活力与纠纷：土地流动对农村社会稳定的双重影响——以博兴县F村为例

刘 宁 李晓玲

（华中师范大学政治学研究院，湖北 武汉 430000）

活力与纠纷：土地流动对农村社会稳定的双重影响
——以博兴县F村为例

刘 宁 李晓玲

（华中师范大学政治学研究院，湖北 武汉 430000）

土地流动作为激发农村社会活力的主要因素，极大地推动了农村社会的发展，为农村社会稳定提供了保障。但在地方政府“卖地财政”和村庄集体经济“空壳化”的背景下，由于制度的不健全和村民自治的落实不到位，违背农民意愿和存在矛盾隐患的土地流转事件层出不穷，严重影响到农村社会安定与和谐。本文在对F村土地流动情况进行调研分析的基础上，认为落实村民自治与改革农村制度，是实现农村社会活力和农村社会稳定动态统一的先决条件。

活力 稳定 土地流动

徐勇、邓伟志、项继权等学者均认为，“三农”问题之首是农民问题，而农民问题之首又是土地问题。解决土地问题的主要方式就是规范引导农村土地流转，增强农村生产要素的流动性，增强农村社会活力。为此，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》，决议指出要“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。

一、土地流转：农村社会发展的活力因子

古典经济学认为：“土地是财富之母，劳动是财富之父”。对于农业而言，土地是农业的两个基本要素之一；对于农民而言，土地是其生存的根本；对于村庄而言，土地是其最主要的生产资料。因此，土地合理有序的流动，有利于农业增长、农民增收、农村发展的实现，进而解决“三农问题”。

1.农业增长。现代农业是广泛应用现代科学技术、现代工业提供的生产资料和科学管理方法的社会化农业。但当前，以土地使用细碎化和分散化为特征的家庭承包经营制度，无法实现资金、技术、知识、管理等现代生产要素与土地、劳动等传统生产要素的最优化配置，不利于现代农业的发展。农业发展要想获得大的突破，实现农业现代化，就必须规模经营。F村自从生产队时期就有种芹菜的习惯，分田到户后，由于种菜的效益高于种粮，群众从粮食种植转到芹菜种植上来，形成了“家家有菜田，人人会种菜”的村庄格局。但土地资源的短缺严重制约着芹菜的规模发展和整体效益。为了克服土地“瓶颈”，菜农开始寻求承包他人、他村土地的规模经营之路。截至2009年上半年，F村租种他村土地2000余亩，租种面积比较大的有30多亩，少的也有10多亩。从表1可以反映出，1～3亩的原有家庭承包种植规模成本高，产量低；3～10亩种植规模产量高，成本居中；而10亩以上种植规模，产量低于3～10亩种植规模，却高于1～3亩的家庭承包种植规模，而就成本而言，则低于10亩以下的前两种种植规模。由此看见，规模经营对于降低成本，提高劳动生产效率等效果十分显著。

表1 F村芹菜种植规模生产对比表

2.农民增收。增加农民收入，是新时期农村工作的首要任务，是实现农村稳定和发展的关键，是中央各项对农政策的出发点和落脚点。2004至2009年连续出台的6个中央一号文件，都突出强调促进农民持续增收、加快改善农村民生。徐勇教授认为从“耕者有其田”到“耕者有其钱”就是努力使农民增收，他提出方法之一就是最大限度提高农民的土地经营收入。F村的租赁土地，实现了规模经营，节约了成本，获得了很高的经济效益，农户的收入也获得了极大的提高。如图1所示，F村2009年人均收入9000元，明显高于全国的5000元和山东省6000元的平均水平。同时，芹菜作为一种高劳动密度型作物，对于劳动力的需求远大于粮食种植。部分村民将土地出租后再为种菜大户打短工，一年下来光打工收入就5000多元（2010年农忙时雇佣价格为50元，一年中受雇时间总和约为90余天）。

