服务型政府建设的政治逻辑

□ 郑维伟

改革开放30年来,社会主义市场经济体制逐步建立和完善、公民社会从无到有日益发展,这必然要求政府治理方式的转变。如果说此前理论界注重从政府职能转变的具体视角来理解政府治道变革,那么建设服务型政府就是以政府现代化的普遍视角来理解之。所以,服务型政府建设是当代中国行政管理体制改革的基础性目标,也是进而推动中国政治体制改革的关键步骤。它既关涉到政府现代化问题,也关涉到公民与国家之间法律契约关系的再造。就当代中国实际而言,以治道变革推动政治改革是一条比较现实的道路。

目前学术界对服务型政府的研究,大多着眼于政府职能转变和政府现代化,或者从政治理论层面分析服务型政府建设的理论依据,或者从经验层面总结服务型政府的操作要求。①关于学术界对服务型政府研究的现状,井敏博士总结出了四种角度,即(1)政府与公民关系转变的角度;(2)政府职能历史演进的角度;(3)政府职能结构调整的角度;(4)政府工作方式改变的角度。井敏.国内服务型政府研究的四种角度[J].新视野,2006(3).笔者认为,除了第一个角度关涉到服务型政府的政治哲学基础之外,其他三个角度都与政治哲学无关。而第一个角度的根本缺陷是过于乐观地看待了服务型政府对政治体制改革的推动作用,而没有认识到服务型政府本身的限度。笔者曾就古典自由主义与服务型政府建设之间的关系,有专文论述。郑维伟.服务型政府:条件、本质与限度[J].云南社会科学,2010(2).本文的目的是从政党、国家与公民的三重博弈中分析服务型政府的生成机制,以及从政治秩序构成原理的角度来分析服务型政府建设的限度,力求客观平实地评价服务型政府建设。本文旨在从政治哲学的角度来探讨服务型政府建设的条件、生成逻辑以及限度。本文将指出,市场经济和公民社会是推动服务型政府建设的两大齿轮,规范党权、国权与民权之间的关系是服务型政府建设的生成机制,而公民权优先与政治决断权悬置则构成了服务型政府建设的限度。

一、市场经济与公民社会

建构服务型政府,必须首先考察其赖以成立的条件。或者说,服务型政府在什么条件下才是可欲的。

近代中国政治发展所面临的任务是结束内乱,外争主权,重构现代政治正当性。就达成这一目标的效率而言,社会革命无疑是惟一选择,结果是建构了全能主义国家。[1](P3)全能主义国家的重要特征,就是国家吞没了市场和社会,政府的职能偏重于阶级统治而忽略社会服务功能。在这种条件下,政府的主要任务是如何巩固革命法制和保持革命精神,为新秩序奠基。这样的政府也只能是管制型政府。

建国初期,中共着力建构新民主主义社会,允许五种经济成分并存,尊重市场和价值规律。[2](PP64-69)到1953年党中央提出过渡时期总路线,开始向社会主义过渡。从某种意义上可以说,向社会主义过渡的过程就是不断调整生产关系的过程,不断消灭私有制,发展公有制和集体所有制的过程。毛泽东同志过于强调调整生产关系对于生产力的解放作用,[3](P254)在实践中盲目追求所有制结构的单一化,逐步消灭了市场、否认了价值规律。而且,毛泽东还提出了“组织起来,是由穷变富的必由之路”的号召,实行对社会结构的再造。其中最突出的表现,就是在农村中实行人民公社制度,而在城市中实行单位制度。[4](PP255-283)事实上,这种社会结构能够高效率地实现国家工业化的原始资本积累,但代价也是巨大的,即国家要承担起调节本来属于市场和社会调节的关系的重任,呈现出国家权力和能力的悖论。即从国家权力的角度看,国家似乎是强大的“利维坦”,但从国家能力的角度,则是非常虚弱的。[5](PP17-23)原因很简单,国家包办的事情太多了,不仅管不过来,而且对于某些事情的处理亦非所长。

