统筹城乡 推进合肥区域性特大城市发展

郑志明

（长丰县岗集镇，安徽 长丰 231100）

统筹城乡 推进合肥区域性特大城市发展

郑志明

（长丰县岗集镇，安徽 长丰 231100）

区域性特大城市是以工业化和城市化为载体,在区域经济范围内的城市群、城市圈、城市带中发挥主导作用,并对所在区域内的其它城市发挥辐射带动作用的城市。在新的发展阶段，建设区域性特大城市，面临的重要任务就是要如何着力破除城乡二元结构,在统筹城乡发展中构建城乡新格局。笔者结合实际,以城乡统筹发展为主线，就如何将合肥建成充满活力、独具魅力、创新发展、宜居宜业的区域性特大城市作了探讨。

合肥 区域性特大城市 城乡统筹发展

2010年9月19日，安徽省委书记张宝顺同志在省委中心组理论学习会议上的讲话中高瞻远瞩地提出，合肥市要放眼全国，努力成为区域性特大城市，明确了合肥市在新时期的战略定位。向区域性特大城市的新跨越，是合肥市“十二五”时期及以后发展的必然趋势。

区域性特大城市是以工业化和城市化为载体,在区域经济范围内的城市群、城市圈、城市带中发挥主导作用,并对所在区域内的其它城市发挥辐射带动作用的城市。当前我国省域经济已进入以城市为主导的新阶段，城市规模愈大、功能愈强，对区域经济社会发展的带动作用就愈大。合肥市向区域性特大城市的新跨越，对于推进全省崛起具有重要的战略意义。在新的发展阶段,建设区域性特大城市，面临的重要任务就是要着力破除城乡二元结构,在统筹城乡发展中构建城乡新格局。笔者结合实际,以城乡统筹发展为主线，就如何将合肥建成充满活力、独具魅力、创新发展、宜居宜业的区域性特大城市作如下探讨。

一、完善规划，引领统筹发展新理念

规划是对城乡发展的理性思考，是一个城市连接现实与未来的桥梁，起着统领全局工作的作用。规划建设水平反映了一个城市的精神追求，体现了加快城市化进程的决心、远见和气魄。目前，规划理念已从关注“空间变化过程”和“空间集聚过程”转到关注“空间关联过程”和“空间重组过程”，从城乡发展为线性因果发展理念转到城乡网络化协调发展理念将小城镇与农村地区结合起来。2010年1月国务院批准皖江城市带作为承接产业转移的国家级示范区，提升了安徽在全国区域发展格局中的战略地位。而合肥市作为皖江城市带的最大核心城市，则是承接产业转移的最佳空间载体，在承接产业转移中将会得到更好更快的发展，不仅在规模和能力上能成为特大城市，而且会进一步拓展辐射和带动的区域范围，成为区域性特大城市。因此必须科学定位并完善发展规划，将城乡发展相互协调与融合的观点应用其中，使编制的规划与时俱进，适应发展新趋势。首先，应坚持以人为本的理念。科学发展观的核心是以人为本，我们发展经济和进行城乡建设就是为了满足人民群众的生产生活需求，因此，发展规划应该坚持以人为本，把为居民提供适宜居住的空间环境作为一个基本尺度。大力推进园林城市创建，加强广场、街道、小区和居民聚集区的绿化建设，切实改善群众居住和生活条件。进一步强化“城市出入口、城乡结合部、城市背街小巷、城中村和过境铁路沿线、过境公路沿线”为重点的综合整治，完善社会服务及居住功能，重点解决好供水、交通、商业网点和能源保障等与群众利益关系密切的问题，提高城市的宜居性。其次，应该坚持特色化的理念。特色化不仅是城乡独具的历史人文条件和自然地理条件的客观反映，也是弘扬地方文化，打造城乡特色品牌，形成自身优势的要求。笔者觉得可以通过深入研究和发挥好合肥市自然特征和人文特点，明确发展方向和特色定位，抓好整体形象设计，在建设时使各类建筑造型、色彩、风格与自然环境相协调，实现“古到家，新到位”的风格，城镇规划可以使城镇布局、街区设计和重要建筑设计融地形地貌、历史文脉和现代文明于一体，突出地域特色，防止“千镇一面”。乡村规划则需注重农田、自然山体、水面、湿地和森林植被的保护，注重村庄形态设计，防止“千村一面”。再者，应该坚持生态化的理念。随着环境与发展问题的尖锐化，世界各国政府都普遍重视对生态环境的研究，发展循环经济目前成为解决这一问题的重要选择，生态城市也成为区域发展循环经济的重要模式。现阶段，合肥建设区域性特大城市，还是要从一点一滴做起，节能减排，最大限度利用和循环使用现有设施，是城市可持续发展的前提。同时根据城乡统筹的要求，具体实施小城镇规划时可以采用“三集中”模式：产业向园区集中，住房向镇区集中，人口向社区集中，以此来改善城乡生态环境。

