解决水利问题,当地的水利陷入了混乱不堪的局面。

关于这样的事情,当地农村流行着一句口头禅“天旱无人情”。这句话有三层意思。首先,农民常说“水就是钱,水就是命,没有水就活不成”,这意味着“天旱”是非常严重的事情,由此而引发“没有人情味”的吵架、打架的事情是很多的。其次,关于用水,农民之间是没有感情可讲的。再次,既然“天旱无人情”能够作为一种口头禅在当地广为流传,说明当地的农民对上述现象是“习以为常”的,至少“天旱无人情”可以作为一种解释性话语,能够让陷入用水冲突中的农民保持一种较好的心理状况,当农户被牵扯到这类事件时,不会造成心理上的巨大“创伤”。

在客观层面上,水利将当地社会秩序的乱象呈现出来。上述案例中,堂兄弟因为用水而大打出手,反应了农民之间关系的疏远。按理说堂兄弟是很亲的,俗语说“血浓于水”,但现在却因为水而导致了“血缘”关系失效。跳出案件本身来看,它反映了维持基层社会秩序的最重要的力量之一,即农民依靠血缘而建立的关系已经无法维系了。费孝通说“中国乡土社会的基层结构是一种我所谓的‘差序格局’,是一个‘一根根私人联系所构成的网络’”[5]。构成基层社会的基础则是血缘与姻缘关系,即人情。通过“天旱无人情”这句广为流传的口头禅可以看出,当前中国基层社会中的血缘关系呈收缩状态,在上述案例中表现为堂兄弟之间的“陌生化”,社会结构的原子化,在村庄社会交往中,人情味变得越来越淡,人际关系呈现出理性化趋势。

在“皇权不下县”的传统社会中,依靠血缘结构与人际关系而维持基层社会秩序构成了基层治理最重要的力量,传统的村庄精英,如地主、士绅等皆可以看作是这种力量的人格化表现。而现在当地的村民经常说“现在大家都讲狠,不讲情面,有人明明不讲理,有人就是要横起来做坏事,就是没有人来说理”①参见袁松的报告《,中国农田水利调查——以沙洋县为例》(未出版)第125页。。农民讲狠就是“讲拳头”,“拳头硬,说话就能算数”。从“讲理”到“讲狠”,反映了基层社会治理规则的变化。在传统的社会秩序中,理就是各种行事方式的依据,是维持秩序的抽象原则。现在“拳头”既是行事的方式,也构成了农民行事的依据。当传统的“情理”在少数不讲道理只讲拳头的村民面前失去效力的时候,“情理”就会逐渐从村民的视野中淡去,以“情理”为基础的基层治理力量就失去了正当性基础。

案例二②本案例来自于罗义云在荆门市官镇罗祠村的调查报告,见《中国农田水利调查——以沙洋县为例》(未出版)。:承包就是赌博单位,2006年初由八组的功华承包灌溉用水。到了六月初,两组公用的两个大堰就已见底,这时村民已付给了功华全年水费的八成,水已用完,又盼不到老天下雨,最重要的是功华不愿拿钱向漳河水库买水,眼见着地里的稻秧越来越枯黄,功华开始萌生“跳伞”(地方俗语,意即单方面放弃约定)。功华连续分别召集二组东和八组的村民开会商议,起初功华提出年初商定的水费标准已超支,希望村民提高水费标准,以便筹足向漳河水库买水的款项,这种提议立马遭到村民强烈的反对。村民认为,虽是大旱之年,但到目前为止灌溉支出并不多,不可能没钱买水,这种年景你功华还想大赚一笔,哪有这等好事?后来的会议,功华干脆放言“跳伞”不干了,当场遭到村民的群起攻之,双方都放出了狠话。

数日之后,开始持续下暴雨,雨量之大以致在很多村庄出现了洪灾。还有半个月稻谷就要成熟了,今年的灌溉工作随这暴雨的到来可以说结束了。暴雨让功华后悔不已,要是再坚持几天就不必“跳伞”了,今年的承包费也稳赚到手了。想到自己大半年的辛酸和付出,功华决定再次违背承诺,争回承包权,功华便来到支书的家里,随后又叫来二组东和八组的组长,大家同意继续让功华承包今年的灌溉。随着灌溉的结束,村民也不想再和功华计较,也没再开会讨论。

