构建公共服务平台创新社会管理体制——宁波市海曙区构建公共服务型政府的制度安排、模式创新与路径选择

毕华东，许韬

（1.中共宁波市海曙区委员会，浙江宁波 315010）（2.浙江警察学院，浙江杭州 310053）

公安社会管理创新·海曙专版

构建公共服务平台创新社会管理体制
——宁波市海曙区构建公共服务型政府的制度安排、模式创新与路径选择

毕华东1，许韬2

（1.中共宁波市海曙区委员会，浙江宁波 315010）（2.浙江警察学院，浙江杭州 310053）

在构建公共服务型政府的制度安排上，海曙区组建管理体系，强化组织保障；立足区域实际，优化五大平台；围绕机制建设，推进志愿服务；加强管理培训，强化社工队伍；积极探索创新，完善政府购买服务。在构建公共服务型政府的模式创新上，海曙区创建了81890公共服务平台，解决了为什么创建81890、81890如何运作、81890成效如何、81890有哪些创新等问题，81890被谓为“中国公共服务的创新模式”。在构建公共服务型政府的路径选择上，海曙区以81890为平台，以社区为基础，构建特色公共服务网络体系；大力培育社会组织，不断提升公共服务社会化、市场化水平；以公众需求为导向，以公民参与为动力，大力培育发展社工与志愿者队伍。

公共服务平台；社会管理体制；公共服务型政府；宁波市海曙区

海曙区是宁波市中心城区，区委、区政府较早地认识到社会管理与公共服务的重要意义。在发展经济的同时，海曙区不断加大对社会事业的投入，努力为群众提供更加完善、更加优质的公共服务和产品。近几年，海曙区民生财政投入占一般预算支出的比例都达到70%以上，在坚持普惠制的基础上，重点解决好居民就医、就业、养老等问题。2001年，海曙区创建81890求助服务中心，免费为市民提供公共信息服务；2003年，海曙区建立以社区直选、选聘分离、专职社工为主要内容的新型社区体制，基层民主自治和服务能力进一步增强；2004年，海曙区开展社会化居家养老工作，探索出“走进去、走出来”的“两走模式”；2006年，海曙区推出面向低收入群体的社区基本医疗服务制度，困难群众的“看病难、看病贵”问题有效缓解；推出家庭婚育咨询服务，为新婚夫妇提供婚、孕、育一条龙的专业咨询服务；2007年，海曙区全面推广就业项目经理人制度，为失业人员提供一对一的个性化就业指导服务；2008年，海曙区实现外来务工人员子女100%入读公办学校，等等。社会事业的大力推进，使海曙区在民政、教育、劳动、计生等社会管理和公共服务的各个系统拥有了一定数量的、专兼职从事社会工作的队伍，构建了比较完备、卓有成效的工作机制，形成了颇具特色的社会管理经验。因此，在海曙区开展社会管理创新综合试点具备良好的认同氛围和现实基础。

如何优化社会资源的配置，从而使区域性公共产品发展更加具有可持续性，这已经成为管理型政府向服务型政府转变过程中必须解决的关键性问题。同时，为各类群体提供多元化、精细化、个性化的服务也是社会建设发展到一定程度的必然要求。我们认为，构建覆盖全面、及时有效、群众满意的公共服务平台，形成基层社会服务组织功能共融、服务设施共建、服务资源共享的良性机制，从而实现基本公共服务均等化，这是推动海曙社会管理创新的重要着力点。

一、海曙区构建公共服务型政府的制度安排

（一）组建管理体系，强化组织保障。

1.建立组织机构。按照海党办〔2010〕18号文件精神和项目化管理的要求，成立“积极构建公共服务平台”项目组织机构，确立副区长分管，区民政局牵头，区经发局、司法局、劳动保障局、贸易局、审管办、团区委、81890求助服务中心和各街道分工负责、共同推进的项目组织体系。为确保项目顺利推进，对分管领导、牵头单位和成员单位的具体职责做出明确规定，同时建立定期信息通报制度和督促检查制度，以及时掌握工作进度，稳步推进各阶段工作。

2.制定实施方案。根据市、区相关文件精神，立足本区实际，在充分征求意见的基础上，制定下发《海曙区社会管理创新重点推进项目“积极构建公共服务平台”工作实施方案》，确定工作措施，分解工作任务，明确方法步骤。各成员单位根据区级实施方案，制定各自细化的工作方案，确定完成项目任务的具体措施和时间进度，确保各项目标和任务顺利推进。

3.进行督促检查。根据项目实施意见的要求，定期就该项目的实施情况对各责任单位进行督查。2010年12月，由分管副区长牵头，召集各责任部门召开项目协调推进会，交流探讨各责任部门上阶段工作及下阶段打算，就工作中存在的困难、问题进行协调和指导。