图1 农民纯收入对比图

表2 2010年F村粮食种植与蔬菜种植以及土地出租的收益比较

3.农村发展。随着中央税费改革、免除农业税等政策的陆续施行，以往靠“三提五统”支撑的乡镇财政和村庄收入陷入空转的境遇。同时在2003年之后，国家还相继提出并实施新农村建设等政策，进一步加大了乡镇与村庄的财政压力。据农业部农村合作经济经营管理总站的调查统计，全国的乡镇负债总额已超过2000亿元，全国负债乡镇占乡镇总数的84%。[1]我国村一级的债务，虽然目前还没有一个较为准确的统计数据，但根据农业部2006年上半年的抽样调查，估计有4000亿。[2]在一些地方，沉重的债务负担，严重削弱了村级组织的财政能力，导致农村公共服务提供的困境。随着土地的升值，土地日渐成为“负债化”乡镇和“空壳化”村集体的主要经济收入之一。以山东博兴F村为例，该村委会未将全部土地转让金分发给各户，而是利用部分资金先后办起了蔬菜合作社，创立了自己的蔬菜品牌和提高了农民的合作能力；兴建了文化广场、养老院等公共场所，为村民提供了娱乐休闲场所和解决了部分村民的养老纠纷。此外F村还用土地转让款为农户承担10元的新农合费用，极大提高了农民加入农合的积极性。

二、从活力到纠纷：农村土地流动的异化

农村土地的流动，在为农村社会发展注入了新的活力，为农村社会稳定带来了动力和物质基础的同时，也引发了大量社会矛盾纠纷，造成农村的不稳定，严重影响到农村社会安定与和谐。于建嵘、黄辉祥等学者就指出：“土地维权问题成为了当前农民维权抗争的一个焦点性问题”。分析F村土地流动而引发的纠纷，大体可以总结为以下4种纠纷。

1.补偿纠纷。我国宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随着国家对地方政府征地监管力度加大，地方政府无偿征地开始有所收敛。但由于地方财政的紧缺，一些地方政府利用公益性和经营性建设用地的划分模糊性和土地市场评估机制不健全性，对于公益性的项目直接征用土地，而对于盈利性的项目给予少量的补偿。F村所属地方政府先后利用公益地名义征地50余亩，用于村庄公路和县级公路建设。村庄公路征地，由于方便了农民出行，虽是无偿但满足了农民修路致富、方便出行的要求，因此虽是无偿征用，但农民意见相对较低。但县级公路建设，虽也为农民带来诸多益处，部分农民对于政府低价征地却意见很大。2008年地方政府开发董永系列旅游景点仙女湖，选择在F村东北部与另一村南部兴建。本次征用F村土地60余亩，但县政府只给了相当于市场价格1/20的补偿。因此，村民对于地方政府的低价征用产生严重的不满并表示抗议，有部分村民认为村干部从地方政府手中得到了好处，数次到省市上访，造成了村民与地方政府以及村两委的紧张关系。

2.分配纠纷。土地转让金作为土地的补偿款，本来应该成为农村发展、农业增长、农民增收的资本，但由于享受主体的不明确，在一些地方造成了分配矛盾。根据宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但在实际的土地转让中却存在着村委会、村民小组、农户三个转让主体，也就形成了三个分配主体。由于国家未出台相应的土地转让资金分配机制和分配标准模式，结果造成了分别以村集体、村小组、农户为单位三种的分款模式。在各种模式之间，相对而言必然存在利益受损情况。随着土地的增值，这些受损农户往往以最有利于自身的模式为参照，强烈要求维护权利，引发了大量分配纠纷。F村以村集体为单位划分土地款，实行承包地三年一调整，将大部分转让资金留作村集体发展所用，剩余部分则平均分配给农户。相对于一些地方将流转补偿金全部发放给土地承包户而言，F村的原有的土地承包者得到的补偿金不但被村委会留下大部分，剩下的也被全村村民平分，所得转让金只有几百元。这部分对于这样土地转让方式极度不满，现已多次集体上访讨说法，一时成为当地矛盾的焦点。

