社会服务与民政

策划/民政部政策研究中心 执行/本刊编辑部

社会服务与民政

策划/民政部政策研究中心 执行/本刊编辑部

社会服务是现代工业化社会的产物。作为经济社会发展和人类文明进步中的一个新概念，学术界与务实界对社会服务的理论认知成果还不多。在我国，社会服务的实践和理论都还处在探索建立阶段。第九次全国民政会议把“实施社会服务”纳入民政部门发挥职能作用的总体要求提出；第十次全国民政会议对发展趋势作出“机关、企业和人民群众对社会福利和社会服务的需求将会逐步增加”的判断，把建立城市福利和服务体系、建立和完善优抚安置管理体制和服务体系、建立管理和服务有机结合的社会行政管理体制，作为民政工作五年发展目标；第十一次全国民政会议把加强基层社会服务组织和基层社会服务队伍作为今后一个时期民政工作的总体思路，强调社会服务理念；第十二次全国民政会议首次明确民政工作是政府实施社会管理和公共服务的重要方面的职责。虽然在实践中对社会服务的认识不断拓展和深化，但由于重实干、少研究，重实际、少理论，缺乏对社会服务实践的理性概括、理论认识、理念阐发。党的十六大提出以人为本的发展理念后，社会服务的概念频频出现在党和政府的重大文献中。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第一次阐述了社会服务政策，要求增强社会服务功能，提升社会服务水平，满足人民群众日益增长的社会服务需求。随着科学发展观的深入贯彻，社会服务成为新时期加强社会管理和社会建设的重要话题。胡锦涛总书记在谈到创新社会管理服务时指出“最佳的管理方式是在服务中实施管理、在管理中体现服务，通过强化社会服务提高社会管理实效”。民政部门在发展社会服务的实践中进行了卓有成效的探索，积累了较为丰富的经验。在新的发展起点，如何把发展社会服务的实践提升为理论，把社会服务建设的经验上升为政策，不断概括出社会服务发展的实践特色、领域特色、时代特色、国情特色，是新时期科学构建有中国特色社会服务体系的重要课题。为此，民政部政策研究中心再次特邀有关专家学者，就社会服务进行专题座谈。本期特将专家们的座谈发言整理刊发，以飨读者，并为推进社会服务的理论研究提供参考。郑杭生中国人民大学一级教授、博士生导师，国家哲学社会科学基金社会学学科规划和评审组组长、国务院学位委员会政治学社会学学科评审组成员、国家教育部社会学学科教学指导委员会主任委员、中国社会学会名誉会长、中国人民大学社会学理论与方法研究中心主任。主要从事理论社会学及其应用研究。

——编者

从社会学视角看社会服务

郑杭生

谈论“社会服务”或者说“社会性的服务”，无疑首先要正确理解它的内涵、外延。为了论述的方便，我们先从它的外延即它的所指范围谈起，然后再谈它的本质和内涵。应该说，社会服务的外延本身就十分复杂。

一、关于社会服务的外延

从其主体来看社会服务的外延

在现代社会中，政府组织、市场组织、社会组织是三种基本的制度安排。它们是社会发展和运行的三个起不同作用的基本主体，也是提供社会性的服务的三个起不同作用的基本主体。这个事实也反过来形成我们观察和把握整个社会的很有分析力的三分框架。对“社会服务”的理解，特别对它的外延的理解也离不开这个框架。

就“社会服务”或者说“社会性的服务”来说，提供这些服务的主要是上述三个起不同作用的基本主体。大体可以这样认为，政府组织使用公共权力与公共资源提供公共服务。因此，所谓公共服务就是指政府组织使用公共权力和公共资源向公民所提供的各项服务。或者如民政部的会议通知里说的，所谓“公共服务是通过政府权力介入或公共资源投入为满足公民生活、生存与发展等社会性直接需求所提供的服务”。市场组织，即私人部门或营利性的私人企业使用私人资源提供的有偿的私人服务。但这种私人服务却具有社会性，因为它服务的对象仍然是社会及其各个不同的群体。在这个意义上它也是一种特殊的社会服务。非政府组织或非营利组织，即社会的第三部门，使用相应的社会资源提供的社会服务，是一种非营利性的社会公益性服务，这是最典型的社会服务。

从社会服务的主体来看，我国社会服务的一个特点是政府主导。事实表明，新中国成立以来，无论哪一种主体实施的社会服务，都是在政府主导下推进发展的。前三十年，那时不仅是政府主导，而且是垄断。政府垄断了几乎全部社会资源和社会机会，政企不分、政事不分、政社不分，社会服务几乎都是政府行为。改革开放以来，随着社会主义市场经济逐步成为配置社会资源的基本手段，政企、政事、政社逐步区分，三大部门的社会格局逐步形成，提供社会服务的三个起不同作用的基本主体终于出现在中国社会中，尽管他们之间的关系尚不平衡。这里，政府向公民提供的公共服务这种社会服务，即为满足公民生活、生存与发展等社会性直接需求所提供的服务，无疑是主导的；其他社会服务，如社会福利服务、优抚保障服务、社会救助服务、社会慈善服务、社区服务、社会工作服务等，也是政府主导下带有帮助性的社会服务。

正如社会建设有广义和狭义之分，社会服务也同样有广义和狭义之别。

广义的社会服务，包含了上述三种社会服务，并由这三种社会服务构成。在这个意义上，社会服务的范围和所指，比公共服务要宽。因为广义的社会服务是个大概念，公共服务是包含在其中的。如果我们逻辑上一致，就不能笼统地说，社会服务是公共服务的一种。就是从文字的意义上说，“社会的”是指全社会的，“公共的”一般不是指全社会的，而是指部分社会的。所以，从文字的意义上也只能说公共服务是社会服务的一种。这与通常所说的社会服务是公共服务的一种的理解是不一样的。

狭义的社会服务，或者指政府向公民提供的公共服务，或者是指市场组织提供的社会性的私人服务，或者是指社会组织提供的社会公益性服务，着重指这种社会公益性服务。这每一种都是狭义的特殊的社会服务，当然它们是有重点的。这三种服务，实际上代表了三种不同的社会关系：公共服务体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系；私人服务体现的是私人利润追求与消费者需要之间的市场关系；而社会公益性服务则体现了部分社会成员的善意与志愿精神同特定社会群体之间的互助关系。所以，这三种狭义的服务，虽然同为社会服务，但是性质是不同的。例如，就医疗卫生服务来说，它既可能是政府组织使用公共权力或公共资源所提供的公共服务，也可能是市场组织为了牟利而使用私人资源来提供的营利性的私人服务，还可能是非政府组织或非营利组织使用来自捐赠等渠道的社会资源所提供的社会公益性服务。所以，对医疗卫生、教育、体育等专业性服务究竟是哪一种社会服务，需要具体分析，不能笼统地看待。

从其性质来看社会服务的外延

社会服务是社会工作的重要内容之一。社会工作概论往往着重从社会服务本身的性质来加以理解。其中一本教材①.见方青 董根明 汪志国主编《社会工作概论》，合肥工业大学出版社2006年8月版，第14-15页。认为“社会服务是一种以提供劳务的形式来满足社会需求的社会活动”。该书也把社会服务分为广义和狭义的。

广义的社会服务包括生活福利性服务、生产性服务和社会性服务。其中，生产性服务指直接为物质生产提供的服务。社会性服务指为整个社会正常运行与协调发展提供的服务，如公用事业、文教卫生事业、社会保障和社会管理等。

狭义的社会服务就是指社会服务所包含的生活福利性服务，指直接为改善和发展社会成员生活福利而提供的服务，如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服务。