实际上,改革开放的历程就是还原市场和社会生产的过程:抛弃了计划经济模式,接受了市场经济,市场从国家的压制下被释放出来,市场成为相对独立的领域,具有了自主性。这样做的后果是非常显著的:不仅把国民经济从崩溃边缘挽救回来,而且找到了适合于中国国情的社会主义建设道路,从而在实践中发展了社会主义。第二次全国经济普查公布的数据显示:在工业企业法人单位中,国有企业及国有独资公司占1.5%;集体企业占3.4%;私营企业占76.6%;港澳台投资企业占3%;外商投资企业占3.4%,其他类型企业占12.1%。在工业企业法人单位从业人员中,国有企业及国有独资公司占9.2%,集体企业占2.9%,私营企业占44.4%,港澳台投资企业占10.7%,外资投资企业占11.7%,其他类型企业占21.1%。在批发和零售企业法人单位中,国有企业占2.7%,集体企业占3.6%,私营企业占75.1%,港澳台0.4%,外资企业 0.8%。[6]可见,经过30年改革开放中国经济结构已经发生了重大变化。这在客观上要求变革上层建筑以求适应之。

在国家把市场释放出来的过程中,一方面赋予个体在社会生活中的自主性和选择性,个人不再是镶嵌于单位中的“螺丝钉”,而是富有自由意志的主体;另一方面,由于市场乃是国家释放、创造出来,因此它同国家之间有着千丝万缕的利益关系,市场的自主性还不高,在某种程度上表现出劣质市场经济的状况。在全能主义国家转型过程中,市场本身就存在这种悖论。就其积极面而言,市场产生了公民社会赖以存在的个体;但就其消极面而言,市场又可能与国家联手阻碍公民社会的发育,侵犯个体的权利。这将是一个长期的博弈过程,社会的自主性生产必须面对国家和市场的双重挤压。但这一过程是不可逆转的,要建设和谐社会,从根本上说就必须促进公民社会的发育。譬如当下中国以业主维权为标志的民权运动,就是推动公民社会发育的重要力量。[7](PP325-352)

只有在国家、市场和社会分化的条件下,建构服务型政府才具备了充分条件。在市场和社会的生产和获得自主性的过程中,自然也把政府推到裁判者的位置,从否定方面促进了政府自主性。从这个意义上看,服务型政府构建有赖于市场与社会的生产和自主性。因为,服务型政府从根本上说乃是遵守并尊重规则的政府,它的职能是提供为市场和社会提供公共物品,维持公共秩序。正如温家宝所说,建构服务型政府必须在“在加强和改善经济调节、市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务,维护社会公正和社会秩序,促进基本公共服务均等化。”[8]

二、政党、政府与公民

西方国家在近代政治转型过程中的基本逻辑是:封建专制主义国家在民权运动的冲击下纷纷土崩瓦解,在保证民权的基础上建构强大的民族国家,以国权来促进民权;而在代议制民主过程中,产生了现代政党,党权处于国权和民权之下,是促进国家机器运转的润滑剂,而不是粘结剂。

由于近代中国的特殊国情,中国政治发展的现状是在先产生了政党且由政党担负起建设民族国家、粘合社会的任务的背景下,党治国家成为现代中国国家建设的基本形态和组织模式。[9]所以,就政党、国家和公民之间的关系而言,政党居于核心地位,而政权和公民都缺乏自主性。因此,现代中国的国家政权建设不同于西方的国家政权建设。这就决定了中国不能简单地复制西方的国家建设经验,而必须走特殊的国家建设道路。

只有在这种视野下考察服务型政府建设,才能搞清楚其生成逻辑。党治国家的基本政治生态是,在纵向上,地方政府的权力资源涌向中央政府,中央控制着地方;在横向上,各级政府的权力资源涌向各级党委,党控制着政府。[10](P235)显然,在这一层面,服务型政府建设面临的一大问题是如何处理同党的关系问题。在强调党对国家和社会的政治领导、思想领导和组织领导的前提下,服务型政府能否成为自主性政府依然是个问题。在现代社会,政党必然通过特定的程序来执掌国家权力,进行资源和价值的权威性分配。问题的关键在于如何掌控政府,是显性还是隐性?与此相关的另一个方面是政党代表问题。毋庸置疑,中国共产党作为无产阶级的先锋队和中华民族的先锋队,代表了国家的根本利益和长远利益。不过,在利益分化的时代,如何处理根本利益与现实利益、长远利益与眼前利益之间的关系,仍对党的执政方式提出了挑战。

