科学发展视阈下我国新型城镇化发展模式研究

王建康

（陕西省社会科学院 农村发展研究所，陕西 西安 710065）

一、问题的提出

作为所有国家实现发展的必经之途和重要内容，城镇化既是农村人口和生产要素向城镇集聚以及村落向城镇形态的变迁过程，也是生产生活方式现代化和效率提升的过程。生产力和科学技术的发展水平、人类需要的变化，共同推动着城镇规模、数量、分布和形态的变化。城镇化既是城镇数量增加、规模扩大、空间结构和功能全面改善与整体协调的过程，更是经济、文化与自然要素的凝聚①及优化配置和利用效率的提升。世界银行指出，“没有工业化和城市化，任何国家都不可能跨越中等收入国家之列，没有朝气蓬勃的城市，任何国家都不可能跨越高收入国家行列”②。我国城市化率每提升一个百分点，就会拉动GDP增长1-2个百分点③。我国正处在高速城镇化阶段，1985-2005年期间，城市人口增加了2.25亿，几乎相当于美国的全部人口，到2009年底城镇化率达到46.6％，已经逐步接近中等收入国家的平均水平，带动了经济社会发展以及人民生活水平的大幅提高，取得了举世公认的重大成就。

与此同时，我国城镇化进程中又存在着诸多突出问题。一是存在过度“土地城镇化”倾向④，资源浪费严重。多数城镇采取外延扩张方式，把城镇人口数量增加和城市建成区面积的扩张作为重要取向。在中央政府、地方政府、开发商、村集体、农户的四方博弈中，村集体拥有过大的土地开发权，作为土地用益权人的农户缺乏自我保护权利，在土地城镇化、非农化的过程中缺乏参与谈判的行动能力和制度保障，中央政府尽管有着保护农地的动力和权力，但因信息不足及监管乏力等限制，导致农地保护乏力。各地方政府在GDP政绩效应以及土地财政的刺激下，大多以低廉的地价和松弛的监管来吸引投资，助长了农村土地非农建设的无序化。城市建设大量占用农田，甚至侵占基本农田，特别是在土地财政的刺激作用之下，土地资源浪费严重。1997年至2006年间全国耕地面积减少高达12850.5万亩。如果放任这一趋势继续发展，“谁来养活中国”就很可能会演变成为一个真正的命题。二是存在资源过度聚集倾向，发展严重失衡。由于资金、人才、资源等各种生产要素不断向城镇特别是大中城市集聚，导致严重的城乡分化以及城镇体系内部特大、超大城市和小城镇两极分化。重城市轻城镇的政策导向使得城镇体系在大城市与小城镇之间呈现严重的断裂状况。伴之而来的是收入差距持续扩大、人口超越承载力引起的资源环境等大城市病。对2006年25个城市所做的畅行程度受评得分仅为54.1分，未达及格线，表明大城市交通普遍正处于拥堵困境⑤。单纯依靠市场机制无法解决空气污染和噪音等外部性问题，也无法解决交通拥堵之类的囚徒困境。三是存在强制力推动城镇化的倾向，城镇化成果未能在较大范围内有效共享。地方政府在追求土地财政和政绩的双重驱动下，加快拆迁步伐，一些地方政府默认甚至协助强制拆迁，引起了尖锐的社会矛盾和激烈的社会对抗。如宜黄强拆迁引发的农民自焚事件。失地农民在土地非农化用途转化带来的巨大收益中所获甚少，甚至出现大量“无工作、无土地、无社保”的三无农民。近20年来，农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。改革开放以来，至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作，没有生活保障，引发大量纠纷和社会冲突。土地问题已占全部农村群体性事件的65％。而个别官员为强拆辩解甚至提出了“没有强拆就没有新中国”的荒谬论调。四是存在封闭式推进城镇化的倾向，造成城镇内部的新二元结构。大量农民工及其子女虽然在城镇居住生活，但在义务教育、医疗卫生、社会保障等方面无法享受城镇居民待遇，造成了城镇居民和外来人口分化明显的“新二元结构”。而城乡二元分割的公共投入体制，造成了城市中心大量存在着街巷狭窄、管理无序、服务缺位、脏乱差问题突出的“城中村”现象。城市内部存在的差异明显的城村分割、居民与外来人口分割的二元现象，造成了城镇内部的严重断裂。金融危机中出现的农民工返乡潮流、日益突出的留守老人、留守儿童、留守妇女的生存危机、每年使交通系统不堪负载的春运大军，都暴露了农民工未能在城市安居，在城市与农村之间摇摆迁徙，“半城市化”造成的严重后果和巨大的经济、社会和文化代价。五是存在生态环境复核过重可持续能力不足的问题。牛文元等（2010）的分析表明，2007年我国百强城市消耗了全国一半以上的能源，人均能耗是全国人均能耗的3倍，地均能耗是全国平均水平的近30倍⑥。城市水体污染、空气污染、固体废弃物的污染，对原本脆弱的生态环境构成了严重挑战。据国家环保部测算，2004奶奶全国因环境污染造成的经济损失高达5118亿元，相当于当年GDP的3.05％。其中，空气污染带来的城市居民健康损失成本达到1500多亿元⑦。六是存在城市化总体不足的问题。我国特殊的先工业后农业、先城镇后乡村的现代化道路，加之城乡二元的户籍结构，形成了就业结构调整步伐滞后于产业结构，人口结构调整步伐滞后于就业结构的现状⑧。从国际经验看，当一个国家处在人均GDP3000美元的时候，城市化率大约在55-60％⑨，而2009年底我国城镇化率只有46.6％，存在明显的城镇化滞后现象。