该教材还指出：社会服务按服务性质可分物质性服务和精神性服务；按服务的程度又分为基本性服务、发展性服务和享受性服务。

从其受众来看社会服务的外延

从社会服务的对象来看，可以分成普遍服务和特殊服务两类。所谓普遍服务就是以全体社会成员为对象的社会服务；所谓特殊服务就是以烈属、军属、复员退伍军人、老年人、残疾人、无依靠儿童、贫困者等为对象的社会服务。

二、关于社会服务的内涵

在分析社会服务外延的基础上，我们就可以分析社会服务的本质属性和内涵了。

从正向逆向来看社会服务的本质

我曾经从正向逆向两个反面给“社会建设”下了一个社会学视角的定义：

从正向说，所谓社会建设，就是要在社会领域不断建立和完善各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制，并相应地形成各种能够良性调节社会关系的社会组织和社会力量。

从逆向说，就是要在社会领域，根据社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋势，创造正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体，通过这样的新机制、新实体和新主体，更好地弥合分歧，化解矛盾，控制冲突，降低风险，增加安全，增进团结，改善民生。

我认为，揭示作为社会建设重要部分的社会服务的内涵，也离不开合理配置社会资源和社会机会的问题，离不开正确处理社会矛盾的问题。从这样的社会学视角来看，我们是否可以这样给社会服务下定义：

从正向说，所谓社会服务，是一种促进社会资源和社会机会合理配置的有效的制度化手段和途径。通过这样的手段和途径，维系社会秩序，规范社会行为，协调社会关系，维护社会治安，促进社会认同，推进社会和谐，落实公平正义，增加社会安全，增进社会团结，改善百姓民生。

从逆向说，所谓社会服务，是一种正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的制度化手段和途径。通过这样的手段和途径，化解社会矛盾，解决社会问题，应对社会风险，减少社会内耗，控制社会冲突，弥合社会分歧。

各种形式的社会服务，无论是广义的狭义的，无论是政府的公共服务、市场的私人服务、社会的公益服务，无论是生活福利性服务、生产性服务和社会性服务，也无论是普遍服务和特殊服务，都是各种不同形式的促进社会资源和社会机会合理配置的有效的制度化手段和途径，又是正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的制度化手段和途径。

上述社会服务定义的特点

第一，它指出了社会服务的实质是与合理配置社会资源和社会机会这个根本问题联系在一起的。

第二，它也指出，社会服务并不是在无矛盾或忽视矛盾的情况下进行的活动，恰恰相反，是在正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的过程中达到的。

第三，由于社会服务是与合理配置社会资源和社会机会这个根本问题联系在一起的，因此它不能不以促进社会公正、社会和谐为自己的目标，而实现这一目标的最实际的切入点就是大力改善民生。

第四，这个定义表明，社会服务和社会管理是内在地联系在一起的，它寓管理于服务之中，又寓服务于管理之中。

三、关于社会服务与社区服务

随着社会重心的下移，社区服务成了社会服务最切实的抓手和切入点。现在各地都有很多新的创造。我们在调查中感到凡是社区服务做得好的，都是遵循社区服务内容以满足居民的需要为目的的，居民需要什么服务就提供什么服务，贯彻了“民思我想、民困我帮、民求我应、民需我办”的以人为本的精神。凡是社区服务做得好的，居民的归属感就强、参与度就高，一方的社会就安定。最近我们考察了贵州遵义北京路街道插旗山社区创造“四民社区”，即“安民社区、便民社区、乐民社区、康民社区”的实践，社区干部主动找事做、给自己不断增加负担，增设社区服务项目的做法，确实非常感动。我想通过社区服务抓社会服务，这与民政部的关系很密切。因为社区服务是民政部直接管的。

有的社区总结了社区服务三大类：第一，从属于社会保障体系的福利性保障服务。这包括为社区的优抚对象、孤老残幼等特殊的社会群体提供的福利服务，这类服务主要是无偿的和低偿的服务，经费主要由政府财政提供。为配合社会保险制度改革，在城市最低生活保障、医疗保险、失业保险等方面逐步建立的社区保障性服务体系，如最低生活保障的申请和保障金的发放等服务，社区医疗保障网络服务，为失业者提供就业培训和职业介绍等，这类服务中有偿的、低偿的和无偿的都有，但是不具有经营性，服务的收费一般都根据国家社会保障制度的规定收取，兼有福利性和一定的行政性。第二，面向社区一般居民开展的便民利民生活服务。服务的内容涉及居民生活的各个方面，如家政服务、餐饮零售服务、家电日用品维护服务等，这类服务具有较明显的经营性。第三，与驻区单位开展的双向共建服务。这是社区通过社会化服务方式，帮助驻在社区的企事业单位摆脱“单位办社会”的沉重负担，为单位提供其所需的后勤和福利服务。这类双向共建服务是兼具福利性和经营性的。

从这三大类来看，政府的公共服务、市场的私人服务、社会公益服务都体现在社区服务中。社区服务直接关系到民生，社区服务这个基础打结实了，反过来又推进社会服务的提升。这对我国民政事业从初级民政转变为先导现代民政的发展是非常重要的。王思斌社会学家、社会工作学家、农村问题研究专家。北京大学社会学系教授、博士生导师。中国社会学会副会长，中国社会工作教育协会会长，国务院学位委员会第六届学科评议组成员。

对社会服务的理解

王思斌

进入新时期、新阶段，我国面临着新的机遇和挑战。在“十二五”开局，我国经济社会发展进行新的战略部署，以及我国全面建设小康社会的关键时期，民生问题显得尤其重要。在从管理型或管制型政府向服务型政府转变的过程中，大力发展社会服务具有重要的战略意义，社会服务必须提上议事日程，这是一个契机，也是国家发展新思维的重要组成部分。

一、从中外实践看社会服务

社会服务是现代社会、工业社会的产物。纵观中外古今，还没有形成普遍认可的社会服务定义。为了理解社会服务的内涵，让我们从社会服务实践说起。

1.美国的情况

1912年，美国成立儿童局，它是推动儿童社会服务的国家机构。政府推动的面向困难群体的福利服务，与民间的慈善活动有不同。政府推动是一项制度，而慈善是自愿行为，后者的规则不是很规范。

美国出现社会服务概念较早。芝加哥大学建有社会服务行政学院，建院已90多年，说明社会服务的概念在美国至少有90年的历史。根据芝加哥大学学者的理解，社会服务与比较关注微观服务的社会工作不同，与社会福利也不同。它以服务为主，通过群体、社区开展工作，它是介于社会福利和微观社会工作之间的一个概念。

真正凸显美国社会政策的是1935年罗斯福新政提出的社会保障法案，其中涉及大量社会服务内容。1935年之后，美国一直通过政府和民间两种形式开展社会服务，政府在其中承担着重要责任，主要工作是关心儿童、老年人、失业人群等，基本上属于社会救助的内容。

20世纪70年代，美国学者吉尔伯特（N.Gilbert）在《社会福利政策导论》中谈到美国社会福利的28项内容，其中许多与我国的民政工作比较相像。

2.英国的情况

据学者研究梳理，作为一个学术概念，社会服务（social service）是由英国学者梯特马斯（R.Titmuss）来阐述的，社会服务是具体的个人福利服务。在英国社会保障有三项内容：社会保险、社会救济和个人服务。个人服务不是以提供钱或物质的形式，而是以提供劳务的形式出现的。一般人认为这时的个人服务就是社会服务。应该说，英国的社会服务及其理论框架与贝弗里奇的工作密切相关，但这方面的研究还较少。