（二）立足区域实际，优化五大平台。

1.大力拓展81890服务平台功能。有序扩大老年人“一键通”用户范围，自开通至今已有老年人用户5600余户，81890为其提供的服务达11万余次。家政服务业标准化试点工作深入推进，制定的六项标准通过专家评审，作为宁波地方标准发布实施，其中三项标准报送国家标准委。组建81890常青藤俱乐部，为癌症肿瘤患者提供导航、指导、交流等服务。截至2011年8月，通过现场登记或来电登记的81890常青藤俱乐部会员已达140余名，登记义工近40人。在原有81890光明俱乐部的基础上，相继成立了81890光明俱乐部盲童学校分部、81890光明俱乐部北仑分部。81890企业服务平台有序运行，2010年共处理企业各类求助731件，其中党政类求助373件，占总求助的51.03%，服务类求助62件，占总求助的8.48%，咨询类求助296件，占总求助的40.49%，81890企业服务平台对企业求助的及时响应率、办结率和满意率都达到100%。

2.稳步推进行政服务中心建设。截止到2011年8月，区属27个行政审批职能部门中，23个部门全面进行了职能归并改革，归并行政服务中心的事项181项，其中行政许可审批事项136项，占行政许可事项总数的82.93%。积极开展行政审批事项的清理规范工作，向社会公告了行政审批事项237项，其中行政许可审批事项164项，非行政许可审批事项73项。积极探索并联审批新举措，制定出台《关于餐饮业等项目联合审批的实施办法（试行）》、《海曙区企业设立并联审批的实施意见》（海政办〔2010〕74号）和《海曙区企业设立并联审批操作规程（试行）》（海审管办〔2010〕15号）。自开展并联审批以来，共办理企业设立事项190件，平均实际办理时限为1.85天，与法定平均时限相比提速93.83%，与承诺平均时限相比提速79.44%。

3.积极搭建司法行政法律服务中心。在广泛调研的基础上，进一步明确司法行政法律服务中心建设思路，在区行政服务大厅内增设法律服务、人民调解等接待窗口，会同工会、妇联等服务窗口，配合开展综合服务。围绕工作思路，制定司法行政法律服务中心建设方案，明确具体服务内容、细化服务方式，同时制定《海曙区法律服务中心工作职责》、《海曙区法律服务中心工作服务制度》等多项规章制度，确保服务工作有序推进。加强司法行政法律服务中心基础建设，供群众候谈、咨询接待用，将中心有关制度公示上墙，统一制作人民调解、法律服务、法律援助等窗口标示，制作并悬挂“海曙区司法行政法律服务中心标示牌”，放置资料架，向群众提供法律服务宣传资料。

4.不断强化基层劳动保障服务平台。以机构到位、人员到位、经费到位、场地到位、制度到位、工作到位为标准，加强基层劳动保障服务机构建设。全区8个街道、74个社区均设立了劳动保障与救助服务站和劳动保障与救助服务室，配备专职工作人员，落实工作经费，建立了失业登记、求职登记、职业指导、职业介绍、职业培训、岗位开发、再就业援助等基本制度。深化就业项目经理人制度，现有专兼职就业项目经理人108名，为就业困难人员实施“零距离，全覆盖，个性化，全程式”服务，2010年全区挖掘就业岗位数15593个，已成功实现失业人员再就业7099人，其中困难人员实现再就业3450人，主动求职登记13164人次，推荐培训5904人次，介绍成功11528人次，提供职业指导12579人次。拓展就业项目经理人服务领域，实行就业项目经理人创业导航行动计划，通过创业培训、开业指导、创业项目征集推广、融资担保等工作，积极支持失业人员自主创业，累计发放自主创业贷款663万元，为全区创业带动就业工作提供有效助力。建立劳动就业调解中心，对劳动仲裁案件进行前期调解，监察仲裁案件同比下降50%以上。建立企业人力资源经理俱乐部，推广劳动和社会保障政策，对接劳务输出基地，举办各类招聘活动，引进人才，有效缓解了部分企业“用工难”问题。

5.着力完善区——街道——社区三级公共服务网络。积极开展以群众满意度为唯一标准的和谐社区评估活动，创建和谐社区67个，创建率达98.5%。加快推进街道（社区）社会工作岗位的开发设置，已有28个街道（社区）申报成立社会工作室。推进街道民间组织联合会的组建工作，已有5个街道完成组建工作。区社会组织服务中心、街道民间组织联合会、社区社会工作室三级服务网络初具雏形。

（三）围绕机制建设，推进志愿服务。

1.筹备建立区志愿服务工作委员会。组织开展专题调研，就成立志工委相关事项广泛征求意见。拟定志工委成立方案，草拟《海曙区志愿服务工作委员会工作制度》、《海曙区志愿服务工作委员会各成员单位工作职责》等规章制度，面向区委组织部、妇联、教育、财政等有关职能部门，广泛征求意见。做好沟通协调工作，落实志工委领导人员。走访区委组织部、81890、公安及有关街道，争取各有关职能部门对志愿服务工作的重视和支持。

2.推进志愿服务队伍专业化。整合区内外有关资源，分层分类组织开展形式多样的志愿者培训，着力推动志愿者服务队伍的专业化，目前已培养禁毒志愿服务、消防志愿服务、外来务工人员志愿服务、医疗志愿服务、环保志愿服务等专业队伍近10支。