自1980年代中期以来,荆门地区就开始进行农田水利的市场化改革①1985年国务院办公厅转发水利电力部《关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告》,确立水利工程市场化改革方向。。2002年,国家进行了全面的水管体制改革,其基本思路是政府的进一步脱钩与农田水利全面市场化,在政策的推动下,部分水利工程通过拍卖、租赁、转让、承包的形式与政府相脱离。水利工程单位逐步从政府下属的事业单位变成了独立的市场主体,农户需要通过市场交易的方式来解决用水问题。从逻辑上讲,水利工程单位与农户分别构成水利市场上的卖方与买方,通过市场这一“无形之手”,双方达成需求与供给平衡,既能够“盘活资产”,又能够照顾到“农民对商品的需求偏好”,实现公平与效率。但实践证明水利市场化实践是失败的。

不妨以承包中的“跳伞”行为为例来说明市场化机制失败的原因。农民常说“承包就像赌博”,这句话有两层意思。首先,本地农田水利主要是解决抗旱问题的,与不可预期的天气因素联系在一起。对于承包者而言,风调雨顺时,不需要出力就能够获得承包费;而在天气不好时,承包者要想办法解决灌溉问题,尤其是旱情严重时,承包者需要到大型水利设施买水,有可能“入不敷出”。因此,“运气好的时候就能够赚到钱,运气不好时就会赔本”。在调查中发现,绝大部分的承包者都不会赔本。因为,尽管承包者与农户间签订了合同,但是合同是难以执行的。遇上了干旱年景,承包者需要付出较高的成本时,他们一般会以“跳伞”来要挟农户,要求提高承包费。如果不能够达到承包者的要求,他们就真的会选择“跳伞”,“农户只能看着田里庄稼干死”。站在农户的角度,通过承包解决水利也是一场“赌博”,当承包者能够履行合同时,生产就有了保障,而当承包者“跳伞”时,农户也无可奈何。实际上,如果农户不是先交钱后用水,而是“秋后算账”的话,农户也喜欢“撒赖”,找各种借口与承包者“扯皮”,导致大部分承包费难以收起。

市场中的交易者要具有两个特征:算计能力和契约精神。从上面的案例中可以发现承包者与农户都具有算计个人利益的能力,但却缺乏基本的诚信。农户与承包者之间虽然具有契约关系,但正如农民所言,合同这仅仅是纸面的东西”。姑且不论这种“跳伞”带来的法律后果,像赌博一样的“承包”行为表明了市场原则并没有被农民真正地接受。所以,承包者可以毫无顾忌地选择“跳伞”,而农民在无奈之余,也只能接受这种行为。正如一位农民所言“承包就是为了赚钱,如果不赚钱,他承包干什么”。承包者与农户对于“承包”都持这种观点,即仅从是否赚钱角度考虑承包关系。真正的市场化原则中的契约关系是超越于具体利益算计的,签订合同之后,承包者与农户双方都要无条件地遵守的。

案例三②本案例来自于袁松在荆门市拾桥镇瓦庙村的调查报告,见《中国农田水利调查——以沙洋县为例》(未出版)。:“弱者”的武器

2009年夏天,拾桥镇瓦庙村村民杨某想给自家农田蓄水,就是把经过他家水田边的漳河水库干渠挖深、拓宽,把两头堵住,中间留一个水泥管道放水,这样只要漳河水库开闸,在水流过去之后就会有余水屯在自己拓宽和加深的大水坑里。显然,这种做法是违反《水法》的,镇派出所获知此事后决定对该村民施以行政拘留10天的处罚,并要求其将渠道恢复原样。然而,这位村民刚刚被关进拘留所,他的妻子就拿着一瓶农药去了镇政府。她在维稳办对分管的副镇长哭着说:“我们一家老小就靠他干活,你们把他抓去,(他)要是有个三长两短我们也不用活了。你们要是不把他放出来回家抗旱,我就在这里喝药……”这件事情的结果是该村民第二天回家干活,并且他回家后颇有些得意地对邻居们说镇里不敢拿他怎样,而被改装为堰塘的渠道依然如故。对此,水利站张站长无奈地说:“镇领导最怕的就是这个,万一处理不好出了问题,肯定是他的责任。上次机构配套改革的时候就有交通管理站的人喝药自杀(后来送医院抢救活了),县长说,为什么别人那里都没出就你这里出了问题?于是(交通管理站的人)就不下岗了,但也不用上班(因为这个部门已经撤掉,不撤是不符合规定的)。现在出了事情领导要担责,如果严格执法会引起一系列的问题来,烦不胜烦。因为这些原因,我们需要强硬时只敢吓唬,不敢真来。没有办法啊,中央政策太好,把农民都给惯坏了。”