3.我国的情况

新中国成立以前，我国的社会服务，当时统称为社会福利事业。在计划经济时期，我们基本上未使用社会服务概念。社会服务概念在香港比较流行。香港最大的社会服务机构联盟叫香港社会服务联会，有300多个会员单位。社会服务联会包括多种类型的社会服务组织，从事面向弱势群体的、多种类型的福利服务。社联的各种成员单位中包括两类工作人员：既有专业人员（社会工作者），也有非专业人员。

二、社会服务的主体与属性

1.社会服务的主体与对象

从各国情况来看，社会服务的基本对象是社会中的困难群体和弱势群体，他们需要得到来自于政府和民间机构的服务照顾。在社会福利比较发达的国家，社会服务的范围较宽，成为公共服务的重要组成部分。社会服务的责任主体是政府，向老弱病残人士提供他们所需要的服务，使他们能正常生活是政府的责任。在具体提供服务方面，责任主体可能是多元的，政府可以通过兴办相关机构提供服务，民间非营利组织也承担着重要责任。国家的社会福利制度不同，社会福利服务的责任承担状况也不尽相同。但无论如何，政府必须在这方面承担主要责任。

2.社会服务的属性

社会服务是专业服务还是非专业服务？各国情况不尽相同。美国的社会服务专业性较强，其社会服务已经职业化，社会工作者在社会服务中扮演者重要角色。在香港，虽然社会工作已经专业化，但是很多机构中的服务并非由专业人员提供。在英国，社会服务并不像美国那样强调专业化。

从历史的角度看来，服务分成两类：一是经济援助，二是社会服务。保守派社会福利学家认为，经济援助就是通过市场提供服务，经济援助是通过市场交换来实现的，社会服务更多的是将物质帮助与服务联系在一起。上世纪80年代以后，美国把社会服务分为28类，包括收养服务、个案管理、辅导服务、教育训练、就业服务、家政服务、健康服务，甚至包括住房服务，还有法律服务，保护儿童、娱乐服务，等等。这些社会服务的主要部分与我国的社会服务基本一致，但又超出了我国的社会服务范围，他们的社会服务比较发达。

从市场–国家的角度看来，首先，社会服务是非营利服务，是具有社会属性、追求社会目标的服务。其次，社会服务是以人为本的，即以满足服务对象的需要为本，所以在西方国家社会服务也叫社会福利服务。社会服务不是个人用钱购买的服务，个人福利是通过政府政策和社会慈善给人们提供的好处和便利。所谓福利，并不与劳动和付出直接联系。一般说来，通过金钱购买到的不叫福利。

社会服务与公共服务是什么关系？就现代中国实际来讲，社会服务是公共服务的特殊部分，这与社会政策是公共政策的组成部分相一致，所以公共服务与社会服务是包含与被包含的关系。社会政策是政府的政策，政府的政策又都叫公共政策，所以社会政策也是一种特殊的公共政策，在这种意义上社会服务也是特殊的公共服务，公共服务的范围大于社会服务，社会服务在某种意义上也可以大于或者等于社会福利服务。我们今天主张公共服务均等化，这靠市场是实现不了的。市场强调效率而少关心公平，而且市场竞争可能会造就一些弱势群体。在一个追求公正的社会中，弱势群体、困难群体需要特殊照顾，社会福利服务就是对这些群体进行照顾的手段。

三、对社会服务的定义及理解

我们还不是福利国家，我们能提供的也只能是与我国国情相适应的服务。许多福利国家的社会服务超出了弱势群体，它们的许多项目是全民范围的社会服务。目前中国的经济实力还比较弱，不可能实现普惠福利，就算实现普惠也是低水平的普惠。上面我们说过，社会服务不是靠市场交易而得到的好处。当然，社会服务也可以通过购买由别人提供的服务来实现，包括物质服务、设施服务和劳务服务。社会服务与社会化的服务有不同。社会服务是一种社会福利服务，是带有福利性质的服务。社会化的服务是指服务提供的机制和方式。

社会服务是一个领域，其范围很广。社会服务与政府责任直接相关，也与社会福利相关。在现代社会中，社会服务的提供是有政策保障的，社会福利也是有政策保障的。现代社会需要社会政策，社会服务是在社会福利或者是社会保障的框架下进行的，这个框架背后是制度框架和社会政策。在当前世界上，各国普遍实行混合福利制度，主张由多方共同撑起社会福利制度，这也涉及到社会服务。从这个角度来说，社会服务是由政府和社会力量向民众、特别是困难群体提供的福利服务及过程。

这里说的社会服务包括三个方面的内容：第一，社会服务是一种社会福利服务，不是商业服务。它是提供福利服务的过程和结果。现代的社会福利是制度化的，实行何种社会福利制度体现了政府的价值，即在政策和制度层面上政府的指导思想。第二，服务的责任人和承担者。我国的社会福利服务由政府主导，政府与社会力量的责任分担。政府对公民的福利服务负有责任，也可以主导社会福利服务，但是政府不一定自己亲自去做，社会力量对社会服务有广泛参与。第三，福利对象的范围。大尺度普惠的范围是广大民众，小范围的福利服务针对的是困难群体和弱势群体。大尺度普惠的福利服务就成了公共服务，它向所有人开放；而小范围的福利服务面向困难群众，有排他性。对社会福利的定义决定了服务对象的标准，是一个人口和对象的界定问题。将全体居民纳入讨论范围涉及服务的均等化问题。发达国家的许多社会服务指向一般民众，具有较大的公共性，当然也有指向特殊群众的，比如针对单身母亲、老年人的政策和服务。上述定义的最后一个关键词是福利服务。我们所讨论的社会服务，不是通过市场交换，而是通过政府和社会无偿提供的。福利性是社会服务的基本特征。当然，这种福利也有不同类型，比如：完全福利、部分福利。完全不具有福利性质的服务不叫社会服务，这里的社会服务说的是非经济、不以牟利为目的的服务。

回到我国民政系统的服务上来，我们目前主要是对困难群体、特殊群体的基本民生服务。基本民生服务的含义包括：第一，它是一个福利框架；第二，通过社会和政府提供服务；第三，对象是困难群体。可以说，上述定义符合中国情况，在高层次上也符合国外情况。

在这里还需要说明的是如何界定服务，这是一个十分重要的问题。服务和管理不同，管理的实质是权力的行使，而服务是指对人的帮助。政府的职责管理，它使用公权力对社会进行管理。现在政府也强调服务，所以政府的行为是介于管理与服务之间的，是将管理和服务交织在一起的。但是对政府来说，服务只是一个载体，核心问题还是管理。政府如果不搞社会管理就是失职。但是什么是管理和怎样实现管理，也值得研究。管理是硬控制还是可以用其他方法来管理？我认为，民政部门的管理应该是柔性管理，柔性管理就是服务型管理。另一个概念是管理型服务。如果这里的概念可以贯通，问题就说通了。现在政府所说的社会服务，既包括管理型服务，也包括推进一般服务，还有对福利服务的推进。

所谓管理型服务，有人说政府就是管人的，我认为简单地这样说似乎有些片面。很多管理型服务是有管理的性质，但也是服务。福利服务包括两方面的含义：一是救助性的，二是发展性的。我认为，把发展性的服务作为一个潜台词引入民政工作比较好，因为这是社会服务发展的趋势，即希望通过服务使服务对象的能力有所增长，能够跟社会发展同步。这也正是政府主导或者政府作为主要力量的原因，因为政府做的是基本服务。