3.积极推进青少年志愿服务活动。结合“我为海曙转型升级作贡献”主题实践活动，充分发挥青年志愿者在拆迁改造、维护稳定、文明城市创建等中心任务中的作用，着力推进全区青年志愿者工作。推动志愿服务工作的品牌化发展，全年开展文明创建志愿服务、“情暖回乡路”春运志愿服务、禁毒宣传志愿服务、关爱农民工子女志愿服务等大型志愿服务活动10余场次。进一步发挥资源整合作用，社区学院、天一党员服务中心、南站71254工作室、81890志愿者工作指导中心等志愿服务工作阵地相继建立并运转良好。大力开展“迎世博、讲文明、树新风”志愿服务百万小时大接力活动，2010年共提供各类志愿服务约1.6万人次26380小时。2011年年初，71254工作室被评为省级志愿服务先进集体，团区委被授予宁波市专项志愿服务活动贡献奖。

（四）加强管理培训，强化社工队伍。

1.强化社区工作者管理激励机制。出台《关于进一步加强海曙区社区专职工作者队伍建设的实施意见》，强调社区工作者包片联户责任和争先创优意识，首次提出社区工作者考核“一票否决”，设立社区工作创优奖。做好社区工作者招聘工作，2010年面向社会统一公开招聘社区专职工作者55名。表彰2010年度30名区级优秀社区工作者，开展两年一次的“十佳”社区工作者评选，8名社区工作者被招录为街道事业人员。

2.完善社区工作者教育培养体系。以社会工作为重点，组织开展新社工上岗资格培训、社会工作职业资格考试考前培训、社区工作者“菜单式”培训和社区社会工作示范岗人员培训。在培训方式上实现三个转变：一是培训内容走向“你挑我送”，改变统一划一的培训做法，增加了专业课程的选择余地，同时新增了娱乐类、摄影等个性化课程，使培训内容有的放矢；二是培训形式走向“多样互动”，改变专家讲、社工听的一言堂形式，开辟了师生互动、案例交流、团体督导等形式，引导社工从听众转变为主角；三是培训对象走向“分批分散”，改变全体集中式培训做法，既按需安排实务和技能培训，又分批进行理论与业务培训，实现培训工作因人而异、因材施教。经过培训，2010年有25名社区工作者取得社会工作职业资格证书，其中15名取得社会工作师资格，10名取得助理社工师资格。65个社区达到“一社区一示范岗一社工师（助理）”目标，占全部73个社区的89%。

（五）积极探索创新，完善政府购买服务。

1.优化服务方式方法。紧扣服务对象实际，推进四个政府购买服务项目向科学、高效转变。社区矫正从问题视角转向优势视角，更多地关注服务对象的优势和潜能，帮助他们自己解决自身问题，为女性矫正对象制定了法律咨询、心理疏导等帮教“套餐”，全年开展服务200余人次，形成典型个案6个，4名有就业意愿的矫正对象已找到了工作和参加学习培训的机会。残障康复从站内康复向家庭康复转变，在继续为两个街道工疗站提供专业服务的基础上，开展“康复行动进家庭”活动，2010年服务遍及8个街道20个社区的60户残疾人家庭，累计服务589人次，策划并开展助残团体行动56次，组织志愿者培训会6次。社会救助从扶贫输血向立志造血转变，建立了春风访问小组、救助访问员联谊会、救助访问关爱工作小组等社会救助访问员队伍，分批对274名访问员开展了专业培训和救助政策培训，2010年开展救助服务300多人次，形成典型个案11个，组织活动17次。青少年服务从知识灌输向心灵成长转变，以民工子弟学生为重点，量身定制文明跨越训练营和青春发展计划，对西郊学校部分班级学生分别开展辅导训练，受到学生们的一致好评。

2.开展项目绩效评估。通过实地走访部分项目单位，听取社区社会组织负责人和部分服务对象的意见，审查项目单位报告等方式，首次对福彩公益金和社会工作专项经费资助的29个项目进行评估，完成《项目评估报告》。从总体上看，项目单位基本上能严格按照协议规定，参加相关培训交流等活动，及时提交项目开展情况工作总结，并设立专项账目，做到专款专用，取得了预期成效。项目单位在服务过程中体现出的专业性和实效性，为出小钱办好事项目化运作机制积累了新经验，提供了新思路。

3.培育承接服务社会组织。制定《海曙区关于试行公益性社会组织直接登记制度改革的实施方案》（草案），着手试行公益性社会组织直接登记制度改革工作。制定《海曙区关于推进社区民间组织培育发展的实施意见》（草案），把培育发展社区民间组织列入经济社会发展的总体规划和社区建设的总体框架，逐步形成党政领导、民政协调、部门指导、街居协同、社区居民广泛参与的工作机制。建立社会组织服务创新平台——社会组织服务中心，为社会组织提供培训交流、信息支持、项目参与、活动宣传、资源整合等服务，积极培育、扶持、引导社会组织参与社会公益服务。

通过公共服务平台的构建和有效运作，政府职能部门服务型、参与型、组织型的管理理念得到进一步强化，社会管理的亲和力得到进一步增强，基本实现了由等待型、被动型、防范型管理向平等型、服务型、创新型管理的转变；通过公共服务平台的构建和有效运作，进一步整合政府相关部门的社会管理职能，探索科学合理、相互衔接、百姓认可的管理和服务办法，并把实践中成功的做法和经验制度化，形成有效的管理机制，切实解决社会事务的复杂性、公众需求的多样性问题；通过公共服务平台的构建和有效运作，充分发挥党委的主导职能、政府的主体职能、社会的主人职能，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局已经形成。