二、优化结构，助推统筹发展新活力

2005年-2009年，合肥市工业投资从89.46亿元增加到752.2亿元，年均增长70.3%。全市三次产业结构得到持续调整和优化，实现了“精一壮二连三”的大跨越，农业成为“金色大道”。2009年，一二三产业结构由2005年的6.2∶44.8∶49.0调整为 5.2∶52.6∶42.2。从上面的数字可以看出合肥市城乡产业协调发展、城乡分工日趋合理、区域特色鲜明、生产要素和自然资源得到充分发挥的产业空间布局已初步形成。“十二五”期间，如何继续优化结构，进一步实现城乡产业空间统筹发展，也是合肥市建设区域性特大城市的一个关键点。

城乡产业空间统筹发展实际上是指城乡之间多元生产要素的综合协调和有机关联，笔者认为可以根据小城镇和乡村产业体系的特点提出相应的结构模式，促进城乡之间的产业结构协调化和城乡内部产业结构的合理化，同时对城乡产业结构体系在空间层面上进行相应调整，促进城乡产业空间的有机融合与城乡空间产业的合理布局。首先，可以根据本地资源优势，以市场为导向，调整和优化农业结构，按照农村产业化发展要求，引导分散的农户从小规模生产转变为社会化大生产，积极努力提高农业的现代化水平。在空间布局上，建立农业特色基地、农业示范点、农业科技园区等农业区，对农业进行合理布局，形成农业经济发展带。其次，继续把“工业立市”作为统筹城乡经济发展的第一重招，让工业化成为以工哺农、以工促农、以城带乡、以城融乡，带动农村城市化和农业现代化的“动车组”。依据产业关联效应，工业可以与农业产业化相结合，发展劳动密集型产业、农村服务业，大力发展传统工艺，以及有地区资源优势和特定市场优势的特色产业，把农副产品加工业和销售业作为发展的重点，依照专业化的垂直分离组织方式，生产城市中大中型企业所需的零配件或配套产品，确立主导产业，形成合理的产业链，在规划布局上，我认为可以布置一定规模的工业园区，引导企业向工业园区集聚，利用横向联系形成新产业区，同时利用交通联系，构建农村经济产业发展轴等。再次，第三产业可以重点发展商贸业、信息通讯业，发挥其与乡村物资交易中心和信息交流中心的功能，使小城镇成为商品集散地。同时注重对其他特色资源的整合 (如旅游资源)，并做出相应的产业空间布局规划。第四，加快新型城市化步伐，继续按照“提升极核、开发新区、发展组团、带动全域”的思路，进一步拉伸城市空间框架，优化城乡功能布局，完善引导城乡空间有序融合的梯次分明、发展有序的“四位一体”的城乡空间布局规划体系，同时结合推进建设失地农民集中居住区，逐步使农村的生产、生活与城市接轨。通过努力，促进农民适时转变为市民，进一步加强城市管理，健全机构，建立完善“网格化、全覆盖”的城管体制和村（社区）参与城市管理的激励机制，落实责任，动员和组织社会力量共同参与城市管理。