社会力量包括专业的和非专业的。企业也可以做服务，比如承担社会责任。社会力量，包括一般的社会组织，也可以包括一般企业，包括社区。社会服务包括政府购买服务和NGO的服务。

应该进一步认识到社会服务既是救助性的，也是发展性的。当前我国党和政府有一种宣称，致力于人的全面发展，希望人们的生活更幸福，更有尊严。幸福、尊严与社会服务直接相关，民政部应该抓人的尊严，要讨论尊严。这样就会形成社会服务的三维空间：第一个空间是内容，第二个是主体，第三个是供给方式。第一个方面，社会服务是干什么的？从定义来讲，它是福利服务，它包括救助和发展，虽然救助现在是主要的，但需要适当考虑发展问题。第二，主体方面，政府是主导的，要承担主要责任，另外还有社会。第三方面，服务的供给方式。服务方式有两种，一是纯粹的服务，二是管理服务。这里最困难的是管理型服务概念的界定问题。管理是不是服务？可以是。当然这要求管理体制、管理方式的改革。

四、社会管理创新背景下的社会服务

当前我国正在大力宣传和实施社会管理创新，社会管理模式正孕育着重要转变，就是由从前的控制型管理到服务型管理，管理和服务并举，这样发展社会服务就顺理成章了。这些年政府的管理思潮，由政府管理、公共管理，变成新公共管理主义，现在又变成新公共服务。由此也可以看出，从权力到服务，从封闭的政府权力，到政府开放式的管理服务，这从理论上可以为执政者提供一个概念框架。国家治理、参与现代化，这些东西都在里面。无论是适度普惠福利、中国式的福利国家，还是中国特色的福利国家，社会服务都很重要。民生的发展，从社会救助到有发展的服务，其发展过程是控制–管理–治理–服务。这个链条既有管理也有服务，而且不同的部门站位也不同。公安、司法系统主要是管理，但有的部门则以服务为主。

这样我们就可以把政府的服务分为几个方面：一个是政策服务，即通过制定和贯彻政策使社会各方面相对稳定，大家利益相对均衡。这也是政府的主要职能；二是政府组织的一般社会服务，由公办机构和民间机构实施的服务，这里包括专业的和非专业的服务；第三是政府推动的志愿服务。这样，政府的管理服务——社会服务就形成了一个有机的系统。

关于社会服务的概念及其与公共服务的关系

丁元竹

丁元竹国家行政学院教授、决策咨询部副主任、北京大学政治发展与政府管理研究所教授。曾担任联合国等若干国际组织咨询专家。主要研究方向：社会发展政策、公共政策、发展战略。

发展社会服务是我国经济社会发展到一定阶段的必然要求。民政部先前提出这个课题并组织专家学者进行了探讨和研究。在我国学术界，在我国研究文献中，社会服务是个新课题、新领域，可供查阅参考的文献极为稀少。

一、社会服务研究的意义

（一）课题背景理解

在当前考虑社会服务这个概念和民政工作，我觉得这个题目很有意义。今后一个时期社会服务在社会发展中到底处在一个什么位置？与社会发展相联系的，与完善市场机制相联系的一些社会服务的内容，怎么把它进一步理清楚？确实是今后一个时期社会学界、政府管理方面非常重要的一个问题。这次五中全会明确提出社会体制改革，我认为这不单单是社会体制改革问题，还是一个完善探索的过程。在这样一个大背景下，研究社会服务实际上是为今后一个时期的社会发展定位，包括在这个大盘子里面民政工作怎么做，我认为是有超前性的，今后这个问题终归是要有定位的。

（二）基本公共服务均等化在公共服务领域中的发展方向

“九五”、“十五”时期试图将社会事业产业化拉回基本公共服务、推进基本公共服务均等化和执行均等化。“十一五”期间，明确政府的责任问题，是在公共服务领域中的一个重大突破。我们逐步发现政府在这个领域中的责任，有些问题可以推向市场，而有些问题则不可以。同时，基本公共服务均等化提出两个问题，这也是今后一个时期其在公共服务领域中的两个发展方向：一是进一步拓宽公共服务的内容，明确政府责任；二是明确政府责任的同时，也要明确政府责任的多面性。政府在基本公共服务中有财政责任，应当提供公共财物承担。有些不是政府承担的责任，但是政府可以通过其他方式，比如特许经营等方式来转移承担。这个领域的改革还没有开始，但目前已经凸显出了问题。

综上我认为，“十二五”期间和今后的一定时期内，在公共领域中如何进一步明确政府责任和政府承担责任的形式，是我们政府改革和创新政府自身建设方面的一个重要任务。

（三）研究社会服务的意义

基本公共服务领域，往纵深发展，它自身内部还需要分一些类。比如说，基本公共服务领域涉及到福利、救助，涉及到这个领域的基本公共服务，它的性质是不一样的。比如说，基本公共服务领域的公共设施和社会福利、社会救助也是不同的。这就涉及到了基本公共服务在今后一个时期如何向纵深去延伸，如何向纵深去挖掘，这就需要分类。在这个意义上，民政部门抓住这样一个历史契机探讨这个问题，我觉得意义非常大，它对下一步整个民政的定位，社会服务在整个社会发展过程的作用都具有重要的意义。我觉得这个问题要研究，研究会发现很多问题，对民政事业发展，对整个社会事业发展会产生重要的影响。

二、社会服务概念的界定

（一）关于社会的概念

如何理解社会？实际上社会可以分为广义和狭义两种理解。我们在理解社会服务概念的时候，可能要先对社会做一个界定，当然每个人的界定是不一样的。我认为使用一个狭义的社会界定可能比一个广义的界定更切合我们当前的状况。OECD国家讲到社会这个概念时认为，其既有经济性，也有社会性。比如提到失业率，从经济增长角度看，它是一个经济学的概念；如果从失业救助、就业服务角度看，它就是社会的概念。OECD国家在性质上做这样一个界定以后，把救助、福利、慈善、志愿等都作为社会的内容。英文里对“社会服务”这个词的解释很少，它都是跟一些实际操作相联系的。Google英文里看到更多的是不同的国家在政府管理设立一个部门叫做社会服务机构，比如，加拿大的安大略省有社会福利局、美国加利福尼亚有社会服务局。其主要工作，一是老年人、成年人、儿童、妇女的社会福利，二是社会援助或者叫社会救助，三是家庭社区服务。从国际经验来看，这些可能跟我们民政部差不多。但是单独对这个概念做界定，往往是跟社会工作联系在一起的。

（二）关于社会服务的起源

从历史上看，社会服务的起源，主要按照主体来分，先是民间的社会服务，而后在上个世纪政府介入到社会服务中，对社会进行干预，包括对社会福利承担责任和对社会管理承担责任，它的主体——政府，逐渐在社会服务领域发挥越来越大的作用。到20世纪70年代以后，政府、社会、社会组织和企业，也都开始承担社会服务的责任，其主体开始多元化。社会服务可以从三个角度界定：一是从性质，一是从责任主体，一是从供给方式。性质，从历史角度看也好，从国际经验看也好，从其在基本公共服务中的定位看也好，我认为其更侧重于福利、救助、非盈利性等特征上。从责任主体来看，其经历了从民间到政府，然后到企业，然后民间、政府、企业三者共同承担责任（政府是一个最重要的责任主体）。从供给方式来看，到目前为止，不论是中国还是发达国家，尽管企业、社会组织和政府都是责任主体，但是在供给方式上，政府在公共财政方面承担了最主要的责任。政府作为一个主要的责任主体，通过扶捐的方式，通过特许经营的方式，通过购买服务等方式，也让社会组织和企业去承担责任。但是在这一过程中，政府是责任主体，只不过供给方式在这里发生多种变化。这也涉及政府在新的历史条件下的十几种管制方式。