二、海曙区构建公共服务型政府的模式创新

81890是海曙区委、区政府设立的一个旨在转变职能、改进机关作风、优化投资环境、帮助市民解决各种生活难题的公益性求助服务平台。“当我们生活中遇到困难时，总是第一个想到打81890电话。”宁波的许多居民如是说。在宁波，81890可谓家喻户晓。81890求助服务平台受公共财政的支持，通过电话、短信、网站等多种渠道，无偿为市民提供全方位需求信息。服务项目主要分为两大类：一类是为整个市区乃至更大区域的居民提供涵盖了家政、维修、购物、交通、旅游等18大门类181项生活服务项目；另一类是为企业提供党群、政务服务，涵盖了党委部门和政府行政部门逾320项服务项目。

（一）为什么会创建81890？——海曙区创新政府公共服务模式的探索。在市场经济条件下，政府如何发挥主导作用，培育多元化的公共服务主体，提供多样化的公共服务产品？在社会转型时期，如何转变城市治理模式，达到“政府善管、企业善为、社会善治”的理想社会状态？在政府职能未转变时，如何解决社区服务供求双方的对接问题，提供多样化、高质量的社区服务？针对这些问题，海曙区进行了积极的探索。2001年8月18日，81890服务中心应运而生，并成功走到今天。其具体做法主要有四个方面。

1.明确方向。公共服务瓶颈己成为影响现代城市人生活质量的主要因素。积极回应市民日益增长的服务需求，为老百姓提供优质服务，由全能型、管理型向有限型、服务型政府转变是现代政府的发展方向。

2.寻找代理。要改变供求信息不对称、市场失灵的状况，必须找个“代理”，通过“代理”的连接和转换，整合各种资源，使看得见的手（政府）、看不见的手（市场）、有温度的手（志愿者）共同发挥作用，提供服务，并成为兼具政府行政服务和社会公共服务功能的综合性服务平台。

3.叫响号码。这个号码要既便于人们记忆，又代表平台的核心价值理念，于是81890（宁波话“拨一拨就灵”的谐音）应运而生。Logo同样别出心裁，上面是三条半弧，分别代表政府、市场、社会；三条弧弯成一个平台，构成个“e”字代表信息化时代；底色是纯净的蓝色，寓意公共服务的广阔前景。

4.抓住关键。零收费：提供的所有咨询服务都是免费的，全部运作经费由财政保障；全天候：24小时服务，从不“下班”和“放假”；无边界：打破社区服务的空间边界、地域限制的行政边界和政府不能充当服务主体的角色限制；求必应：不管是什么求助和咨询，都必须有个说法，让老百姓不生气不麻烦。

（二）81890是如何运作的？——政府、市场、社会三方形成高效互动、互利互促的新格局。81890以信息处理为枢纽，把公共服务的规划方（海曙区人民政府，负责规划、组织、融资、监管）、供给方（81890加盟企业、志愿者、非营利机构、政府机构等）、使用方（居民个体、社会组织、企业、政府机构）紧紧地连结在一起，形成了一个综合工作机构──政府公共服务中心，既解决了规划方组织生产能力不足的问题，又解决了服务方供需信息不对称的问题。可以说，81890既来源于政府，又脱离政府；不是行政的，没有编制；既不是中介机构，介绍业务不收一分中介费，又不是企业，不直接产生利润。因而，它是一种公共服务的方式，是一种最灵活、最方便的服务供应方式，是一种最能提供居民生存方便的生活方式。

从正式成立至今，81890服务中心运营己历时10年，按照服务对象和辐射范围的变迁，其发展历程可以简要划分为以下三个阶段。

1.起步运作阶段。这一阶段，81890整合了已有的行政服务中心，并依靠当时海曙区财政投入的56万元启动经费，租用4条电话线，招聘10名工作人员，初步搭建了81890热线和信息平台。其宗旨是“便民利民，有求必应”，服务方式是“全天候、零收费”，服务范围主要面向海曙区的社区服务。

2.功能拓展阶段。这一时期，81890不断拓展服务功能，相继建立了失物招领中心、党员服务中心、爱心超市、老年人应急呼叫系统、机关效能投诉中心、光明电影院等。与中国家庭服务业协会共同建立了面向全国的社区服务培训中心，为各类服务人员提供标准化培训。与此相适应，81890突破了地域和社区服务的限制，服务地域从海曙扩大到宁波全市，服务功能从原来的社区服务转向社会公众服务。

3.品牌提升阶段。2005年至今。其主要标志是，在全国率先通过了服务平台质量管理体系1S09001-2000认证；与北京大学共同研制开发了宁波81890城区社会管理和社会服务信息化系统，并投入运行，通过了国家科技成果鉴定；建立了服务企业等级评定标准，服务人员星级评定标准，制订完善了《81890服务系统管理指南》。通过致力于服务领域标准化建设，形成了具有81890特色的精细化、专业化、规范化的服务管理体系。81890服务平台成为具有全国影响力的服务品牌。