事实上，我国城镇化过程中所涌现的种种局限并非独有。世界各国在应对城市化进程中所面临的问题时，也从经济、社会、环境、人与环境、城市功能等不同维度进行了反思和探索。一些城市和相关学者先后提出了以高效能、高度活跃的城市生活又兼具环境洁净美丽的乡村景色为基本内涵的田园城市（霍华德，1898）、以安全性、健康性、便利性、舒适性的居住环境为基本理念的宜居城市（世界卫生组织，1961）、以强化生态保护和自然融入城市为内核的生态城市（联合国教科文组织，1971）、以健康的人群、环境和社会有机结合的健康城市（多伦多超越卫生保健大会，1984）、以社会经济和物质都以可持续的方式发展为内核的可持续城市（联合国人居署，1991），人类对城市和自身发展呈现出更为全面、多元、符合人性的追求⑩。

二、健康城镇化的基本内涵

1990年联合国开发计划署发布了第一个人文发展报告(UN.1990.Human Development Report)，强调把人的需要、期望和选择放在一切发展活动的中心。城市发展的目的当然是为了让人们生活更美好，而不是导致居民生活痛苦指数增加。切实转变城镇发展方式，注重城镇功能的完善，实现城镇发展过程高度尊重相关利益主体的权益和感受，发展目标高度符合市民福祉提升的要求，发展成果由相关利益主体高度共享，已经成为当前的重大课题。十七届五中全会明确指出，必须“遵循城市发展的客观规律，促进城镇化健康发展”。

1.发展过程的科学性

推动人口向城镇集中的核心动力在于能够获得比农村更高的劳动报酬和更加完善的公共服务，推动生产要素向城镇集中的核心动力在于能够获得比农业和农村领域更好的要素收益。由于农村土地集体所有，城镇土地国家所有，土地作为城镇化中的核心要素之一，其所有权属具有相对不完整性。特别是土地在实现非农化用途转变过程中会产生巨大的收益，地方政府基于追逐财政收入和政绩的考虑，具有动用行政力量干预城镇化自然演进过程的强烈冲动。人为造城，强迫农民上楼进城等现象屡见不鲜，后患无穷。扭转这一趋势，按照尊重经济规律和人民意愿的方式，因势利导稳步推进城镇化进程，完善城镇体系，成为健康城镇化的重要规定性。