（三）关于公共服务与社会服务的关系

如何理解公共服务和社会服务的关系？我认为有两层意思。第一层意思，我认为公共政策和公共服务，更多的是在美国公共管理学界使用这个概念。美国的公共政策里没有社会政策，其所有的社会政策隐含在公共政策里面。福利国家，像欧洲、我国香港，则有社会政策。我们在理解这个问题的时候，要考虑到历史和文化背景不一样。第二层意思，按照目前的情况，我认为社会服务从公共服务的角度来说，更侧重于社会方面。公共服务包括国防、外交、公共事业等内容。按照国际惯例和社会服务的发展史，社会服务大体上能够跟民政现在的工作对接起来。但如果要纳入大政策里面，差异就太大了。如果更换一个概念，可以把这些问题都统起来，更容易跟下一步的社会发展衔接起来。

三、社会服务的责任主体

我建议把社会服务定义在不同的主体承担的有关社会福利、救助以及儿童、成年、老年社区服务等方面的一些服务。它的主要责任主体是政府，同时政府作为一个责任主体，其更多的不是直接提供服务，而是提供公共财政方面的支持。另一方面，政府通过规范管理，建立和完善各种管制模式，让社会组织和企业去提供更有效的社会服务，但责任主体仍旧是政府，供给方式可以是其他不同的组织形式。从深层次来讲，它隐含着我们对政府在下一阶段的责任、管理方式的一个研究，还不单纯是社会服务方式的问题。张翼中国社会科学院研究生院教授，博士生导师。中国社会科学院社会学所研究员，中国社会科学院劳动与社会保障研究中心副主任。北京市人口学会常务理事、中国人口学会常务理事。主要研究领域：人口社会学，社会分层与流动人口。

社会服务与政府部门的职责

张 翼

西方专家，尤其是北欧专家认为，发展社会服务主要通过加大各方面的投入。从抽象的理论到具体的操作，再到结果，北欧国家都有一套很好的评估体系。美国的社会服务非常发达，有关学者曾研究探讨在全球金融危机影响下，美国通过社会服务与社会政策的配置来有效解决失业问题的经验。香港的社会服务工作由社会福利署主管，社会福利署的开支中有很大比重用于社会服务开支，而其中的主要部分，是资助私人公司提供社会服务。虽然香港的有些社会服务是收费的，但是费用很低。政府要引导民众经常从事社会福利工作，增强他们的积极性。下面，我结合社会服务概念的起源和内涵，谈谈政府部门在发展社会服务中的职责。

一、社会服务是工业化发展到一定阶段的必然产物

我们在研究社会服务概念的起源问题时，一般会说社会服务概念最早由英国的蒂特姆斯教授提出，社会服务运动始于1884年英国伦敦成立的托因比服务所。所以,社会服务起源于此。但西方学者研究社会服务时，并不重点强调是谁最先提出了社会服务的概念，社会服务应该具备什么内容等，而强调在某一具体历史背景下或者到某一具体发展阶段，社会服务这一项目必然会应运而生。在很多场合，西方学者是根据政府部门的实际工作来界定其社会服务概念的。

英国是最早使用社会服务的国家之一。圈地运动与快速的工业化过程，完全解体了乡村原有的那种基于地域而形成的自组织体系，甚至于在小城镇形成的那种师傅与徒弟的关系形式，也在分工体系的密集化过程中难以形成自支持系统。这使进入城市的工人在多元社会结构中面临诸多风险的袭扰。如果你考察英国早期城市的基本生活状况，你就会发现城市的死亡率远远高于农村，城市的人均寿命也低于农村的人均寿命，城市的疾病——尤其是传染性疾病的发生率也远远大于农村。为什么把伦敦称为“雾都”，其中的主要原因就来自于非常严重的工业污染。在这种情况下，当时工人阶级的生活状况是极其凄惨的。

因此，在工业化将人口带入城市，在乡村社会成员转变为都市社会成员的过程中，一定程度的社会支持是必需的——尤其是那些处于社会底层的、收入较低的、面临生活压力的弱势群体或脆弱群体中的脆弱成员，比如孤儿、老人或未婚妈妈等，如果缺少外来的支持，他们就难以维生。最早为这些弱势群体提供服务与支持的机构是宗教部门。但宗教机构提供的支持远远满足不了社会需求。在此情况下，政府不得不开发出一些原先未曾提供的社会支持职能，以统合宗教机构与其他非政府组织的服务，并逐渐将这些服务提升到国家服务的层次。

但在发展过程中，我们可以看到，英国的社会服务并不是做得最好的，相比较而言，北欧福利国家的社会服务做得更好。他们把社会服务作为整个大的政策配置，使其成为公共政策的一个主要组成部分，面向全体社会成员提供服务，而不仅仅限定于边缘群体。在福利国家，整个国家工作就是提供社会服务，市场管不了的国家都要管起来。

为什么现在我国需要建构社会服务体系？正如王思斌教授所言，我国提出大力发展社会服务的原因，在于我国到了加强社会建设的特殊阶段。在此阶段，社会服务工作如果做不好，矛盾就无法解决。如果我们从政治层面理解社会服务，资金配置才能到位。随着我国城市化的快速发展，大量农村人口进入城市,由于缺少相关支持体系，城市内部的弱势群体也开始出现，尤其像北京、上海、深圳、广州等大城市，流动人口与户籍人口被分割为两个不同的群体。在卫生防疫与教育这些基本服务上，显现着巨大的福利与服务差距。比如说，各种卫生疫苗的注射率，就难以全面覆盖流动人口。但某些传染性疾病，却恰恰易于在这些人群那里形成气候，并扩散到整个人群。诸如此类的社会服务工作如果做不好，整个社会的安定就难以维持。

二、社会服务包括所有除社会保障之外的劳务与信息服务

社会服务概念的内涵是非常明确的，它完全独立于社会保险、社会救助等保障体系，是服务组织向服务对象提供的非货币的劳务支持，其中既包括生产性的社会服务，也包括生活性的社会服务。

在美国的有些州，为企业组织提供的服务相当完善。比如金融危机时期，服务组织就专门针对企业的产量、产品需求与销售、工人的雇佣与安置等提供公共服务，包括发放大量的信息，向企业介绍市场供给信息，向劳动者介绍企业信息等。在日本的所谓“春斗”，在某些地区，就由社会服务部门把企业家和劳工代表召集起来，讨论制定年度劳动计划，使资本家与工人代表能够全面接触，消除误解，形成共识，避免生产过程中的冲突。

当然，市场经济国家更多的社会服务工作，主要集中在对弱势群体的服务，比如专门针对残疾人、老年人、未婚先孕女性、失业人员和为其他风险所威胁的脆弱群体的服务。这是针对个人家庭的专门服务概念，绝对不能被其他保障概念所包括。此种服务形式不是直接把钱给个人，也不是保险内容，而是利用劳务支持来满足脆弱人群或者社会服务机构的需求。

通过满足这些需求，或者提高个人的生活质量，或者支持企业安全有效的运作，使企业和社会之间有比较好的沟通，使社会更加和谐。因此，谈到社会服务这个概念时，我们必须强调社会服务的独立性，不能以保障等工作代替社会服务工作。