（三）81890成效如何?——创建中国公共服务新模式。81890模式是以一个热线电话为龙头，政务服务平台、信息服务平台、社区服务平台共同构成的三位一体的公共服务平台。2001年8月18日，81890刚启动时，其服务功能只有呼叫平台和服务网站，现在它的服务功能已增至34个大项目。它汇聚了大量供求信息资源，链接了24个政府职能部门的审批职能、700多家服务企业、1000多名志愿者，将政府、市场、社会有机联系起来，为市民提供行政、家政、社区、民生等各类高效优质的功能服务。目前，81890有服务热线18条，日求助量达到3000件。截至2009年12月，共受理市民求助事项321.94万多件，办结率100%，服务满意率达99.87%。

近年来，81890这一基层政府提供公共服务的创新模式得到了全国各地基层政府、专家学者的广泛关注，参观、学习的人络绎不绝，81890模式在多个城市落地生根。81890这一公共服务平台被誉为“中国公共服务新模式”，并获得了宁波市改革开放以来最具影响的十大新闻事件之一、浙江省改革开放30年典型事例100例之一、第八届全国职工职业道德建设十佳单位、全国五一劳动奖状、中国城市管理进步奖政府创新奖、全国精神文明建设工作先进单位等80多项荣誉。

（四）81890有哪些创新？——搭建服务平台、建立管理体系、完善运作机制。81890模式属于公共服务的新模式，在全国范围内属于首创。中共宁波市海曙区区委书记陈奕君认为，“81890将技术创新与制度创新结合起来，首创了全天候、全方位、全程式的管理和服务模式，实现了社会需求与社会服务资源的无缝对接”。81890在具体运作中主要体现三个字：体现一个“灵”字，24小时全天候服务，对居民的各种需求都尽全力满足；体现一个“信”字，81890背后支撑的是800家加盟企业，对他们的加盟资格根据服务对象的回访结果进行动态调整，确保加盟企业的资质；体现一个“赢”字，通过81890服务旨在获得三赢，即政府赢得民心，企业赢得市场，百姓赢得实惠。为了更好地为居家老人提供紧急救助服务，81890开发了“一键通”电话机，老人遇到紧急情况，只需按键8秒钟，81890信息中心就会自动接通，工作人员能够第一时间通知其子女。

近年来海曙区继续拓展81890服务中心服务领域，搭建流动党员服务、企业服务等平台，81890求助服务中心实行五星级大厅服务标准，81890求助服务中心也突破服务地域界限，面向全市市民服务。具体而言，主要有以下几个方面的拓展。

1.搭建政务服务平台。在81890服务平台设立公开大厅，集中了24个政府职能部门和有关的配套服务单位，实行一站式服务，把群众的问题及时解决在联合办公现场，工商注册、税务登记、婚姻登记等16种证照都可以在这里免费办理。这个服务平台，既方便了群众，成为便民利民的窗口，又展示了政府执政为民的形象，推动了政府工作作风的转变，提高了办事效率。

2.搭建信息服务平台。81890服务平台虽然设在海曙区，但可以为市内外民众提供信息咨询服务，不论是宁波市民，还是外地人。这个服务热线以Call Center技术为基础，以电话、网络和手机短信等为沟通手段，建立面向咨询、预约、预定、特殊服务多个层次的81890呼叫中心，有效地解决了服务供给和市民需求信息不对称的问题。

3.搭建社区服务平台。81890服务系统为社区的日常工作提供功能齐全、操作简便的平台，提高了社区管理的信息化、规范化水平。社区管理部门通过这套信息系统能够及时获取市民需求信息，即时调动700余家家政服务企业和2万多名社区服务人员，通过市场化的手段，对所获取信息展开全天候、全过程、全方位服务，提高了宁波市民的生活质量，解决了市民的生活难题。

4.搭建企业服务平台。利用现有81890品牌，通过联介机关各职能部门、各街道、行政审批管理办公室和81890服务中心等有关单位，为有各种联系介绍需求的海曙企业做好协调、沟通和联系工作，提供包括政策、法律、融资、行政、家政、健康、人才、信息、投资、党建、安保等在内的各项服务。企业服务平台将企业求助分为生活服务、中介服务、政务服务、党群服务四类，并负责将各类求助事项移送至相关服务主体。

5.建立服务质量管理体系。81890在通过ISO9001-2000质量管理体系认证后，又于2004年制订了家政企业等级标准、家政从业人员资格星级标准。于2007年制订了家庭服务分类标准及执行标准，同年制订的社区信息化服务标准提升为国家标准，由国家信息产业部向全国推广。

6.建立质量回访监督机制。81890严格监控企业的服务质量，建立了信用档案，制订推行《家政企业等级标准》、《家政从业人员资格等级标准》行业规范，实行加盟企业质量保证制度，建立面向服务对象的回访制度，并在81890网站上进行服务满意度公布，促使服务行为逐渐走向规范，推动了服务行业向健康方向发展。