三、改革创新，增强统筹发展新动力

改革创新是统筹城乡发展的动力。笔者认为可以在有条件的领域和环节上先行突破，形成制度化成果，打破城乡二元体制障碍。一是积极推进土地管理制度改革。统筹城乡发展，需要一些基础性的制度变革，尤其是要改革土地管理制度，激活农村发展的内在动力。用足用活城乡建设用地增减挂钩政策，研究挂钩指标在区域内调剂使用的具体办法，明确不同区域挂钩指标的补偿标准，为新农村建设筹措足够的资本。建立城乡统一的建设用地市场，国有土地与集体土地一个市场、两种产权、统一管理，优化城乡土地资源配置。二是加快农村产权制度改革。积极开展农村土地、房屋等确权登记工作，为广大农民拥有的“三大产权”(宅基地使用权、土地承包经营权、集体资产所有权)进行流转或交易创造基础条件。搭建农村产权交易平台，探索农村资源资产化、资产资本化、资本股份化的路子，加快农村土地流转和富余劳动力转移，让有条件的农民离土离乡持股进城，打破城乡市场壁垒，发展和解放农村生产力。三是加快农村投融资体制改革。整合涉农政策资源，调整优化财政资金投向，把各种政策性资金统筹捆绑使用。积极探索财政资金与信贷资金配套使用的新模式，成立现代农业发展投资公司等平台，研究奖励和补助办法，调动金融机构和社会投入的积极性。凡是能够进行市场化运营、产业化发展、社会化投资的，都应鼓励社会资金进入，使农村经济发展由政府投入为主转向社会投入为主。四是促进城乡公共服务均等化发展。打破城乡二元结构，重点是要消除附加在户籍制度之上的教育、医疗、就业、社会保障等城乡福利鸿沟。近年来，国家在农村社会保障体系建设方面的新政策、新措施陆续出台，我们应在制度设计上先行一步，抓住城乡就业服务、城乡居民基本医疗保险和基本养老保险等重点领域，以城乡统筹的思路探索建立城乡衔接、逐步并轨的政策制度框架，实现城乡公共服务均衡化发展。特别是在解决失地农民和具有合肥市户籍的农民工问题上，防止出现新的“城乡二元”。

四、强化服务，构建统筹发展新体制

事业发展，关键在党，关键在人，关键在干部，关键在于服务理念的深入人心，“十一五”以来，合肥之所以能快速发展，其中的一个重要法宝，就是重视干部队伍建设。面对新形势新任务，特别是对照合肥市建设区域性特大城市的目标，也必须深入推进政府职能转变，提升服务水平构建新的统筹发展体制机制。

一是进一步加强干部队伍建设，转变工作作风，简化办事程序，规范工作行为，加强事前服务和事中、事后监管，健全高效便捷的服务体系，创造良好发展环境。适应统筹城乡发展的需要，深化机关及村、社区机构改革，调整机构设置和职能配置，积极探索简政放权的思路和途径，竭力便民、利民。

二是促进城乡社会事业均衡发展。建立健全覆盖城乡的社会保障体系，进一步健全城乡居民社会保障体系。积极推进新型农民养老保险；城镇职工基本养老保险和基本医疗保险做到应保尽保，努力实现人人享有社会保障。建立健全覆盖城乡的促进就业长效机制，完善职能技能培训制度和健全就业援助制度，促进实现城乡比较充分就业。强化政府对义务教育和高中阶段教育的保障责任，深入推进城乡教育均衡发展。坚持政府主导，合理配置城乡卫生资源，完善公共卫生和基本医疗服务体系；建立覆盖城乡的基本卫生保健制度、多层次的基本医疗保障制度、安全有效的基本药物制度和科学规范的公立医院管理制度，实现人人享有基本卫生保健目标。

三是深化城乡管理体制改革，加快建立城乡一体的体制机制。从根本上打破城乡二元体制，必须按照统筹城乡发展的要求，建立城乡一体的管理体制和机制。可以结合新一轮机构改革，突破二元分割，调整部门职能，建立统筹城乡一体化发展的大部门管理体制，切实解决部门之间推诿扯皮、各自为战的问题。充分调动和保护县区、基层推进改革发展的积极性、创造性，并给予方向性指导，形成实践基础上的纠偏机制。同时适应市场经济的要求，理顺农村基层党组织、村民自治组织、集体经济组织的职责关系，形成在党组织领导下，各种组织各司其责、共同推进农村改革发展的机制。积极培育和发展农民专业合作经济组织等社会组织，引导社会组织参与现代农业、公共服务和社会管理，建立政府、市场、社会良性互动的机制，切实保证城乡一体化深入推进。

“十二五”时期，是合肥市全面进入统筹城乡发展、加快新农村建设的关键时期，必须进一步加大统筹城乡发展力度，充分发挥合肥区域性特大城市的辐射带动作用，以全面转型、跨越发展、加速崛起、强市富民为目标，以科学规划为前提，以科技创新为支撑，以改革开放为动力，着力构建城乡融合互动、协调并进、人民幸福生活的美好家园。

责任编辑：芒斋

2010-12－16

郑志明，安徽省长丰县岗集镇党委书记，合肥市委党校第36期青干班学员。