中央提出建设服务型政府的任务,是与改变党的执政方式是相联系的。1978年12月,邓小平就要求全党彻底解决“党的领导变成了去包办一切、干预一切;实行一元化领导,变成了党政不分、以党代政”的现象。[11](P132)实行党政分开,必须以制度化的形式在职能、职权、职责和职务四个方面系统地确立党政各自的范围,以及党的领导方式。[12](PP239-242)党的领导应主要体现为政治领导,是对国家的大政方针、战略布局和执政理念的领导。而政府的责任是如何在执政过程中具体贯彻落实党的方针政策,服从党的政治领导。从本质上说,政党不是公共权力组织,而政府则是公共权力组织,“党的组织不是政府,不是国家的权力机关。”[13](P173)所以,不应该把党组织纳入公共权力系统。[14](PP169-177)换言之,只要党改变了执政方式、执政理念,那么政府的自主性问题与党的政治领导之间就不存在矛盾。服务型政府建设与党的政治领导是内在统一的。从来就没有绝对自主性的政府,只有相对自主性的政府。从这个意义上,服务型政府建设是政党从全面领导向政治领导转变的要求,是党治国向法治国转变的必然要求。分析当下中国的服务型政府建设,如果离开了党的执政方式和执政理念的转变,至少是不充分的。必须指出的是,应该从体制上正确处理党内归口管理与政府自主性之间的关系,否则服务型政府建设还是没有体制保障。

如果说转变党的执政方式和执政理念是服务型政府相对自主性的前提,那么民权倒逼就是促进服务型政府建设的社会力量。从这个意义上说,政府处于沟通政党与社会的枢纽地位。政府既要体现政党的意志,也要回应民众的权利诉求。理想状态是政党代表社会来逼促服务型政府建设。如果公民的利益表达途径堵塞,公民的“被”感就越强烈,长此以往会侵蚀执政合法性和政府回应社会的有效性。[15]所以,对于执政党来说,破除党政部门利益化,建立与社会之间的良好互动关系,回归组织权力的本然状态,尤为重要。如果党政部门利益化、社会力量独立化,那么政府就会处于尴尬的位置,就不可避免地要受到双重挤压。在这种情况下,服务型政府建设就会困难重重。

不过,在党治国家形态下,问题的关键在于党和政府如何回应社会的利益诉求和权利诉求。尤其是在利益分化的时代,这成为衡量执政水平的重要标志。如上文所示,市场经济的政治效应就是促发了公民个体利益的滋生和权利意识的觉醒。这是一个不可逆转的大趋势。在当代中国,实际上已经出现了以公民维权为主要表现方式的“新公共运动”。[16](PP2-5)服务型政府建设的根本目标就是要彻底抛弃管制型政府的理念,积极回应公民权利诉求,推进政府治道变革。所以,从根本上说,服务型政府是公民本位的政府,关涉到官民关系的根本调整。执政党完全有能力、有决心在这一转型过程中发挥主导作用,促进现代政府的成长。

简言之,在党政一元化领导的党治格局下,根本不存在政府自主性的问题。只有在党政分开,执政党改变党的执政方式和理念的条件下,政府的相对自主性才有可能。这一过程既是政府从党治国家格局下释放出来的过程,也是政党现代化的必然要求。改革开放伊始,邓小平同志就提出了党政分开的战略任务,要求政党要在宪法和法律的范围内开展活动,不要直接干涉政府的具体行政行为。[11](P347)以党代政,不是新时期共产党人的选择。同样,政府自主性建设也意味着国家与社会的分离。政府应该尊重社会的独立发育,而社会也应该尊重政府的权威。政府与社会的良性互动是服务型政府建设的重要保证。所以,在自上而下的政党推动与自下而上的社会倒逼结合下,才能凸现出政府的相对自主性,真正促进服务型政府建设。缺少任何一个条件,在当下中国建设服务型政府都不具有现实性。所以考察中国的服务型政府建设必须置于党权、国权与民权的三方博弈和力量均衡中来,否则难以得出契合实际的结论。毫不夸张地说,未来中国的政治改革就取决于三方之间的良性互动和博弈。

服务型政府建设的根本要求是政府必须回归公共性和服务性。或者说,公共性和服务性是现代政府的根本标志。公共性意味着公共权力必须为公众谋利益,而不能为本部门谋利益。一切以特定部门利益为核心的行政行为,都是不正当的;一切以立法来保障部门利益的法律行为,也都是违背公共权力的本性的。建设服务型政府,必须大力破除以政府部门利益化的做法,使公共权力回归其本来的面目。服务性意味着政府是公民实现自身利益的工具,政府不具备目的性价值。传统的政府理念偏重政府的统治职能,忽略政府的服务职能。党提出建设服务型政府的战略任务,就是要彻底转变政府职能,彻底调整、理顺国权与民权之间的关系。这既是依法治国,建设社会主义法治国家的根本要求,也是实现科学发展观的本质体现。前者要求政府、政党、公民都必须遵守、尊重宪法和法律,后者要求政府在促进发展进程中必须积极回应社会诉求,适应社会经济形势的变化。

