高霞
(郑州航空工业管理学院人文社会科学系,河南郑州450015)
从2011年经济发展的主线看,我国对外争夺国际定价权、培育具有国际竞争力的企业,对内则加大保障房和水利建设力度,同时不遗余力地控制房价、稳定物价,旗帜鲜明地提出“内固根本、外伺良机”的策略。“内固根本”战略主要体现在几个方面:一是对继续推动经济增长以防止大量失业人口产生的基本思路不会动摇;二是不遗余力打压房价和物价;三是面对保增长和打压地产的双重目标,国家从保障房建设和水利投资寻找突破,既托住地产投资的下滑又可以弥补多年欠账,有利于经济长期健康发展。从近期陆续出台的政策可以看出,从2010年底以来大张旗鼓地建设水利,到近期保证保障房建设的力度。国家将进一步加大保障性住房建设力度,争取到“十二五”末,基本解决城镇低收入家庭的住房困难,改善部分中等偏下收入家庭的住房条件。住建部与各省、自治区、直辖市签订《保障性住房目标责任书》,完成1000万套保障性安居工程住房的分配任务。
“十二五”规划纲要明确指出:“加强市场监管,规范房地产市场秩序,抑制投机需求,促进房地产业平衡健康发展。”其中继续调控楼市,政策转向保障性民生工程,加大保障性安居工程建设力度成为重中之重。房地产市场面临严峻调控将成为现实。
解决住房保障是一个重大民生工程,建设保障性住房,政府责无旁贷。目前,保障房制度并没有发挥应有的保障功能,这是导致房地产市场失控的一个重要原因。2011年计划安排建设保障性住房和各类棚户区改造住房1000万套,相对于2010年的580万套增加了72.4%,建设资金将突破1.3万亿元。从2010年保障房的建设资金来源来看,可以明确的来源有三个:一是土地出让金的10%,二是中央财政的划拨,三是28个试点城市的公积金贷款支持。据了解,2010年全国土地出让金收入是2.7万亿,按10%计,可以为保障房建设提供2700亿的建设资金;2010年中央财政划拨的保障房建设资金已下达792亿,约占2010年保障房投资的10%,按此推算,2011年中央财政划拨款或将达到1300亿左右;去年已批准了28个城市作为公积金贷款投资保障房建设的试点,为这些城市提供了493亿的建设资金,今年按70%的增量计算,28个城市的公积金贷款约可提供838亿。上述三项合计为4838亿,距离1.3万亿还缺8162亿,虽然有部分城市已承诺把土地出让金的20%投入保障房建设,但全国按此推算仍然缺口5462亿。审计署发布报告指出,北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例没有达到基本要求,2007年至2009年,这些城市少提了146.23亿元用于廉租住房建设。在地王频现、房价飞涨、许多人都痛感买不起房的背景下,这22个城市在廉租房建设上如此“精打细算”,让人不得不唏嘘感叹。
肩负大量保障房建设任务的地方政府深感负重。以广东为例,广东分配到的任务为31万套,其中廉租房4.79万套、经适房3.08万套、公租房9.28万套、限价房11.5万套,棚户区改造2.35万套。该省住房建设厅的一位干部认为,即便像广东这样的经济大省,要完成这31万套任务,来自于资金筹措和土地方面的困难仍然很大。在2010年地方财政收入中,土地出让金独树一帜,然而,却没有成就保障房建设的基石。地方卖地的目的不是为了建保障性住房,是因为别的收入来源较少,卖这么多地早就规划出去了。中央财政的划拨和试点城市的公积金贷款,在普通百姓看来,甚至没有一个衡量的标尺。马光远表示,融投资体制方面必须改革,必须有真正的优惠,必须让民间资本看到投资保障性住房也可以赚钱,最起码不亏本,如果有这么一个机制,保障性住房建设肯定会取得突破。
正当地方政府犹豫时,一些房地产企业开始试探性进入这个原本不愿触及的领域。中天城投与贵州省政府签订“十二五”规划保障房建设框架协议。未来5年,中天城投将在贵州省内完成保障房建设投资约200亿元,或可带来16亿元净利润。万科预计2011年保障房开工目标超过200万平方米,今年万科在上海的首次拿地,耗资11.19亿元,其项目类别就是保障房项目。招商、金地、保利、远洋、绿城、首创等一线房企均将保障房开发纳为2011年战略规划的重点,并积极在全国各地寻求保障房开发项目。非上市公司绿地集团也透露,2011年保障房建设将占绿地开发总量的30%,累计投资将达500亿元。保障性住房的规定利润率大多在3%—5%,棚户区改造项目的利润也远低于一般商品房开发。一些民营房企负责人认为,这些住房的建设、销售更具稳定性,市场风险也小得多,很适合经营稳健的房地产企业。在部分城市,随着近年来商品住宅用地供应相对趋紧、地价不断走高,一些资质不低的民营房企也面临着储地不足、“吃不饱”的情况。上海一知名民营房地产企业近4年没有新增土地储备,现有的项目只能开发一年半左右,且继续拿地难度很大;而另一方面,公司闲置资金有四五亿元,加上银行授信,可用资金超过20亿元。在此形势下,公司对政策性住房、保障性住房“充满兴趣”。
