当前建设责任政府面临的困境及出路

曾凡清

(中共郑州市委党校公共管理教研室，河南郑州450042)

改革开放30多年来，我国在建设责任政府方面取得了不少成就，尤其是2003年“非典”事件以后，建设责任政府已成为中央政府以及各级地方政府所确定的政府发展取向，中央政府和地方政府正按照建设责任政府的要求，履行着自己应尽的责任。怎样更好地去衡量政府的责任，在建设责任政府的过程出现怎样的困境以及如何更好地去解决是我们需要思考的问题。

一、衡量责任政府的维度

1．可控性。控制政府的权力是建设责任政府的基础，可控性是政府责任分析的起点。政府责任的目标就是要保证政府机关向人民代表大会负责，并最终向人民负责，从而确保人民、人民代表大会对政府的监督。行政机关及行政官员要忠实执行代表机关制定的公共政策，如果在执行的过程中产生失误，就要承担责任。另外，政府责任的重要目标就是监督和控制政府行为，防止政府滥用自由裁量权。为了保证责任可控性，需要用立法权、司法权制约行政权。人民代表大会保证政府责任的政治手段有:质询权、调查权、听证会等。

2．服从度。确保政府服从法律的主要手段有外部控制与内部控制。外部控制即客观责任，指法令规章责任。内部控制即主观责任，指忠诚、良心及认同，它是行政者本身对责任的感受，要求行政官员符合伦理准则要求。伦理是行政人员对其行为的“自我责任”或内部控制的形式。内部控制需要通过要求公共行政人员遵循一系列外部标准才能得以实施，这就要求确立相应的伦理责任制度。

3．问责性。问责性的标准是指政府及官员应承担其行为的责任。一是政府及官员因违法或失职而受惩罚，承担民事或刑事责任。二是政府及官员要就其工作的绩效承担责任。绩效责任通过制订一系列绩效指标，把政府的整体责任转化为官员的个体责任。政府的违法行为必须被撤销、变更、确认违法、损害赔偿;公务员因违法失职、滥用职权、贪污腐败等行为必须受到行政处分和刑事处罚。

4．回应性。责任机制在民主政治中的最终目的在于确保政府对公民需要的回应。政府要对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和利益，经常要回应消费者、监督组织、新闻媒体的期望。

5．透明度。政府要服从人民代表大会经常性监督、检查与询问。政府要对其裁决与决定、执行的政策与尽到程序说明责任;行政决定要考虑各方面利益，使各利益群体都有公平参与的机会。政府活动向公众、媒体公开。信息自由和政府行政公开是确保行政责任实现的重要途径，旨在使行政制度对人民负责。

二、建设责任政府的困境

1．法治建设缺陷，导致责任追究缺乏刚性。在民主政治中，法律依据是构建责任政府的重要条件。然而在实际运作中，法律体系不健全，强制性和权威性不足，导致责任追究缺乏刚性和时效性，影响着责任政府的构建。第一，宪法缺少具体的法律和制度支撑。我国《宪法》虽对政府的宪法责任作了原则性的规定，但是这些规定比较概括，实际操作性不强，宪法的原则性规定必须通过具体的法律和制度设计来实现。第二，责任政府的行政立法滞后。目前，我国还缺乏统一的、完备的行政问责法，造成对政府及其人员问责的法律依据不足。第三，现行法律执行不到位。行政诉讼法、国家赔偿法、行政许可法等法律的部分条款到目前为止还未得到严肃的执行和落实，仍处于法律文字状态，或口号状态，离全面、整体落实还有很大距离，从而导致责任追究的软弱无力。

2．组织结构和功能的分割，导致责任不易明确。

公共组织的权力、结构和功能是分割的，政府的功能和职责亦是重叠交叉的，而且许多问题的解决是需要不同机关彼此分工与配合，因此便产生了行政责任的多头问题，责任不易明确。在行使职责的过程中，多个部门齐头并进，往往各自为政，出现事故互相推诿，在追究责任的过程中，可能因此出现“打狗不问猫责”的情况。

3．协调不够，导致监督不力，从而维持和追究政府责任变得困难。权力分立的目的是为了实现责任，但立法、司法和行政三部门有各自的职能、角色和利害关系，在缺乏协调的情况下，彼此的监督制衡容易造成监督能力的丧失。我国的监督体系包括外部监督体系和内部监督体系。外部监督体系有国家权力机关的监督、司法监督和社会监督。内部监督体系即自我监督体系，有监察机关监督、上级机关监督、主管机关监督、政府对职能部门的监督等，形成了一套多元覆盖、各有侧重的体系，每一套单独的系统均具有最佳功能，但组合起来未必能达到最佳的效果，关键要看系统之间的匹配程度。监督主体多，机构多，方式和渠道多，这是一个优点，但如果协调不到位，这种优越性也难以发挥出来，影响监督的效果，从而维持和追究政府责任变得困难。

4．公共管理者特殊的专业知识与信息，可能躲避来自监管者的监督。公共管理者在其专业领域可以说是一个专家，别人无法挑战其权威，也无法用其他办法揣摩其决策与行动。另外，公共管理者掌握着一般人无法获知的信息，而这些信息通常是决策的重要基础。由于公共管理者有特殊的专业知识和信息，所以他们比监督者更有优势，可以躲避来自监督者的监督。