7.建立举报投诉制度。海曙区纪检部门在81890服务平台设立了96178投诉热线，以防机关工作人员的不作为或乱作为。81890服务平台建立了一支业余的监督员队伍，分布在各个领域，由人大代表、政协委员和部门、社区干部对81890、政府部门及加盟企事业的工作开展监督。此外，81890还开办了月报刊物，定期通报服务优良的企业和政府部门，反之打入“黑名单”，促使相关企业和部门整改。

三、海曙区构建公共服务型政府的路径选择

（一）以81890为平台，以社区为基础，构建海曙区特色公共服务网络体系。浙江省公共政策研究院副院长蓝蔚青研究员认为，海曙区以81890为公共服务基础平台，开创了“中国公共服务新模式”。81890这一公共服务平台之所以被誉为“中国公共服务新模式”，并获得中国城市管理进步奖政府创新奖、全国五一劳动奖状、全国精神文明建设工作先进单位等殊荣，成为具有全国影响力的服务品牌，并在多个城市推广，首先在于海曙区立足于社会主义市场经济条件下政府职能的正确定位。政府自觉向公共服务型政府转型，既发挥主导作用，做好管理和监督工作，又不包办代替，依托兼具政府行政服务和社会公共服务功能的综合性服务平台，整合各种资源，将政府、市场、社会有机联系起来，积极培育多元化的公共服务主体，提供多样化的公共服务产品，使开发服务需求与促进服务业蓬勃发展形成良性互动，做到“政府善管、企业善为、社会善治”。其次，海曙区把技术创新与制度创新、实体平台（集中办事大厅）与虚拟平台有机结合起来，通过电话、网络和手机短信等多种沟通手段，创造了全天候、全方位、全程式的管理和服务模式，实现了社会需求与社会服务资源的无缝对接，打破了行政边界，为市内外民众和企业提供了多样化、高质量的服务。再次，海曙区不“作秀”，不追求轰动效应，通过有求必应地解决件件不起眼的生活琐事，实实在在地提高市民的生活质量，解决市民的生活难题，也为企业创造良好的发展环境。81890不是昙花一现，而是坚持了整整10个年头，并不断拓展服务功能，提高服务水平，通过建立加盟企业质量保证制度、服务对象回访制度、投诉热线、业余监督员队伍和媒体公布服务情况，严格监控服务质量。海曙区着眼长远，致力于服务领域标准化建设，在全国率先通过了服务平台质量管理体系认证，建立了服务企业和服务人员的等级评定标准等行业规范，形成了精细化、专业化、规范化的服务管理体系；又着眼普及，共建了面向全国的社区服务培训中心，为各类服务人员提供标准化培训。这些特点都生动体现了海曙区委、区政府以人为本、服务为民的执政理念。

同时，纵观海曙区的公共服务型政府建设轨迹，可以清楚地看到区委、区政府始终坚持以社区为基础，构建三级社区服务网络。所谓三级社区服务网络，是指区级层面以81890求助服务中心为依托，面向全体居民提供完善的生活求助服务；街道层面依托街道社区服务中心，把民政、社保、计生、城管、综合治理等诸多职能集于一体，开展“一站式”服务，方便居民办理相关行政事务；社区层面加强社区服务站建设，面向广大居民，重点是面向困难群体，积极挖掘社区内部的服务资源，形成“十分钟生活服务圈”，帮助解决老年人、残疾人、生活困难、就业困难人员的实际问题。海曙区委、区政府针对不同群体的需求，不断探索创新社区公共服务项目，赢得了广大居民群众的理解和支持，近几年来居民对社区服务的满意度一直保持在85%以上。一方面，目前我国有5亿多人生活在城镇社区，包括大量老年人、移交给社区管理的企业离退休职工以及下岗失业人员。此外，每年还有约1.4亿的流动人口流向社区。因此，社会公众对社区提供公共服务的需求越来越迫切，对服务项目的需求也越来越多样化。另一方面，社区在提供公共服务方面具有独特优势，不仅能够解决市场、政府难以解决的复杂的公共问题，而且能填补政府难以介入的空间。社区在提供公共服务时比政府部门和市场更有弹性、更有效率、更具创意和关怀精神，社区更关心其服务对象，更了解社区自身面临的问题，因而能制定出符合成员需求的对策，立足于本社区的情况解决实际问题。同时，社区还能通过各种载体整合社会资源，吸引社区居民广泛地参与到社区活动之中，以增强人们的社区意识和社区凝聚力，使社区成为维系城市居民感情、培育城市居民情操的共同体。

海曙区委、区政府高度关注和重视社区公共服务建设，在人员配备与培训、资金配套等方面予以充分保障与财政倾斜。其主要做法有以下几个方面。

一是加快公共服务设施建设。海曙区以“政府采购”、兴建活动场所等形式提升公共服务的基础设施，以确保社区居民的服务需求。并以整合服务资源、深化社区服务、提高居民生活质量为目标，加快文体中心、服务中心、党建阵地等社区公共服务设施的建设，缓解社区居民开展文化娱乐、体育锻炼、读书学习场所不足的问题。这都充分体现了区政府对公共服务设施的重视程度。