商业银行作为房地产开发的主力,如今在保障房如此浩大的工程面前因“盈利有限”而表态缓慢。就在一些金融机构还在揣摩之际,政策性银行率先动手。国家开发银行已经向国务院递交了一份解决保障房项目资本金问题的方案,建议特批一定规模国开行金融债的发债额度以建立专项基金。该方案建议,国开行在2011年约1万亿的发债额度之外,还能获得国务院特批发债额度,以设立一笔专项基金,专门为保障房项目提供资本金贷款。全国社会保障基金理事会理事长戴相龙表示,2011年社保基金主要会增加对社会保障房的投资,大约占投资比重的5%,约几百亿的规模。保险资金也似乎找到了增值渠道。中国太平洋保险就提出要筹集40亿元投资到上海地产集团的保障房项目上,用于上海地产集团有限公司在上海市区约50万平方米公共租赁住房项目的建设和运营。
《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确鼓励民间资本参与政策性住房建设,支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房,参与棚户区改造,享受相应的政策性住房建设政策。我国房地产业已经告别了资本相对短缺的时期,而迎来相对充裕阶段。保障房资金渠道有了进一步拓宽的条件。经济适用房、限价房可以通过直接销售回收成本,而即将全面推行的公共租赁房只租不售,需更多资金沉淀,因而吸引民间资本参与更为迫切。此次国务院的《意见》规定,规范设置投资准入门槛,创造公平竞争、平等准入的市场环境。市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明,对各类投资主体同等对待,不得单对民间资本设置附加条件。上海爱建房地产公司总经理万雯娟认为,可通过金融创新拓展公共租赁房的融资渠道,管理好民间资本对公租房的投资风险。她建议,可通过资产证券化的途径向民间分期借款,由开发商按照规划建设公租房,完工后将其所有权移交给政府,政府将公租房“打包”,并附上每年支付收益的财政担保,出售给资产证券化平台,后者以此资产包为基础,向社会公开发行资产证券化产品,募集资金。最后,政府用资产包的出售收入(募集的社会资金)来支付开发商的建设款项。当然,政府必须确保租金和政府补贴作为资产包稳定的现金来源,而资产包的出售可以让信托、银行、政府旗下的资产管理公司或其他有良好信誉的公司来操作。民革上海市委副主委李世耀则建议,探索建立房地产信托投资基金,用公共租赁房“打包抵押”的方式,发行政府融资债券,将流动性较差的保障房资产转化为更具流动性的证券,促进民间储蓄向投资转化,并提高保障房资金筹集量。
有关专家认为,目前保障房市场规模大,风险低,优惠多,在市场低迷时房地产企业愿意参加此类项目建设,参加保障房建设除了能维持一定利润,还能“拉近”和政府的关系,而和政府关系融洽将直接有利于在当地的发展。
保障房建设正在产生积极信号,政策对保障房建设的支持力度会逐渐加大。根据去年以来出台的政策,我们认为未来可能在以下几个领域加大对保障房的支持力度:鼓励保险资金、社保资金参与公租房等具有稳定受益的保障房建设;鼓励银行等金融机构支持保障房建设的融资需求,对资本金和土地证照齐全的企业提供贷款支持;利用资本市场的融资功能鼓励房地产开发企业参与保障房建设;鼓励中小户型、中低价位商品房的供应;鼓励城投平台组织保障房建设及对银行保障房贷款给予贴息等。
推出1000万套的保障房计划表明,未来几年,中低收入家庭、进城农民工、大学毕业生、棚户区住户和农村危房户等住房困难群体,将根据其住房困难程度和经济承受能力,陆续享受到相应的住房保障。这是一个令人欣喜的消息,意味着在接下来几年的时间里,将会进入一个保障房分配的高峰。
加大保障房建设力度不仅是2011年房地产调控伊始就确定的一个重要方向,更是上升到了战略高度。李克强强调,确保分配公平是大规模实施保障性安居工程的“生命线”。要坚持增加投入与创新机制并重,从准入标准、审核程序、动态管理、退出执行等方面制定一整套制度,实行保障房源、分配过程、分配结果三公开,强化监督管理,确保分配公平公正,使低收入和中等偏下收入住房困难群众真正受益。要严格执行工程建设各项规定,确保房屋质量和建设资金安全,经得起历史和人民的检验。在运营上要注重发挥市场机制的作用,降低管理成本,提高管理效率,实现保障性安居工程可持续运转。大规模建设保障房刚刚起步,要面临的新问题还有很多,遗留的问题亟待解决。我们坚信,保障房建设过程中出现的问题,最终会得到妥善解决。
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