工业和第三产业的发展是城镇形成的重要因素。甚至在一定程度上可以认为城市化是工业化的地理学概念?。由于国有经济在国民经济中占比过高，加之计划经济时期国家投资主要集中于大城市，新时期基础设施投资仍然集中于大城市，投资体制严重扭曲了城镇体系的发展。城镇就业岗位是吸纳人口向城镇集中的核心动力，由于我国工业化进程中对于就业重视程度不够，严重削弱了城镇创造就业岗位的能力。2003年我国第二产业产值比重高达52.3％，第二产业就业比重仅为21.6％，而西方发达国家在工业化中期第二产业就业比重曾经高达48％左右。就业不足以及由此引起的城市居民收入水平低下，生活困难问题显得尤为突出。当前，推动农民进城定居的首要困难在于如何创造足够的就业岗位，从根本上解决进城农民的生计问题。在一定程度上可以认为，就业岗位的多少决定了一个城镇经济承载力的大小，决定了城镇所能集聚的人口规模。因此，以就业优先的原则发展产业，根据就业岗位的多少发展城镇，相对均衡地投资城镇，成为健康城镇化的另一个重要规定性。

2.发展方式的集约性

人多地少是我国的基本国情，土地资源紧缺是城镇化进程中的突出矛盾。严格控制城镇规划面积，把旧城改造作为城镇发展的重点，积极开发高层建筑，严格控制别墅和多层建筑，积极推动人口集聚，增强城镇综合承载能力以增加城市建成区单位面积人口数量，提高对城镇土地资源的利用率是健康城镇化的基本特征。此外，市政公用设施投资所占比重低和投资结构不合理同时存在，环境治理设施发展滞后。建筑能耗占全国能耗总量的30％，建筑节能对实现单位GDP能耗降低 20％的目标影响较大。公共交通发展相对滞后，大城市交通拥堵问题突出，大气、噪声污染严重，人居环境亟待改善。必须逐步提高市政公用设施投资比重，同时要推进生产生活方式的低碳化、循环化，加强对环境治理的投入力度。在城市建设过程中，强化规划引导和法规约束，保留必要的绿色空间、生态景观，积极推广节能环保材料和技术的应用，按照资源节约、环境友好的标准推进城镇化进程，实现“经济——社会——资源环境”系统的良性互动和绿色城市化。

3.发展目标的宜人性

1996年联合国正式提出“宜人的城市”的概念，2004年对“宜人的城市”进行阐述，宜居观念由此得到国际共识。发展宜居宜业的城镇体系，是健康城镇化的终极目标。宜居城市的基本条件包括良好的自然生态环境、社会环境、完善的公共服务体系、齐备的配套设施。为居民提供舒适、和谐、安全、便捷的生产生活条件，满足居民物质和精神生活需求。目前，大中城市由于长期围绕单一中心向外呈同心圆摊大饼式扩张，城市中心区域人口密度过密，居住与工作距离过远造成交通拥堵问题突出，噪音、汽车尾气以及社会治安问题突出。1934年，世界上第一部城市规划的重要文献——《雅典宪章》指出：“居住与工作的距离过远是造成交通拥堵的根本原因”。按照功能完善、就业岗位、公共服务与居住条件兼备的要求，加快建设城市组团，用快捷连接的主干道实现各组团之间的高速连接，只有按照组团式多中心的格局规划和建设城市，这一问题才能根本解决。多数小城市和城镇则受制于公共服务数量不足、水平偏低、基础设施建设标准不高、就业岗位匮乏、经济发展缺乏活力等因素，宜居性不足。加大对小城市和城镇的投资力度，加快与中心城市连接性基础设施的建设步伐，分享中心城市不断高速发展带来利益。