三、公民权利优先与政治决断权悬置是服务型政府建设的限度

现代政治的根本要求是在公民和国家之间建立稳固的法律契约关系。政治正当性问题是任何国家都必然面对的核心议题。可以说,近代中国政治发展的核心议题就是建构现代政治正当性,也就是说建构公民与国家之间的特殊权利义务关系。现代政治正当性有两大面向,即主观面向——建立公民对国家的同意和接受,以及客观面向——建立民主政治制度。[17](PP21-48)从这一标准来衡量,中国现代政治正当性的建构过程还没有完成,有待于进一步深化。

中国共产党领导中国人民进行革命和建设奋斗的目的就是要建立自由、民主的新秩序。[18](PP1025-1028)自由和民主从来都是中国共产党人的价值目标。它不仅要求形式上的自由和民主,还要求实质上的自由和民主。形式和实质是对立统一的辩证关系。没有形式上的民主和自由,很难发展到实质上的民主和自由;而没有实质上的自由和民主,停留在形式上的自由和民主就是虚假的、保守的,把自由和民主变成少数人的自由和民主。无产阶级社会主义革命就是要在资产阶级革命止步不前的地方推进自由民主的大众化,让广大公民享受到自由的味道和民主政治的实践。

中国革命和建设的价值诉求就是以国家富强和民族独立来保障公民自由和民主政治。服务型政府建设是在党领导下的政府转型和治道变革,是为了促进公民自由和民主政治建设。如果服务型政府沦为特定利益集团的工具,如果服务型政府危及广大公民的自由和权利,阻碍了社会主义民主政治的实现,那么这样的政府就背离了党的宗旨,背离党对公民的承诺。因此,公民权利构成了服务型政府建设的第一道屏障。中国共产党除了人民的根本利益之外,没有自己的私利。近代中国历史表明,只有坚持共产党的领导才能保证公民当家作主。

任何政治秩序都会面临常规状态和紧急状态的界分。[19](PP142-152)政治秩序的维持离不开非常手段,那种把政治秩序的维持建立在“哲学王”理想上的想法从来都没有变成现实。柏拉图的“夜间委员会”隐喻本身就有悖于其“哲学王”理想。当政治秩序面临重大危机、甚至解体的危急关头,不诉诸于非常手段断不能恢复秩序。这种状况是服务型政府所应付不来的。服务型政府主要解决的是在政治秩序的常规状态下如何实现最佳治理的问题,而不是危机状态下的政治决断问题。在危机状态下,国家元首凭借宪法赋予的紧急状态处置权,可以采取非常手段来克服危机,使之恢复秩序。也就是说,政治决断权是宪法赋予国家元首的特殊职权,而不容服务型政府染指。所以,紧急状态下的政治决断权构成了服务型政府建设的第二道屏障。

政治的本质是冲突。在秩序范围内,服务型政府是解决社会冲突的应对措施;而在紧急状态下,国家元首的政治决断权才能迅速高效地结束危机。当然,宪法在赋予国家元首政治决断权的同时,也在时效和范围上做出了限制,否则国家元首就有可能变成独裁者,而公民的政治自由和民主制度就会处于危机中。只有清晰权力的边界,才能规范权力运作,使之服务于公民自由和民主制度。

和谐是经由政治斗争达到的社会状态,而非政治的本质规定性。只有经过全体公民的竭诚奋斗,才能实现社会和谐。正因为建设社会主义和谐社会是当代中国的价值目标,才要求政府正视社会冲突的存在、正视社会矛盾,抓住主要矛盾,也要求公民敢于表达自己的利益诉求和权利要求,敢于同一切不合理的现象坚决斗争,如此才能最终实现社会和谐。如果把社会矛盾给“和谐”掉或视而不见,那就会错失解决问题的良机,有可能导致更加沉重的矛盾。所有武装的先知和立法者都成功地创设或维持了秩序,所有解除武装的先知均毫无例外以失败告终。借用海涅的话来说,在奥林匹斯山上,“在那些欣享琼浆玉液、鲜果珍馐的裸体诸神当中,惟有一位女神在这种欢乐平和的气氛中顶盔挂甲,手执长茂,她便是智慧女神。”[20](P75)