二是健全社会保障功能。海曙区近年来加大社会保障与救助力度，在全省率先实施就业项目经理人制度，提供个性化就业指导服务，积极推进社保扩面，全区常住人口基本实现人人享有社会保障的目标。加快社会救助体系信息化建设，2009年研发出覆盖多部门的社会救助信息平台，较好地实现了信息共享，确保应保尽保，不遗漏、不重复。采取健全卫生服务体系与建立贫困居民医疗救助制度并举的策略，率先推出面向低收入群体的社区基本医疗服务制度。扎实开展残疾人共享小康工程，推出81890盲人俱乐部、GPS“一找灵”定位系统等个性化服务项目。同时，全区实行外来人员“一站式”服务管理新模式，推出免费培训、基本医疗、就业短信咨询、子女100%入读公办学校等一系列的民生服务措施，逐步实现以社区为平台的人口属地化管理和服务。各街道、社区结合实际，创新载体，在服务外来人口、促进新老居民的融合方面取得明显的成效，如段塘街道洞桥社区以“新居民”联谊会为平台，积极扩展网络，丰富服务内容，让“新居民”自主融入到社区大家庭中来，促进了和谐社区建设。2009年2月，海曙区实现了外来人口子女义务教育待遇同城化，外来人口子女全部纳入公办学校上学。目前，海曙区中小学在校生3万余人，其中外来学生1万余人，外来人口子女就读率已从2007年的69.4%上升到2009年的100%。

三是改进公共服务方式。依托社区服务中心，开发辐射周边的托老、配送、家政、保洁等服务项目，提高服务质量，使居民在社区服务中得到实惠。探索政府“购买服务”等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社区化。

四是大力发展社区各类社会组织。搭建居民互助平台，提高社区自我服务能力；加大对社区工作人员、志愿者与义工的整合与培训，分层分类组织开展形式多样的志愿者培训，着力推动志愿者服务队伍的专业化。

（二）大力培育社会组织，不断提升海曙区公共服务社会化、市场化水平。经验表明，在构建有限且有效服务型政府的背景下，要满足日益旺盛的公共服务需求，必须借助社会组织和市场力量，形成多元化的公共服务供给主体。公共服务离不开社会力量的成长，离不开政府与社会的互动合作。我国历来有强政府、弱社会的传统，社会组织是在社会转型过程中刚刚发育起来的，目前尚处于不成熟状态。要改变这种状况，必须大力培育和发展社会组织，充分发挥社会组织在公民参与中的作用。正如党的十七大报告所提出的，“要加强社会组织建设与管理”，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”

海曙区根据自身实际情况，借鉴和吸收国内外在社会组织管理方面的经验，完善社会组织的管理制度和规范，并以科学发展观为指导，不断创新，积极调整政府职能，发展社会组织，努力构建公共服务的“多中心”供给格局，有效提升了政府公共服务供给的社会化和市场化水平。为促进社会组织的健康成长，海曙区专门制定了《海曙区关于推进社区民间组织培育发展的实施意见》（草案），把培育发展社区民间组织列入区经济社会发展的总体规划和社区建设的总体框架，逐步形成党政领导、民政协调、部门指导、街居协同、社区居民广泛参与的工作机制，营造有助于社会组织发展的社会氛围。建立社会组织服务创新平台——社会组织服务中心，为社会组织提供培训交流、信息支持、项目参与、活动宣传、资源整合等服务，积极培育、扶持、引导社会组织参与社会公益服务，开展人员培训，提高组织成员素质，加强自律和诚信制度建设，提高社会认同度和公信力。

同时，海曙区在资金、技术和人才等方面积极探索社会组织和市场力量参与公共服务供给的有效方式，积极探索政府购买社会服务项目，在保护群体利益中发挥“润滑剂”作用。所谓政府购买服务，是指政府将原来由政府直接提供的公共服务，根据投标等特定的选择程序交给具备资质的非营利部门、社会服务组织来完成，并根据其提供公共服务的数量和质量支付费用。换言之，即政府将原来由其直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府提供公共服务的方式。它的核心意义是公共服务提供的契约化，政府与社会组织之间构成平等、独立的契约双方。