4.发展成果的共享性

一是土地非农化收益必须由代表公共利益的政府和失地农民共享。健康城镇化就是要不断完善失地农民利益补偿机制，提高补偿标准，完善支持体系，推动失地农民顺利实现非农就业以及生活方式、生活条件、生活标准的城镇化，确保失地农民能够充分地共享城镇化发展成果。加快城乡一体化发展进程，尽快把生产集中的短期利益与生活水平趋同的长期利益结合起来，缩小城乡差距以及城市内部的收入差距。二是指城镇发展的成果必须由城镇居民和外来移民共享，不断降低城市进入门槛，提高外来人口获得公共服务的水平。城镇的基础设施、公共服务体系必须向外来人口平等开放。包括流动人口都能够获得便捷的服务。并且通过城镇基础建设的推进和科学规划的实施，逐步消除城镇内部新旧版块在环境卫生、社会管理、安全保障、交通、电力通讯、给排水、供热供气等方面的一体化和均等化。三是积极实施就业优先的发展战略。力争创造更多的就业岗位，提高城镇的经济承载力。就业是民生之本，非农就业则是城镇化之本。稳定的城镇就业形成稳定的收入，从而保证了农民市民化在丧失了基于农业——无论是自给自足的小农业还是参与市场交换的商品化农业——的收入后，能够维持自身及其家庭的生存发展，从而成为城镇发展的有机推动力量——为城镇提供劳动力、消费市场、现代市民。通过发展成果的共享，建立公平、理性与共享的市民社会，形成与城市生产、消费相匹配的社会伦理和社会体系。

三、推进健康城镇化的基本路径

传统城镇化模式建立在城乡二元分割、行政主导、投资主导基础上。随着我国经济社会整体发展水平特别是人民收入水平的不断提升，城镇化的将逐步转向消费主导、服务业主导和经济主导型转变?，遵循人民期望，遵循城市发展规律，统筹城乡，统筹经济社会全面发展，将成为推进健康城镇化的基本路径。

1.经济发展与城镇化协调推进

人口向城镇集聚的关键动力在于经济发展。某些地区因为产业或消费需求的快速发展形成了相应就业岗位或商业机会，带动了人口流入，而人口规模的扩大又带来消费的成长、公共服务的加强、生产要素的流入以及经济规模的扩张。作为处于工业化进程中的发展中国家，加快经济发展步伐，通过新型工业化，大力发展服务业的快速发展，创造更多的非农就业岗位，有效提高城乡居民收入水平，一方面可以增强城镇对乡村人口的吸引力和承载力，同时，也能够增强乡村人口流入城镇的能力。世界银行指出，“没有人口的流动，国家也就富裕不起来。事实上，人们的流动能力是衡量他们经济潜力的良好标准，流动的意愿似乎也是衡量他们进取意愿的标准?。”在人民生活水平不断提高，整体已经进入发展型社会的新时期，城镇化更要注重从主要依靠工业化推动向依靠服务业拉动转变。有测算表明，城市化率与第三产业增加值比重的Pearson指数为 0.933，而与第三产业从业人员的 Pearson指数为0.968，两者都呈显著正相关关系。

2.社会整合与城镇化协调推进

长期以来，城乡二元结构带来的城乡居民福利待遇以及生活习惯的巨大差异，并不能随着农民迁入城镇或被纳入城镇而自动消失。一方面要着力推动迁入人口文化素质的提升以及生活习惯的现代化，以适应城镇生活和工作环境的要求；另一方面，要努力消除文化隔阂，解决城镇居民对外来人口特别是农民工及其子女的文化歧视，促进平等交流和紧密融合，营造平等接纳迁入人口的社会环境。解决城镇居民被人为区隔成若干个不能平等、相互理解的群体的问题。特别是通过建设跨居民小区的大型公共社会服务中心以及组织相应的文化活动，破除因收入水平差异悬殊及不同住宅小区房屋价格差异形成的层次分化鲜明的群落。

3.公共服务与城镇化协调推进

一是与人口迁移相适应，不断扩张公共服务网络。与人民期望相适应，不断提升公共服务水平。逐步革除公共服务与政府管理与户籍捆绑的体制弊端，建立起包括户籍人口与常住人口、流动人口在内的全覆盖的公共服务网络。随着城镇规模扩张的需要，超前应对，增加公共服务资源，实现教育、医疗、卫生、文化、社会保障的有效供给，对所有常住人口包括农民工及其子弟采取了非歧视的公共服务，消除城镇户籍人口和外来人口之间的差别。其次，随着城市空间的不断扩张，相应地延伸行政管理、公共服务范围，特别是加快城中村居民生活、工作、居住方式的城市化步伐，实现城镇居民基本生活条件和生活水平的逐步趋同。实现公共服务无盲区。