3.调地纠纷。人地矛盾长久以来一直困扰着中国农村的发展，是中国农村社会稳定的长期隐患。税费改革之前，种田负担过重，在种田收入占农民总收入比例减低的情况下，不少农民为获得更高收益弃地而去，人地矛盾趋缓。但随着免除农业税和粮食直补政策相继出台，拥有土地就是实实在在的收益，农地之争骤然而起，一时成为令基层干部“头痛的问题”。面对缺地和无地农民的生存要求，以及村庄土地缩减，部分地区的村庄开始对农地实施调整。国家也不得不在强调“大稳定”的同时允许“小调整”。但在不同家庭状况、不同就业状况的农户，则又有不同的想法。村干部不断调整土地，从表面上看源于无地农民的生存要求及其公正观念，但在具体的调地过程中，或为亲朋好友获得更多的利益，或为获得村民的支持巩固执政基础，村干部都会追加上自身一部分利益、权力和财力要求。村干部及部分村民的利益获得，必然以另一部分村民的利益损失为代价。在土地价值日趋增高和农户权利觉醒的背景下，不调整引发纠纷，调整不公同样纠纷不断，而且这些纠纷极易升级为干群调地矛盾。近年，在人地矛盾和大量被土地转让的情况下，F村每三年对土地进行调整一次。但调整的结果却是，农户的承包地在去除已转让的部分之后，实际承包地还有所减少，反而归集体所有的机动地每次调整都会增加。与此同时，土地调整之后，大部分良田都随着村干部的变动划分到不同的农户手中，也引发了“失势农户”的极大不满。这种在农民生存要求及公正观念掩饰下的调地，演变成了不公的村干部获利过程。

4.契约纠纷。由于土地转让市场的不完善，缺乏规范中介机构的服务机制，农户之间虽签订土地转让合同，但大多数协议都不规范。农户的土地流转很多都是私下里通过亲朋好友或熟人介绍的方式来进行土地流转，其协议最多只是村干部和双方当事人参与。中国农村社会的内在规则下，农民及村干部契约意识的淡薄，致使这些不规范的土地转让协议约束力不强，引发了诸多土地租赁纠纷。随着农村税费改革的不断深入和各种支农惠农政策的出台，农业效益有了显著提高，农村的土地收益开始回升，在很大程度上调动了农民群众发展粮食生产的积极性，但是在农民重视土地、种粮积极性高涨的同时，土地租赁转让金也随行就市，开始大幅度上涨，引发了大量的毁约纠纷，给农村经济发展和社会稳定带来诸多不利影响。以F村的芹菜种植户所遇到的土地租赁纠纷为例，该村菜农因对土地需求较大，往往选择土地租金较低的村庄租种土地。为保障土地投入的，大部分农户都会在村干部或熟人的见证下，与出租农户签订3-5年不等的租期。但由于最近几年芹菜价格较高，菜农收入得以提高，同时小麦玉米的价格出现了较大的涨幅，土地的价格也随之水涨船高。由于合同协议不规范，使心存侥幸、心理不平衡的部分农户无视契约约定，要求收回租出的土地或提高租赁费用，造成了大量的矛盾纠纷。

图2 2006～2010年芹菜、小麦、玉米价格变动情况

总结起来，产生以上矛盾的主要原因有两条：一是村民自治未能完全得以落实，部分村委会行政化和自利化，民主决策与民主监督沦为空谈；二是缺乏规范土地流转的分配机制、保障机制、市场平台、调地机制等，无法确立土地流转的主体地位、受让人资格、收益分配。

三、村民自治与机制完善：农村社会活力与农村社会稳定的动态统一

十七大报告指出：要“最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”，同时强调“社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提”。由于制度的不健全和村民自治的落实不到位，违背农民意愿和存在矛盾隐患的土地流转事件层出不穷，严重影响到农村社会安定与和谐。十七届三中全会要求“坚持不懈推进农村改革和制度创新，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性”。本文在对F村土地流转情况进行调研分析的基础上，认为落实村民自治与改革完善农村制度，是实现农村社会活力和农村社会稳定动态统一的先决条件。