三、社会服务必须由政府专门部门来管理

如果你去美国考察，你会发现，许多州或城市政府都设有社会服务部门。有些城市的社会服务部门就叫做“Department of Social Service”。北欧福利国家的情况也差不多。在中国的香港特区，则由社会福利署来主管。我们可以借鉴这种形式，不能简单地在某个政府工作里面增加社会服务的职能就完事。我们可以看到，美国有工会、也有劳工部，但各个城市政府还是设立了社会服务部，其中的一个重要原因，就在于各司其职、各司其责。

如果由民政部筹办社会服务这项工作，那么首先要成立一个专门机构，比如社会服务局或者社会服务部或者社会服务司,它是政府的一个职能部门，这样才能适应我国社会转型的需要，适应我国城乡一体发展的需要，适应我国处于社会矛盾相对比较突发期的状况。该机构应该 具备如下四项基本职责：

第一，筹集发展资金。像美国、北欧这些国家和香港社会福利署，他们都有专门的资金开展社会服务工作，而且要有一定比例的专门财政资金。

第二，制定服务规则。具体而言，就是制定提供社会服务的个人资质、服务质量、免税政策、保密协定等等。除了制定企业和个人提供社会服务的标准之外，还要建立社会服务的评价机制。通过对社会服务的评价，将合格的服务保留下来，对不合格的服务项目进行培训或屏蔽其服务。例如，香港专门给企业发标志，根据社会服务的质量来确定服务资质，社会公众形象比较好的企业就会赢得更多的市场。

第三，做好规划引导。通过制定规划，统筹安排国家未来社会服务的工作内容、工作方式等，引导社会服务工作的发展方向。

第四，加强沟通交流。组织全国范围内或者中外社会服务工作者交流提高，这是北欧国家几项政府职责中所必须的。

香港能够做社会服务工作的有400多家，其中300多家是私人机构，还有100多家是政府直接投资建立的。私人机构只有在获得社会服务管理机构认证的情况下，才能获得社会捐款。所以，社会服务管理机构非常重要，只要是以劳务方式提供的职能，我们都可以借鉴。美国由大学或州政府主管的社会服务工作往往强调包括企业信贷、社会信贷、个人信贷等内容，但是真正在具体的事情上，脆弱群体和低收入群体才是社会服务所瞄准的对象，通过劳务的方式满足他们的需求。比如，未婚妈妈的孩子照料问题，就可以借助社会服务来解决。但是，不是所有人都可以把孩子送到社会服务机构，只有脆弱群体才能享受此服务。

四、当前最需要加强对流动人口与老年人口的社会服务

在我国人口老龄化程度逐步加深的背景下，我们需要加强对以下两个群体的社会服务支持：一是对农民工的社会服务，二是对老人的社会服务。瞄准这两个群体，可能在当前以及未来的发展趋势上，更能够彰显社会服务的价值。即使在西欧与北欧这样的发达国家，对移民的社会服务，包括进行语言教学、风俗习惯的适应、工作培训和就业支持、家庭计划与支持等，都是其日常工作内容。而老年群体，在发达国家已经成为一个占人口比重非常大的群体——已经成为老年政治的有生力量。所以，对老年人的社会服务，也构成了政府社会服务工作的重要内容。

最后要说的是：如果真的要把社会服务工作做好，实际上还是要学习美国、北欧、日本、香港等地的做法，了解北欧国家社会服务的所有方面，借鉴东亚文化圈社会服务的工作内容和具体筹办经验。比如，香港社会福利联合会每年都要评估自己的工作，用了多少小时的义工，共计多少义工小时,提供了多少人次的社会服务的支持，然后把全部工作情况向公民告知，这样就可以获得一些宗教机构、慈善机构源源不断的善款支持。实际上，香港社会服务财政投入占总支出的比例都不到30%，因此，它不是纯粹市场化的，而是建立在政府干预之上的。如果民政部门成立这样的机构就会大有可为，而且这也是未来理论方面、实践方面，还有政府行政方面工作内容新增长点。

从理论到现实：创建中国特色民政社会服务体系

赵孟营

赵孟营社会学博士，北京师范大学教授。中国社会学会理事，全国社会工作硕士教育指导委员会委员，北京市社会建设领导小组专家顾问团成员，北京市社会学会常务理事兼副秘书长。主要研究领域：社会组织（含家庭）、社区建设、社会学理论。

目前，在社会服务领域出现的混淆局面，其原因来自于两个层面：一个是理论研究的层面，一个是现实（实践）的层面。首先，在理论层面上，由于所有社会建设和社会管理（包括政治社会学）的理论问题都和社会服务相关，因此目前有一系列与社会服务相关的概念和命题都在使用，但是这些概念和命题在学术界和政府部门之间没有形成共识。这些概念和命题包括：社会服务、公共服务、政府购买服务、有限政府的建设、国家和社会的关系（包括执政党的合法性）等等。其次，在现实（实践）层面上，那些与社会建设和社会管理密切相关的政府部门或准政府部门的实际工作也都与社会服务相关。例如，与社会组织、弱势人群的救助、灾害救助、婚丧嫁娶等相关事务的管理主要在民政部，与劳动者权益相关的事务的管理在人力资源和社会保障部，与工人权益相关事务的管理的在工会，与女性权益相关的管理在妇联，与青年人成长相关的事务管理在共青团等等。每个部门都需要根据自己工作的实际情况来确定社会服务的内涵和外延。

因此，如果我们想解决目前的混淆局面，以认真推进社会服务在中国的发展，就必须从理论和现实（实践）两个方面同时入手。

一、社会服务的理论问题

在概念的原初意义上社会服务和公共服务各自的定义是十分清楚的：社会服务指是有非政府的社会机构为各种弱势群体提供的服务；公共服务指的是政府为全体国民提供各种必要的公共性质的产品和服务。但是在当前中国实际上仍然是政府主导着社会，非政府的社会机构发育并不充分，因此许多人将社会服务和公共服务看做同一概念，或者可以互相替代的概念，这种看法并没有错误，恰恰是一种具有中国特色的概念混合。

显然，如果我们试图在理论上解决社会服务的混淆局面，在目前阶段应当避免陷入概念之争，否则谁也不能说服谁，最后陷入无休止的论战。

解决社会服务的理论问题，必须超越已有的概念论争，站在中国当前的时代特性这一更高的层面上进行思考。简要地说，中国当前的时代特性，实际上是传统社会向现代社会转型的问题。这个转型的实质是什么？吉登斯曾经把工业革命以来欧洲新时代根本特性称为“现代性”，这个“现代性”的社会是与欧洲传统社会断裂的。“现代性”这个术是否适合于描述中国的社会还有待探讨。但是，吉登斯的观点给我们的启迪是：中国现在经历的时代逻辑（即告别传统社会体系，迈向一个新的社会体系）欧洲曾经经历过。所以站在人类整体的历史上来思考，我们可以确信，中国将要迈进的新社会体系应当具有两个特质：第一，这个社会比传统中国社会更有效率。第二，这个社会比传统中国社会更加公平。

在这样的理论判断之下，我们就找到了社会服务理论问题解决的关键点。我们过去讲的公共服务的转型、政府的转型，其主要意义是努力解决效率问题：我们或者关注努力降低政府交易成本，或者关注在相同成本下努力提高效益。现在我们关注社会服务，其主要意义就应当是解决公平问题。