沈集镇的一个副乡长告诉笔者说,“现在老百姓最不怕的就是政府”。从积极的方面来看,农民从“怕官”变成“最不怕官”是社会进步的表现。但从维持社会秩序的角度来看,这种“最不怕官”并不一定是好事。无论作为“守夜人”的政府,还是作为“父母官”的政府,自上而下的国家治理是维持地方社会秩序的最重要的力量之一,当前,荆门水利上的混乱就与基层政府治理能力下降有关。

在本例中,农民违反法规破坏了渠道,派出所对其依法治理,却遭受了“弱者”的以死相逼,导致了治理的失败,最终破坏了整个渠系,影响当地的农业生产。无论从法律上讲,还是从整个灌区其他农户利益角度讲,政府的行为都是合理合法的。但是,农民却逆向地约束了基层政府的治理实践。调查时还遇上了一个很“有趣”的“猫与老鼠”的事情,西荆河堤被农民刨堤种植庄稼,当地政府没有办法,乡镇水管站的人员只好“白天去踩点”,晚上骑着摩托车“偷偷摸摸”跑到农户菜地里,拿除草剂对着菜喷,然后便是“落荒而逃”①本案例来自于刘燕舞在荆门市李市村的调查报告,参见《中国农田水利调查——以沙洋县为例》(未出版)。。在这件事情中,违法违规的农户变成了“猫”,而依法行政的政府却变成了“老鼠”,表现了政府在基层治理中的尴尬处境。

在大量的“刁民”面前,政府又显得无力,既没有能力组织农民进行生产自救,也没有能力制止农户私分堰塘、毁坏渠道。大多数农户也希望政府能够在农田水利中发挥更多的作用,但是农户又缺乏对政府的信任。农民除了会找政府要好处,比如通过上访逼迫政府帮助打井之外,似乎又“不买政府的账”。因此,一方面是农户心急火燎地等着政府帮忙解决灌溉问题,另一方面又是农民千方百计“刁难”政府,企图获得好处。

新世纪以来的改革逐渐改变农民与国家的不对称关系,在赋予农民“公民权”的呼声与法制建设中,农民的权力与权利逐步提高。另外,基层政府机构也正逐步完善,行政规则也在逐步确立。但当前基层治理混乱局面表明,基层政府形式上的科层化加强并代表真正意义的“国家政权建设”,农民与国家之间的关系并没有从根本上得到改善。对于绝大多数渴望政府参与治水的农民来说,政府的治理就是善治,而这种善治却无法实现,其根源在于各种条文没有被农民所内化并获得认同,即政府治理缺乏正当性基础。

三、基层社会多重分化与正当性危机

(一)基层社会多重分化

自从“政社合一”的人民公社解体之后,中国社会开始出现多重分化。在政治层面,中国结束了社会主义政治全能体制,进入了后全能时代[6];在经济层面,从社会主义计划经济逐步转变为社会主义市场经济;在社会层面,经过政府与社会关系的调整,“总体性社会”逐渐瓦解,而自主性的社会正逐步形成[7]。这种多重分化可以区分为社会化、市场化与法制化三种形态,接下来将从基层社会治理的角度来分析这种趋势所具有的影响。

首先,通过社会化,农民告别了“祖荫”,个人利益不再服从于家族的利益,个人生命的意义也不再是从家族那里获得,社会化机制使得农民有机会形成了独立的人格。当农民普遍地从“差序格局”的网络中“解放”出来,村庄的社会关联就会降低,农民的认同与行动单位就会缩小,农民在村庄公共性事物上无法达成共识,最终会改变村庄治理的面貌。

尽管经历了社会化进程,但是当前的农民并没有形成独立健全的人格,在基层治理中表现为“无公德的个人”[8]。费孝通说“中国的道德和法律,都因之得看所施的对象和‘自己’的关系而加以程度上的伸缩”[5]。社会化进程打破农民通过私的关系建构的社会网络,在农村社会中出现了“自己人”范围急剧收缩的现象,社会化的结果是农民从具有“公”的意义的网络中跳出来。与此同时,基于“维系着私人的道德”传统,农民的人格中不具有普遍性道德因素,农民自私自利的一面失去了人际网络的约束,被彻底地释放出来了。