1.落实村民自治，加强民主决策建设。在农村土地流动促进社会活力不断增强的情况下，要实现社会活力与社会稳定的良性互动，从宏观上讲就必须真正落实和加强村民自治，通过村民自治来合理消化这些社会活力，使其成为社会稳定所需的物质发展的保障，实现农村的长久稳定。村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个部分。在当前的村民自治发展中，民主选举发展较好，但在民主决策、管理和监督方面发展却相当缓慢，造成村组织的行政化和自利化。村民自治是应维护农村社会稳定的需要而应运而生的，并因具有竞争、参与自主机制而在维护农村社会稳定中发挥着重要作用。它是通过最大限度地减少非制度化参与，增强了农村资源动员能力，避免了危害农民利益的不良决策，重建社区内在规范体系，有效约束村组干部不良行为，对抗乡镇过度提取等方式来促进农村社会稳定的。[3]因此应真正落实村民自治，实现流转决策的民主化，资金分配的民主化，从而避免土地流转纠纷的产生。

2.做好投资引导，完善社会保障机制。温铁军认为，土地对中国农民来说具双重功能，除了经济功能，还有保障功能、福利功能。目前，我国农村的保障体系还没有完全建立，需要农民进行自我保障。土地不是单纯意义上的生产资料，而事实上成为了生活资料。农村土地流动而引发的纠纷从根本上而言就是因为农村保障机制的不健全，很多农民将土地流转后，未能获得更好的工作机会，只能坐吃山空，使其生存受到威胁。因此，在土地流转之后，地方政府首先应做好土地流转金转化为生产资本的引导工作，使土地流转真正成为农业增产、农民增收、农业增长的活力因子。其次是建立多层次农村社会保障制度，以替代农地对农民的保障功能。温铁军认为，化解农民之间的土地纠纷最根本的要求是给农民以社会保障，同时强化农民土地的产权并鼓励产权的流转。[4]

3.严格界定用地性质，确立合理补偿制度。十七届三中全会要求：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”当前，部分地方政府假借公益性用地之名，以极低价格征用农民的土地，造成了大量征地补偿纠纷。因此，需进一步细化农村土地征用中的公益性和经营性建设用地划分，提高公益性用地补偿标准，还原经营性建设用地市场价格，以市场价格进行补贴。另外，我国征地的补偿按土地原用途进行，标准偏低，测算方法不科学，即没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地承担着农民生产资料和社会保障的双重功能。因此，现有的土地征用补偿制度，需要进一步科学化、合理化。

4.明确土地权属，完善分配机制。在我国现有的土地制度下，土地属于集体所有，但承包权、经营权属于农户，造成土地转让中存在着村委会、村民小组、农户多个转让主体和分配主体，多种资金分配模式引发了大量分配纠纷。而且由于转让主体和分配主体的不明了，在实际工作中，县（区）、乡（镇）政府都参与了补偿收益的分配，被形象地称为“雁过拔毛”，层层截留，农民只能得到一点安置补助。失地农民的权益被不断侵犯导致大量越级上访、群体上访事件屡屡发生，给社会稳定埋下隐患。因此笔者认为在明确土地权属的基础上，应完善明确个体所有权之间的土地分配比例，预防分配侵权行为的发生，避免分配纠纷产生。

5.健全市场服务平台，完善市场评估机制。补偿纠纷和契约纠纷产生很大程度上源于当前我国农村土地流转市场的不健全，造成土地价值评估不准确，合同文本不规范等引发纠纷的漏洞。因此笔者认为，在大量土地流转涌现的当前，应健全市场服务平台，规范农村土地流转的交易行为，保护农民在土地流转中的利益，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调解等服务。特别是完善市场评估机制，通过中介组织公正地评估各类农地的市场价格，为公平交易提供参考，降低农村土地流转的交易成本。

[1]（转引自）国务院专家：八成以上乡镇负债总额超过2000亿[N].第一财经日报，2006-10-05.

[2]（转引自）中国村级债务估计有4000亿 财政部酝酿相关方案[EB/OL].http://gov.ce.cn/zhongyang/zyzj/200611/17/t20061117_9472181.shtml。

[3]仝志辉.村民自治与中国农村社会稳定[EB/OL].http://www.xici.net/b225758/d11711969.htm[4]项继权.谁来养活“80 后”农民？[J].南风窗，2007，（22）.

责任编辑：吴妍妍

2011-01－07

刘宁、李晓玲，华中师范大学政治学研究院中国农村问题研究中心2008级硕士研究生。