也就是说在理论上，我们坚持的基本理念就是：社会服务的根本目的是解决中国社会存在的公共问题，促进中国社会的公平的实现。

这样的基本理念与建设中国特色社会主义理论、科学发展观在逻辑上是契合的。我们过去关于资本主义和社会主义的比较有很多理论成果，不过就我个人的看法，在社会学的意义上，它们的区别其实很简单。资本主义特别是早期的资本主义只关注效率问题（有学者把这种发展逻辑称为资本逻辑），早期资本主义的优点是效益优先，不足是忽视公平。社会主义最早想走的路子是努力解决早期资本主义没有解决的社会公平的问题，早期社会主义的优点是公平优先，不足是忽略了效率。但是中国的实践证明，没有效率的充分发育，公平无法获得彻底解决。改革开放30年，中国努力解决了效率问题，但是另一方面公平问题在当前就较为突出了。在当前这样的历史发展节点上，提出以促进社会公平为根本目标的社会服务概念，恰恰是对中国特色社会主义理论和科学发展观的最好注解。

更进一步，我们要思考社会服务理念和民政工作的理论关系。民政工作是中国当前复杂性最强烈的政府工作之一，既有管理内容，也有服务内容；民政部门本身提供各种公共服务或社会服务，又要管理社会服务。在我们确定社会服务的根本目标是促进社会公平之后，我们就可以用一个概念来概括民政工作的未来焦点：民政社会服务。

如果确定了民政社会服务这个概念，那么当务之急就是要对民政工作的未来目标，也就是民政社会服务的目标进行有远见的设计。我认为，站在时代的高度，民政社会服务的根本目标就是促进社会公平（前面已述），具体目标是两个方面：第一，维护全体公民的生命尊严和政治尊严，第二，培育弱势群体的公民社会资本。民政工作与人民群众关系极其密切，特别是与公民的生老病死和婚丧嫁娶直接相关，也与公民的政治参与直接相关，因此未来民政社会服务第一个目标就是维护公民在日常生活和政治生活中的基本尊严。另一方面，随着传统社会向现代社会转型，我们每个人的不安全感越来越增长，每个人都感到紧张和压力，我们不知道明天会怎么样，因此许多人都很焦虑。这种个人焦虑的根本原因就是，许多人没有意识到：随着社会转型，个人的人际关系特性必须实现从传统感情和初级社会关系为核要转向理性的、以契约为基础的关系。这种关系的转型，在概念上就是个人社会资本的转型。也就是说我们面临一个建设新的人际关系的任务，但是我们没有意识到。当人们没有能力建设新的人际关系，即培育的新的社会资本时，人们必然就非常焦虑。所谓弱势群体，就是缺乏社会资本或缺乏培育新型社会资本能力的那些人。因此未来民政社会服务工作的第二个目标就是培育弱势群体的公民社会资本。培育社会资本这一目标的确立，既能够概括民政工作当前的许多任务，也能够把民政部门和其他部门区别开来：不管是福利问题，还是养老、救灾问题，最后都是个人社会资本如何重建的问题。

二、中国特色民政社会服务体系的建设

在解决理论问题之后，我们再回到现实层面。如果我们确立了民政社会服务这样的核心概念，那么未来民政工作的实践方向就非常明确了：创建中国特色民政社会服务体系。建设这样的体系，在实践上的主要抓手有三个方面。

第一、要建立全国性的现代民政社会服务制度

完整的现代型民政社会服务制度包括现代的民政社会服务理念、现代民政社会服务规范、现代民政社会服务组织方式、现代民政社会服务设施系统四个方面。现代社会服务理念不是以降低交易成本为核心，必须是以促进社会公平为核心。而促进社会公平主要是以保障公民的基本权利为核心。现代民政社会服务规范就是用现代社会价值观和行为模式来统领和操作民政社会服务工作。现代民政社会服务组织方式，就是创造性地将政府自己举办的民政社会服务事业、政府购买的民政领域的社会服务、社会组织的民政领域的社会服务三者统合起来。现代民政社会服务的设施系统包括各种落实前述理念、规范和组织方式所必须的基础设施和技术装备。

第二、设计全国范围共同但有区别的民政社会服务行动纲领

由于全国各地发展不平衡，因此在推进民政社会服务工作时，必须避免全国一刀切的形式主义工作方法。但另一方面，也要防止地方在民政社会服务工作上不思进取的局面。因此未来推进民政社会服务工作，必须设计一个指导性的纲领文件，将民政社会服务工作的最低纲领、中度纲领、最高纲领清晰的描述出来，允许地方根据自身的实际情况，选择合适的纲领阶段作为推进本地民政社会服务工作的起点。这个纲领文件其实就是中国民政社会服务蓝图。

民政社会服务纲领的三个层次可以目前工作为基础来进行设计。最低纲领的内容应当包括民政社会服务应当完成的那些覆盖所有普通公民的基本服务；中度纲领的内容应当包括民政社会服务应当完成的覆盖所有弱势群体的基本服务；最高纲领应当包括民政社会服务应当完成的购买型甚至享受型的那些基本服务。有了蓝图，就可以根据蓝图设计具体规划，进一步明确第一个五年要抓什么、第二个五年抓什么。这对全国民政社会服务的整体推进意义非凡。

第三、作为全国民政工作的最高领导机关，民政部要出台中国特色的民政社会服务标准

中国政府部门管理的一个弊端是：管之者众、理之者少。出台民政社会服务标准就是防止民政部门只“管”不“理”。民政社会服务标准，我们也可以叫它指标体系，或者叫标准化体系。民政社会服务直接跟老百姓接触，需要可操作的规范和服务方式，因此这个标准既要包括操作化的“理”，也要包括观念上的” 理”，这样的整合与统领，就能够走在时代前沿。民政社会服务需要监督和评估，评价目的是推进社会服务本身的工作，那么评价一个省、市，它的民政社会服务到底到了一个什么阶段就需要有可靠的依据，因此这个标准也是评价的“理”。当然这个标准一定要与前面的制度设计，与行动纲领关联起来，它应当是一个非常综合的指标体系。这个标准的出台，对于民政部门的民政社会服务工作，无论是管理方面还是服务方面，都会提供非常非常具体的工作焦点，大有益处。

“十二五” 时期推进社会公共服务发展的思路

何学彦

何学彦著名经济学家，经济政策研究专家，中国行政管理学会政策科学研究分会常务理事，中国发展战略研究会经济战略委员会委员。主要从事宏观经济政策、产业政策、区域经济和企业发展战略研究工作。

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。要促进经济长期又好又快发展与社会和谐稳定，就必须在加强经济建设的同时强化社会建设，而社会服务则是社会建设的重要内容。广义的社会服务包括生活福利性服务、生产性服务和社会性服务。结合自己研究宏观经济政策的职业特点，在这里主要探讨的是“十二五”期间推进社会性服务发展的思路，包括教育、医疗卫生、社会保障等社会公共服务领域。为此，就必须了解这些领域继续发展的现有基础，在“十二五”时期发展面临的形势，从而科学的确定在“十二五”时期发展的基本思路。

一、我国社会公共服务继续发展的现有基础分析

我们现在的社会性服务状况，特别是公共性服务事业的状况怎样，为今后五年发展奠定的基础如何？弄清这些问题，是探讨“十二五”时期社会公共服务发展思路的前提。

研究社会服务，必须与经济联系起来考察，因为社会服务是由经济基础支撑的，反过来社会服务也会促进经济发展，为经济发展服务。

我国改革开放30多年来，国民经济长期保持高速增长，初步计算2010年我国经济增长10.3%左右，GDP规模将达到39.8万亿元，会超过日本，成为世界第二大经济体。（如果按照GNP即国民生产总值计算，还未达到世界第二大经济体的规模。）由于经济增长的促进作用和财政能力的支撑作用，我国公共性服务的社会事业也有了长足发展， 但在总体上严重滞后于经济增长。