这种不健全的人格对基层社会治理造成以下几个方面的影响。首先,农民只关心自己的利益,荆门流行着“共马瘦,共堰漏”这样一句口头禅,意指公共利益没有人关心。在传统的乡村社会中,农民可以通过唾沫星子、舆论压力去制止那些贪占集体便宜的人,也可以通过污名化、边缘化的方式去制裁这样的人。现在这些方式都失效了。看到别人占集体便宜时,农民普遍心态是,“又不是我一个人的,我犯不着得罪他”。“平头百姓”说公道话不仅不会有什么效果,反而会得罪人,引发私人矛盾。那些为集体出力的人,“不会获得一句赞美的话”,并且大多数村民都会认为这样的行为比较愚蠢。总体而言,在原子化的基层社会中,传统的维持熟人社会秩序的一套规则正被村民所“遗忘”,村庄内生的治理力量失去了正当性基础。

其次,通过市场化过程,农民告别了传统的小农耕作方式,通过打工改变了收入结构,并影响了农民的消费方式,市场化机制改变了农民的经济伦理。在农村调查时问农民现在信仰什么了,农民普遍说“我们只信钱,有钱就是大爷”。市场化机制使农民变得更加算计,人与人之间的关系变得(工具)理性化,传统的人际间温情脉脉的成分被市场浪潮冲净。

传统的小农生产方式中,较短而重复的生产周期,与相对封闭的农业生产环境,使得农民视野狭窄,形成了较短预期的经济态度。市场化进程改变了农民的生产与消费方式,却没有将农民改造成为真正的理性经济人。因此,市场这双“看不见的手”并不能真正解决荆门农田水利问题。按理说,市场机制也会形成一种社会秩序。但市场化力量却导致了基层社会秩序更加混乱。在荆门调查时发现当地农民赌博风气很严重,笔者所在的村子的小集市上有5个麻将馆。有个麻将馆还设有“摇骰子”等赌博项目的“包间”,据老板介绍,一个晚上的输赢达万元以上。普通村民每天打麻将输赢几百元是很正常的事情。赌博的猖獗反映了农民的投机性的经济态度。当地农民说:“弄到钱就是真本事,不管是偷的、抢到的、还是赌博赢的”,有些姑娘家、妇女在外地“做小姐”赚到了钱,在村中盖起了楼房,成为农民羡慕的对象。传统的“勤劳致富”已经不被人赞同,社会主义的“劳动光荣”也失去了群众基础。

再次,通过法制化进程,如“送法下乡”与“村民自治”等活动,农民逐渐法治意识与权利意识。在荆门沈集镇,有个农民说:“我不怕村干部,我是公民,我们是平等的,只要我没有犯法,国家都对我没有办法”。近年来的基层体制改革,也是在制度层面推进基层治理的规范化与法制化。

法制化进程改变了农民与国家的关系。现代民族国家的本质就是通过行政机构设置,国家的税收触角与信息监控系统直接面对个体,这一过程既改变了农民与农民之间的关系,也改变了农民与统治者的关系。在外观上,农民从各种地方性的团体中解放出来;在原则层面,农民获得了法律赋予的权利,农民之间的血缘、姻缘等私人性关系受到法律关系的约束,另外,农民变成了“公民”,获得了各项政治权利。

在现实中,经历了法制化的农民并没有变成真正具有法律意识的法律人,农村也并没有变成市民社会。对于农民而言,法律仅仅是法条,是一种可以被援引的武器,用于对付其他村民。“法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭,重要的还得看人民怎么去应用这些设备”[5]。随着普法的深入,农民“懂法而不守法”的现象逐步增加。“村民自治”活动已经推行了近20年,但基层民主只是停留在“投票走过场”阶段,基层民主反而呈现萎缩趋势。“送法下乡”并没有带来良好的基层社会秩序,反而重现了费孝通所讲的法治秩序没有实现,却又破坏礼治秩序的情况。

(二)正当性危机

基层社会治理就是运用各种机制发挥多种力量,以求实现稳定、有序的社会秩序。既有的一些研究皆从制度形式层面讨论问题,忽视了各种机制在基层社会治理中发挥作用的实践过程。如果跳出制度分析的局限,深入考察各种机制背后的抽象原则,以及这些原则在人的生活世界的形态,就会发现有效秩序的基础不仅在于各种制度间的相互契合,还在于人们对这些机制背后抽象原则的认同。