5．人事制度的保护，导致责任不易追究。世界大多数国家的人事制度对公务员的工作都采取较大的保护。一些情节轻微的错误于不惩罚，但一旦诸如此类的错误叠加起来，其影响是很大的。同样，除非引起民愤，一般的违法行为也往往不了了之。现在有很多责任追究事件都是由于媒体的曝光，穷追猛打，民众声讨，才得以解决。

三、建设责任政府的思路

1．健全法律体系，强化责任追究。第一，进一步明确政府的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任，将政府及其公务员的责任以法律的方式予以确立，明确政府问责的主体、范围、客体、责任方式、期限、程序、赔偿等事项。完善行政问责制度的配套措施，如《行政过错责任追究条例》等。第二，制定《公务员道德法》，从而使公务员确立正确的伦理定位和价值取向。其内容主要包括:一是界定行政职业道德规范。明确公务员要追求公共利益、忠实遵守法律规定、公正执行公务、恪尽职守、不谋私利。二是建立组织道德责任机制。要求确保程序公正和组织信任。

2．实行问责制，加大责任追究力度。问责标准是指政府和官员应承担其行为的责任。包括政府及官员因违法或失职而受惩罚，承担刑事责任或民事责任;政府及官员就其工作的绩效承担责任。绩效责任通过制定一系列绩效指标，把政府的整体责任转化为官员的个体责任。行政问责成为政界的常规。具体来说，政府及公务员承担的责任主要有:一是法律责任。政府部门及管理者依法执行公务，如有违法，便要受到处理和相应的制裁。法律责任包括行政法律责任、刑事责任和民事责任。二是政治责任。我国现阶段政府承担的政治责任，突出表现为政治控制与社会稳定、政治管理与全面协调发展、推动宪法到宪政、维护全体人民的根本利益并向人民负责等方面。三是行政责任。公共管理者一经任用，必须遵守誓言，忠诚努力，忠于职守，承担义务，完成工作任务。通过行政问责，使政府的越权行为和消极行为都得到控制。四是道德责任。我国公务员法将道德的规范纳入法的条文之中，目的是使公务员树立良好的道德标准，鼓励高尚公共官员的出现。如果公务员的行为不符合道德标准，就要承担相应的责任。

3．增加政府行政行为透明度，实现阳光政策，促进责任政府的建立。政府要对其裁决与决定，执行的政策与尽到程序进行负责;行政决定要考虑各方面利益，使各利益群体都有公平参与的机会。政府活动向公众、媒体公开，信息自由和政府行政公开是确保行政责任实现的重要途径。我国近几年逐步推出了一些政府改革制度，如政府采购、行政许可证、人事任免公示、收入申报、金融实名制、离任审计、新闻发言人制度等，这些制度朝着透明公开的方向发展。当前政府仍然拥有诸如对进入市场的主客体的资格审查，税收、信贷政策的制定与执行，发展公益事业，兴办公共工程，管理国有资产等权限，客观上就存在着权钱交易、以权谋私等不规范行为的可能性，对此，只有透明公开，才能杜绝各种违法违规现象。总之，增加透明度，实行阳光操作是建设责任政府的一个发展方向。

4．发挥新闻舆论的监督作用。新闻舆论监督属于社会监督体系，它被认为是除立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”，在监督中起着独特的作用。它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。我国的新闻舆论在监督实践中发挥了极其重要的作用，这从近年来媒体所揭露出有关问题，有关部门及时予以处理就可以证明这一点，如“躲猫猫事件”，“孙中界案件”。新闻舆论监督不仅监督官员的公务行为，而且还监督官员的私人行为，包括其个人的人格，道德品质，不仅作出合法性判断，而且作出合理性监督，因而新闻舆论监督对政府部门、公职人员自身规范可以发挥积极推动作用。

5．完善责任监督体系，促进实现责任政府。要消解“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”的权力异化现象，必须构建完善的权力监督体系。这种体系包括:一是同体监督(内部监督)，立足行政授权关系，强调上级政府对下级政府自上而下的监督，它贯穿于政府行政活动的全过程，目的在于规范下级政府的行政行为，确保责任落实。二是异体监督，基于民主授权关系，强调人大、人民以及社会舆论对政府进行监督。

6．加强道德文化建设，提高政府公职人员的素质。现代公共行政发展的一个重要方向就是“用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性”。行政人员是构建责任政府的“责任主体”，甚至“被人们视为行政国家的护卫者”，因此，提高“责任主体”的整体素质无疑是构建责任政府的必要条件。行政道德是行政人员行为规范内化在其个体身上的结果，良好的行政道德对于形成负责任的行为是非常重要的。行政人员需要强化公共利益至上的责任观念，形成良好的行政道德，使负责任成为一种道德习惯，将进行公共行政与提供公共服务当作不可推卸的责任。为此，行政人员必须树立起为公众服务的服务意识，改变过去“门难进，脸难看，事难办”的官僚作风，树立“顾客至上”的市场观念，真正成为人民的公仆，自觉向公众负责，为公众服务。

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