4.基础设施建设与城镇化协调推进

一要实现基础设施的全覆盖。水电路气通讯等基础设施必须随着城镇空间扩张而相应扩张，甚至应当适度超前布局，使完善的基础设施成为吸引人口流入城市新建区域的重要动力。根据人口分布结构和生产生活需求，合理布局各类基础设施，保证数量的充足以及服务范围和服务对象的全面覆盖，实现所有居民能够便利地获得工作和生活所需要的基本基础设施。二要实现基础设施的完善性。包括稳定、安全和功能完善的基础设施体系，能够满足居民以及城镇产业发展的各种需要。此外，必须保证居民和企事业单位能够以较为合理的、能够负担的成本使用相应的基础设施。

四、健康城镇化的制度保障

城镇化的健康发展必须依托行政管理体制、城市建设体制、利益分配机制的创新，依托在城镇化动力机制的转变，从而根本上改变传统城镇化模式赖以存在的基础，形成健康城镇化的保障和推动机制。

1.完善决策制度

不同城市发展模式的选择，某种程度上可以看做不同利益阶层、不同发展目标之间的力量博弈与相对妥协。只有建立相对完善的城市建设管理政策法规体系，社会公众广泛参与、社会媒体积极监督，推动政府相关部门依法行政，城镇化才可能在共享、持续、集约、科学的原则下稳步推进，实现城市数量增进、规模扩张、质量提升的同步推进，不断优化城市结构、城市功能、城市管理和城市运营。

2.创新土地制度

土地产权是非常重要的，因为土地是城市规划中最为重要的资产，土地如何分配决定了城市化进程的推进（周小川）。一方面要强化对耕地和农民宅基地的保护，从根源上解决城镇空间随意扩张、滥拆滥建的问题；创新征地拆迁补偿安置政策，鼓励农民少建或不建住宅，给予空宅基地较已建住宅农户更高的补偿或奖励。另一方面，要加大土地收购储备制度，将闲置土地、利用率低的土地收回或收购，纳入城镇建设用地储备库，有效提高土地利用率，拓宽城市集聚发展的空间。

3.强化规划权威

解决城市发展中的外部性问题的重要方法是统筹规划和监督管理。通过城市功能分区来避免工厂的噪音、空气的污染等不会扰乱居民生活。根据地理区位、经济发展水平和人口规模等合理规划城镇规模和功能定位，形成结构合理、规模适当、联系密切、连通便捷的城市体系。对于大中城市，特别是超大城市而言，更要按照功能完善、生态良好、服务便捷、居住与就业兼顾的标准，发展若干由城市轻轨、地铁、快速干线连接的城市单元，组团式扩张城市规模。

4.保护失地农民权益

在城中村改造或近郊村落改造中，集约化利用土地，大力发展高层住宅安置失地农民，适度提高生产用地比例，保证失地农民稳定的收入来源。逐步提高对实地农民的安置补偿标准，健全就业帮扶机制和能力培训机制，确保失地农民充分分享城镇化带来的巨大收益。实现生活水平的持续提高，推动人的全面发展。

注释：

①周国文、卢风.2010：生态城市论.社会科学评论，2010年合辑，西北大学出版社。

②世界银行.2009年世界发展报告：重塑世界经济地理（24）.2009年.北京.清华大学出版社。

③张擎：农村城镇化过程中土地持续利用研究，2007年，天津大学硕士学位论文。

④陈春.健康城镇化发展研究.国土与自然资源研究.2008（4）。

⑤《东方早报》2006年9月20日。

⑥牛文元等：中国新型城市化报告（26），科学出版社，2010年第一版。

⑦中国发展研究基金会：促进人的发展的中国新型城市化战略（146-151），人民出版社，2010年第一版。

⑧世界银行.2008：世界发展报告：以农业促进发展（2）.清华大学出版社，2008年第一版。

⑨迟福林.第二次转型：处在十字路口的发展方式转变（123）.中国经济出版社，2010年第一版。

⑩中国科学院城市环境研究所课题组：中国可持续城市发展报告（8-10），科学出版社，2010年第一版。