当前基层社会秩序混乱的根本原因就在于社会治理正当性基础的丧失。社会化、市场化、法制化分别从不同方面冲击了农民的生活世界,改变了农民的行动逻辑,将农民自私自利的一面释放出来。荆门农民甚至说,“水从门前过,不偷是我错”。市场化将农民抛入了市场洪流,农民没有形成对市场原则的认同,自私自利的农民碰上了开放的市场机会,使得投机主义盛行。农民擅长与政府玩“躲猫猫”的游戏,农民信服的不是抽象的法律正义,而是国家的暴力制裁,自上而下的法制化逻辑被基层社会的乡土逻辑消解。在国家完成对农民的“规训”之前,自外而内的现代国家治理的效率是很低的,基层社会自身所具备的维持秩序的力量就显得尤为重要,否则国家治理就会面临极高的成本。但其矛盾性在于,现代国家治理必须经过法律的普遍主义语言替代地方性知识,经过法制规则替代地方规矩,经过法律原则替代地方权力文化网络,才能够实现。原则性的冲突为农民策略性地运用原则留下了空间。农民在这些多重原则之中寻找对自己最有利的原则,将其作为实现具体目的的手段。比如,在荆门地区我们看到基层政府在农田水利上的无奈,每当乡村两级组织农民进行水利基础设施维护,或者向农户筹钱办理公共性事物时,农民都会拿出中央的文件来反对政府。中央提倡“依法行政”的目的是为了通过规范政府的行为而理顺农民与国家间的关系。但农民在解读政策法规时,仅站在个人的利益角度,选择对自己有利的条款,回避对自己不利的条款,并通过“上访”的方式要挟基层政府。在“稳定压倒一切”的政治语境中,“不出事就是政绩”,基层政府只能选择无所作为。笔者近年的调查发现,2000年以来的基层改革与各项民生政策,不仅没有起到整合社会的作用,反而在瓦解基层社会治理的基础。出现这种局面的根本原因在于,维持基层秩序的各种机制背后的抽象原则并没有深入农民的“骨髓”,农民仅仅将其作为对付其他村民或者上级政府的工具,并利用这些工具捞取个人利益。比如,荆门的农民通过上访要求上级政府帮忙打机井,其他地方的农民则通过上访来获取农村低保指标。不具备正当性基础的治理机制在实践过程中就会被扭曲,所以,政策越多,地方越混乱。

上面的分析表明,社会化、市场化、法制化都没有实现良好的基层社会治理局面。本文将这种由于正当性基础丧失而致的基层社会失序称之为正当性危机。

四、余论

在农村调查时,经常听到农民与地方政府官员说出一句意思差不多的话,“现在国家的政策对农民好啊,种粮不交钱了,还能得到钱,但是这些好政策都将农民惯坏了,农民素质越变越低”。基层社会经历了多重分化之后,传统村庄社会生活中的各种规范被打破,农民对他人和社会事物的看法以及对生活的预期都发生了变化。原有的“集体意识”遭受冲击后,社会整合力量被破坏,农民自私自利的一面被释放出来。农民都是站在个人利益的角度看待问题,就连他们自己都很恼怒现在人的“素质变低了”。市场浪潮、国家法制化进程自外而内地冲击了村庄社会,引起了基层社会治理力量、治理规则的变化,并导致基层社会秩序背后的抽象原则的变化。中国当前正处于“三千年未有之大变局”中,基层社会的变革不仅体现在“系统整合”层面,也体现在“社会整合”层面,本文就是从“社会整合”层面来分析当前中国基层社会治理正当性危机的。

在农村调查时发现,每个地方的农民都说“中央政策好,都是地方坏”。这说明当前的正当性危机仅仅止于基层治理层面,并未造成农民对国家政治认同的危机。党和国家所具有的合法性,构成中国基层社会治理最大的政治资本。当前,国家正通过财政资源的输入来改善基层社会秩序。单是财政转移与“送法下乡”还不足以改善基层治理。要在这两条途径之外,依靠党和国家的政治合法性,对农民进行“教育”,树立中国社会的核心价值观,在规范治理机制的前提下,重塑农民对抽象治理原则的认同,重铸基层社会治理的正当性基础。

[1]俞可平主编.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[2]刘金志、申端峰.乡村政治研究评述:回顾与前瞻[J],开放时代,2009(10).

[3]黄宗智.集权的简约治理——以准官员与纠纷解决为主的半正式基层行政[J],开放时代,2008(2).

[4]哈贝马斯.合法化危机[M],刘北成、曹卫东译,上海:上海人民出版社,2000.

[5]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京:北京大学出版社,1998.

[6]萧公秦.后全能体制与21世纪中国的政治发展[J],战略与管理,2000(6).

[7]孙立平、王汉生等.改革以来中国社会结构的变迁[J],中国社会科学,1994(2).

[8]阎云翔.私人生活的变革:一个中国村庄里的爱情、家庭与亲密关系[M],上海:上海书店出版社,2009.