2008年，海曙区针对行政体系难以直接供给个性化、专业化、小规模服务的实际，率先在全省成立社会工作协会，区政府每年出资向区社会工作协会购买社会工作服务项目，如社会救助、残障康复、社区矫正等。通过走访相关群体，准确把握其真实诉求，并通过资源整合和心理疏导、人文关怀等多种服务手段，调动个人心理积极性，培育自强自立的心态，达到标本兼治的效果。近年来，政府购买服务不仅涉及到养老服务、社区公共卫生服务、就业服务以及其他专业服务等众多方面，并且呈现地域化、规模化、多样化的发展趋势，逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。就政府购买居家养老服务这一领域而言，海曙区政府的实践为我国政府购买服务这一新型公共服务供给方式的完善提供了有益的探索。海曙区人口老龄化比较严重，其中空巢独居老人占老人总数的46%。从2004年起，海曙区积极开展社会化居家养老工作，率先构建起新型的以社区为依托的社会化居家养老服务平台，在解决老年人养老问题的同时，创造了居家养老服务就业岗位，形成了一种“社会养老居家化，居家养老社会化”的社会养老模式。在工作内容和载体上，居家养老工作逐步从以生活照料为主向精神养老转变，重视发挥老年人的价值作用，建立起全国首家区级义工服务中心，打造社工、社区责任医生、义工组成的“三合一家庭”服务团队，探索社区养老议事会制度，进一步深化了居家养老服务的内涵。海曙区政府购买服务采用“走进去、走出来”的模式，所谓“走进去”，主要是指对一些高龄、独居的困难老人，通过政府购买服务，由专门的服务人员走进老人的住所，提供上门服务。除此之外，“走进去”的服务方式还有志愿者无偿服务、老人自己有偿购买服务和企业为老人购买服务等。所谓“走出来”，就是让大部分行动方便的老年人，走出小家庭，融入社区大家庭，老人“走出来”的载体有社区居家养老服务中心和各种民间组织。政府通过向非营利性组织购买服务，为近600名高龄、独居、困难老人购买每天1小时的居家养老服务。通过义上结对为820名独居、困难老人服务。目前全区每年政府投入居家养老专项经费200多万元，创办了20家街道、社区居家养老服务中心，结合432家以老年人为主体的社区民间组织，使得老人不用离开社区就能享受到养老服务，有效地缓解了社会养老的压力。

海曙区政府购买居家养老服务的探索与实践取得了良好的社会效益。它不仅满足了老年人的多样化需求，弘扬了社会敬老、爱老的传统美德；而且发展了社会组织，改善了社区服务功能和困难群体就业；更重要的是，它减轻了政府的财政压力，提高了公共服务能力，向建设公共服务型政府迈进了一大步。2008年1月19日，第四届中国地方政府创新奖在北京揭晓，宁波市海曙区“政府购买居家养老服务”项目以总分第一的优异成绩，获得了第四届中国地方政府创新奖优胜奖。

（三）以公众需求为导向，以公民参与为动力，大力培育发展海曙区社工与志愿者队伍。长期以来，我国政府在公共服务中居于主导地位，政府脱离公民和社会的普遍诉求，主观孤立地进行决策，结果造成公共服务供求的失衡和错位，浪费了公共资源，影响着公民生活质量的提高。在公共服务型政府建设过程中，必须坚持以全心全意为人民服务为宗旨，以公众需求为导向。只有树立“以公民为中心”的战略，充分认识公民的重要地位，才能真正寻找到公共服务发展与创新的持续动力，才不会偏离正确的方向。随着社会化进程的不断加快，社区居民的参与意识越来越强。为提高社区居民参与的积极性，海曙区积极发挥社区社会组织的带动作用。通过组织一系列的活动，可以使社区居民参与到社区公共事务，以达到凝聚社区居民的力量，构建和谐的邻里关系。进一步发挥社区居委会在社区公共服务中的骨干作用，重点放在引导社区居民为困难群众提供志愿服务，尤其是为老年人提供健身、生活照料等公共服务，从根本上扭转传统社区组织的“行政化倾向”。同时，把社区居民参与纳入制度化和规范化，让基层民众真正实现自治。海曙区政府基本实现了公共服务从“政府本位”向“社会本位”的转变，以公众需求为导向，不断提高公共服务质量，从而形成公共服务主体与客体的良性互动。

社区公共服务队伍是衡量城市社区公共服务事业发展水平的重要尺度。社区公共服务队伍主要由两种人员组成：一是专业社区公共服务队伍。主要是社区公共服务的管理人员和从业人员，这是社区公共服务的重要资源；二是社区志愿者服务队伍。这是开展社区公共服务的骨干力量。通常以本社区共产党员、居民及单位代表为主体，热爱公益事业，有一定专长，不计报酬自愿为社区居民服务的志愿者参加到社区公共服务队伍，开展社区公益性服务、居民互助服务及技术专长的志愿服务。总体而言，我国社区工作者与专业志愿者队伍不仅数量有限，而且素质参差不一。要真正实现提升社区公共服务水平，充实基层社区的工作，满足人民群众日益增长的服务需求，必须要大力培育发展一支活跃于社区的社会工作者队伍。海曙区非常重视志愿者队伍的组织、制度建设与培训。筹备建立区志愿服务工作委员会，推进志愿服务队伍专业化，积极推进青少年志愿服务活动。强化社区工作者管理激励机制，完善社区工作者教育培养体系。以社会工作为重点，组织开展新社工上岗资格培训、社会工作职业资格考试考前培训、社区工作者“菜单式”培训和社区社会工作示范岗人员培训。海曙区建立社工、义工的“两工联动”机制，依托社区，以区社工协会为平台，组建了“精诚”义工团，组成婚姻家庭服务、司法援助、心理咨询服务、医疗护理等8支专业义工队。着力发挥社工在项目策划、组织、实施方面的主导作用，调动义工参与、协助、配合的积极性，形成了“社工引领义工，义工带动各方”的良性循环服务链。

D035

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1674-3040（2011）06-0040-09

主持人：蒋国长

2011-10-02

毕华东，中共浙江省宁波市海曙区委副书记、政法委员会书记；许韬，浙江警察学院公安理论研究中心主任、法律系副教授。

（责任编辑蒋国长）