第一，从教育事业的发展状况来看，我们用较少的投入支撑了较高的入学率。我国的中等教育毛入学率已经达到75.5%，高等教育毛入学率也达到24%，已经超越教育欠发达国家行列。但从教育投入情况看，我国教育总支出占GDP的比重从1991年的3.4%提高到2007年的6.6%，超过经合组织（OECD）的5.9%和中等收入国家(WEI)的5.6%。但是，中国公共教育经费占GDP的比重基本上在3%左右，不仅大大落后于发达国家（OECD国家平均水平为5%左右），而且落后于中等收入国家（WEI国家平均水平为4%）。特别是在人才培养方式上，我国许多学校施行的偏重知识灌输的应试教育模式远远落后于追求能力提升的素质教育模式。

第二，从医疗卫生事业的发展状况来看，用低廉的成本维护了众多人口的健康。以2007年为例，卫生总费用中政府支出仅占20.3%，社会负担34.5%，其余45.2%由居民个人负担。居民个人支出不仅增长最快，而且有相当部分是在“看病难看病贵”中通过虚高的收费流失于医、药环节。2009年初我国实施的医疗保健计划总额为8500亿元人民币，相当于未来三年人均只有30美元。而且医疗卫生事业的投入重在医疗设施等硬件建设，而对基本医疗卫生服务的可及性和质量重视不够。

第三，从社会保障事业的发展状况来看，公共财政投入严重不足。例如，全国的社会保障基金管理资产大约是820亿美元，相当于每个工人一生的退休福利才90美元。2008年，我国包含社会保险基金在内的社会保障支出占GDP的比重仅为5.2%；我国社会障支出占财财政支出的比例为10.9%，而很多发达国家社会保障支出占财政支出的比重都在50%以上。特别是广大农村，社会保障体系非常薄弱，保障水平过低，贫困地区的情况就更为突出。

此外，在社会服务供给不足的情况下，农村比城市落后，中西部地区比东部地区落后，流动人口享受的公共服务大大低于户籍人口，这就造成了地区之间、城乡之间、不同社会群体之间的极不均衡。

二、未来经济社会发展趋势对社会公共服务的要求

未来五年我国经济社会发展将呈现五大趋势：转变经济发展方式步伐加快，居民消费升级加快，城市化进程加快，人口老龄化加快，利益多元化趋势加剧。这些发展趋势给社会服务，包括民政社会服务的发展既带来了机遇，也带来了挑战和难题，对加快发展社会性社会服务，主要是政府提供的公共性社会服务，包括教育、医疗卫生、社会保障等等，提出了新的要求。

第一，转变经济发展方式要求把加快推进社会性服务作为一个重要的着力点。由于世界范围经济结构和国际产业结构的大调整，发展科技教育和文化事业，全面提高人的素质，成为转变经济发展方式、实现可持续发展的关键。用科技力量来推动经济发展方式转变要求进一步将战略性新兴产业作为国民经济的先导产业和支柱产业，而不是像现在这样把房地产业作为支柱性产业。要发展战略性新兴产业，最根本的是需要提升这些产业的人力资源素质。解决这一问题的关键在于通过政府提供的社会性公共服务，如教育、医疗、卫生、社会保障、科技等，来提高人的素质，从根本上转变经济发展方式。

第二，改善民生要求加快发展社会性公共服务。根据发达国家走过的发展轨迹，GDP超过人均3000美元的时候，人们对公共服务的需求会迅速增长。到2010年年底，我国人均GDP接近4000美元，居民消费升级将会成为一个必然趋势。当前我国居民的消费结构发生了两个重要变化，医疗保健、教育消费需求在消费结构中的比例不断上升，消费结构升级的趋势必然要求公共服务全面快速增长，这就要求我们增加诸如教育、医疗等公共性服务。

第三，城市化进程进一步加快对调整现行公共服务制度体系，包括对民政服务提出迫切要求。未来五年，我国城市化水平会将超过50%，意味着我国从农村社会向城市社会的转型。这就带来了人口的流动和集中，特别向大城市集中。这将会引发城市公共服务以及服务质量等一系列复杂的社会问题。现行社会服务体系，包括民政服务体系极不适应这种发展趋势，需要大幅度的调整。

第四，人口老龄化加快要求大力发展社会性服务。人口老龄化加快，亟待老龄人口服务事业的发展。我们现在老年人口每年平均增加300万，到“十二五”末期，60岁以上老年人口占社会总人口的15%左右。这样，养老保障、养老服务、医疗、卫生保健、文化娱乐、旅游等相关服务需求总量将不断增加，而且随着消费结构升级，服务质量要求也会相应提高。

第五，利益多元化趋势加剧对社会性服务事业将提出更加复杂的要求。未来五年，我国处于社会转型加速期，特别是收入分配的差距扩大，不同利益主体之间的诉求越来越分化，而且弱势群体和高收入阶层的利益诉求的冲突也越来越激烈。如果处理不好，可能会诱发一些社会危险因素，影响社会的稳定发展。社会服务如果做得好，可能化解很多社会矛盾；如果做不好，不能化解一些社会矛盾，将会严重危害到社会的健康发展，进而影响到经济的发展。

三、推进社会公共服务发展的思路

鉴于我国未来五年经济社会发展趋势对公共性社会服务的要求，推进社会性服务发展的思路主要体现在以下几个方面：

第一，转变发展理念。公共服务体系是以政府为主导，以提供基本保障的公共产品为主要内容，以全体社会成员共享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。政府是公共服务体系的设计者、实施者和维护者，公共服务体系的指向在很大程度上取决于政府意愿。多年来城市优于农村，东部地区优于西部地区，就是政府政策取向的体现。因而，今后我们要以科学发展观为引领，关注发展的全面性、协调性和可持续性，让改善人的生存和发展条件成为发展的目标指向，让公平、共享社会公共服务成为发展的主流价值。

第二，健全和完善公共服务制度。我国GDP成为世界第二大经济体，人均收入接近中等国家的收入水平，未来五年，我国的社会公共服务以及社会事业发展必须及时跟上。我国现阶段公共服务的主要问题不在于有没有支撑的经济能力，而在于缺乏有活力的公共服务制度。所以，健全和完善公共服务制度是关键和根本。未来五年，完善公共服务制度的战略重点在于着手解决四大关键问题：一是要着眼于形成公共服务供给的分工和问责制，强化公共服务能力；二是要形成持续的公共服务财政支持体系，加大财政对公共服务的支持力度；三是要解决公共服务制度安排城乡二元分割的问题，不仅要城乡一体化，而且要向农村倾斜；四是要形成公共服务多元社会参与机制和监督机制，除了政府主导以外，要让社会组织协调参与。

第三，推进法制建设。为了保障公共性服务所必须的资源投入和运行效率，必须将过去的行政性命令适时转变和提升为法律，增加社会公共服务的强制性和监督力度。

第四，推进公共服务均等化。其中，改革财政转移支付制度是关键。未来五年，基本公共服务要与当地的经济水平挂钩，对于难以保证基本服务水平的的地区，中央财政必须给予财力保证。要促进城乡之间、地区之间公共服务均等化，就应当制定均等化标准，界定基本公共服务水平的底线。

第五，增加公共性服务事业投入。“十二五”末期，教育投入占GDP的比重要达到4.5%；医疗卫生投入，政府支出要占整个卫生总费用的40%；社会保障事业财政支出比例要争取达到15%以上。

通过“十二五” 时期社会公共服务的发展，必将促进我国经济发展方式的根本转变，为我国从经济大国跨入经济强国行列打好基础，由生存型社会向发展型社会转变创造条件。