依照这种政治哲学,必须恰当地估量人民统一战线在政治秩序建构中的作用。无论是在和平建设年代,还是在战争年代,任何政治秩序都必须恰当地界定自己朋友和敌人。在当代中国,人民是一个政治概念,随历史条件的变化而变化。与人民相对的是敌人的概念,界定敌人的标准是其旨在颠覆人民民主专政的国体并造成严重后果,对此必须予以严厉打击。任何社会无分内外都有敌人,所以专政这把刀子什么时候都不能丢。从这个意义上,人民与敌人的区分是关乎国体的问题而不是政体。人民是国体的标志,是解决国家的领导力量和依靠力量的问题,从根本上说也是国家的服务对象。但区分敌我的政治概念并非社会的常态,而是在紧急状态下必须做出政治决断时才能以鲜明的方式来区分,并毫不犹豫地镇压敌人。由于服务型政府的工具性特征,决定了它必须服务于法权平等的公民。但是在中国的制度设计中,人民统一战线却能够起到区分敌我的政治功能。这能够有效地弥补服务型政府定位留下的政治空间,也是中国共产党领导的国家制度设计中的一大优势。所以,人民统一战线是保障政治秩序的必要条件,在新时期应该创新、发展和壮大人民统一战线。

其次,要慎用举国体制,特别要防止滥用举国体制所造成的权力疲劳和断裂。并非在所有的事情上都要发挥人多力量大、社会主义的优势就是有效率的观念,只有在事关共同体生死存亡的重大问题上、重要时刻,才能采取政治决断,运用举国体制。所以,服务型政府与举国体制处于不同的层面。两者面对的问题不同,解决问题的方式也不同。举国体制不应该成为在正常状态下,政府政治动员的方式,否则就会紊乱体制,重新回到管制型政府的老路上去。举国体制的特点是能够迅速有效地结束危机,但是如果没有宪法和法律的规范,它也有侵害公民权利的可能性。一旦举国体制脱离了宪法和法律的限制,就好比脱缰的野马,对公民权利的侵害将是难以估量的,效率愈高则为害愈大。比如,文化大革命期间,在领袖的号召下,举国闹革命,以革命群众来冲击科层体制,非常野蛮地对待党内功勋卓著的革命家,对待社会上有独立思考能力的知识分子。它的恶果不仅伤害了党在人民群众的形象和威信,也导致国民经济处于崩溃的边缘。前事不忘,后事之师。举国体制表面上热闹非常,实际效果未必尽如人意。而且,滥用举国体制有可能造成权力疲劳,进而导致权力失效和断裂。一旦面临危机状态需要举国体制时候,由于常规状态下滥用之,以致公众冷漠,坐失拯救危机的最佳时机。“文革”也提供了这方面的经验教训,当“无产阶级专政下继续革命”的理论,相继把各社会阶层卷入其间的时候,革命就失去了神圣性和正当性,沦落为人与人之间相互规训与惩罚的工具。在这种场景下,“继续革命”理论也就难以继续下去了。

因此,从政治秩序构成的角度来审视服务型政府建设,人们不应该期望过高,以免造成审美疲劳,也不应该停留在政府职能转变、工作方式转变等经验操作层面。正确的做法是,必须恰当地估量服务型政府建设的边界,不能强加给它难以胜任的任务。有边界的公共权力,才是有效的权力,才能更好地为公民服务。

四、小 结

服务型政府建设是当前中国政府转型的关键。社会主义市场经济逐步完善和公民社会的逐步发育,为服务型政府建设创造了必要条件,而执政党执政方式和理念的变革为服务型政府建设创造了充分条件。建设服务型政府既有利于执政党的执政地位和基础的稳固,也有利于促进执政党的适应性变革。正是上述特点,决定了中国的服务型政府建设任重而道远,不可能一蹴而就,也决定了服务型政府建设的限度。在最理想的状况下,服务型政府能够成为连接执政党与社会的枢纽,从而有利于执政党、政府与公民之间的良性互动。而在最糟糕的状况下,服务型政府有可能面临执政党与公民的双重挤压,处于进退维谷的境地,不仅政府相对自主性难以实现,而且会成为执政党与公民之间良性互动的障碍。

以治道变革带动政治改革,是服务型政府建设的应有之义。服务型政府的首要关键是使政府现代化,使之回归公共性和服务性的本来面目,而清洗掉管制型政府的模糊面孔。现代政府的基本理念是公民本位,保障公民的权益不受侵害是政府的神圣职责。此外,服务型政府针对的是政治秩序常规状态下的治道变革,对于紧急状态下的政治决断权,它不能僭越。认识到服务型政府的限度,才能有利于服务型政府建设,否则容易回到全能主义政府的老路上去。唯此权界分明才能够保障权力有效,才能保障公民和共同体的自由,促进社会主义民主政治建设。

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