加强创新社会管理工作的思考

李江川

（中共乐山市委群众工作局 四川 乐山 614000）

2010年6月全国社会治安综合治理工作会在成都召开。会上提出各地各部门要深入贯彻落实科学发展观，适应经济社会形势新变化，把加强社会建设，创新社会管理，摆到更加重要的位置，努力探索一条符合中国国情，体现时代特征，与社会主义市场经济体制相适应的社会建设和社会管理新路子。6月，笔者随市政府社会管理工作学习考察团到深圳、厦门、苏州考察学习当地科学的社会管理工作经验，着重考察学习了社区、出租房管理等方面工作，现结合我市社会管理实际，提出建议，供工作中参考。

一、社区管理的概念

“社区”是社会学中的基本概念，最早是在德国社会学家斐迪·滕尼斯的《社区与社会》一书中提出。一般认为：社区就是在一定地域内发生社会活动和社会关系，有特定的生活方式并具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会生活共同体。其基本构成要素有四个方面：一个相对稳定的人文区位意义上的地域。特定的区域不仅是社区成员活动的基本空间场所，而且社区成员的活动方式乃至思想感情也都被打上区域的烙印和特征。二是一定规模和具有同质性的人口。社区人口主要表现为人口的数量规模和分布，以及人口的素质构成。以职业因素等为主的同质性的人口素质构成很大程度上决定了社区的类型。三是以横向分布和联系为主要特征的组织结构。社区作为一个社会实体，是由一些群体和组织构成的。社区结构既体现了社区内各种群体、组织的分布状况及其相互之间的关系水平，并且在很大程度上反映出社区发展的水平。四是有一定程度共同性的文化心理和生活方式。基于社区的共同利益、面临的共同问题和共同需要，每一个社区都会形成共同的生活方式、行为规范和心理取向。

所谓社区管理，主要是指一定的社区内部各种机构、团体或组织，为了维持社区的正常秩序，促进社区的发展和繁荣，满足社区居民物质和文化活动等特定需要而进行的一系列的自我管理或行政管理活动。

在我国，社区管理的概念是在我国由传统计划经济体制向市场经济转轨时期，伴随着改革的不断深化，社会结构、人们的生活方式、思想文化以及行为方式等各方面的变化而提出来的。社会管理如何创新是中国面临的一个新课题。

二、充分认识城市社区管理中政府的功能定位

根据在深圳、厦门、苏州考察学习过程中，深刻认识到，不管是深圳模式，还是厦门、苏州模式，转型时期特定的国情和社会背景，决定了我国城市社区管理必须选择“政府主导”的模式。社区管理中的政府主导，主要体现在政府必须扮演多种角色、行使多样职能，更好地培育和扶持社区的持续发展。因此要推进我国城市社区管理的稳步、健康发展，就必须解决政府在社区管理中如何进行功能定位的问题。

社区是指聚居在一定地域范围内的社会共同体。社区管理是指在党和政府的主导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区健康发展的过程，是对社区工作的总体概括。社区管理靠两种力量的推动，一是社区组织与社区居民的力量，二是政府的力量。从目前的实践看，随着城市社区建设的开展，政府支持不力或包办过多（行政化倾向），是城市社区管理中的普遍的现象，而这一问题的存在，相当程度上已影响了社区建设走向深入。

（一）政府在社区管理中的主导作用以及存在的问题分析

1.政府在社区管理中的主导作用。据有关专家分析，中国城市社区管理所取得的显著成效，各级政府的主导作用功不可没,首先表现为社区建设运动是由政府发起和组织的。政府还通过制定社区发展的相关政策，引导社区建设、规范社区行为，对社区建设进行宏观指导；其次，政府均有专门的机构和组织来具体负责社区管理工作，为社区提供管理和服务；第三政府为社区建设投入了大量的人力、物力和财力。政府运用国家财政资金投入社区建设，不断提高社区硬件建设水平，在政府强有力地推动下，社区改造，尤其是硬件设施建设在短期内得到推进和改善；最后，政府是社区建设的协调者和控制者。在改革开放后，政府在中国城市社区发展过程中渐渐让出部分权力，其改革目标是扮演规划者角色。这里说的协调者，是指政府对于中国城市社区的发展方向和目标进行引导和监管，逐渐由过去的政府机构直接管理，向总体规划协调的间接调控方式过渡。

2.政府在社区管理中存在的问题。毋庸置疑，政府在社区建设中发挥着无可替代的作用。但是，从现阶段社区管理的实际来看，政府在其角色的扮演和行政职能的行使中，也存在着许多不容忽视的现象和问题。总体来说，这些现象和问题可以概括为政府职能的越位、缺位和错位。政府职能的越位是指政府在行政过程中超越了其本来的职能和权限，是超职责、超权限的行政过程。

政府越位主要表现在以下三方面：行政因素向社区弥漫式渗透，使其组织力量和机制难以发挥作用；政府包揽社区事务必然导致政府承担所有的成本；社区行政化,政府成为社区的惟一资源来源，社区居民没有形成对社区的认同感和责任感。政府的无限责任诱发了社区的道德风险，不利于社区组织的培育、本地社区内资源的聚集。

政府职能的缺位主要表现在对非政府的社会中介服务机构等社会组织培育不到位，对社区内的非政府专业性社团资金投入不够，导致这些非盈利的服务性机构发展比较缓慢；政府缺位主要表现在：政府投入少。宣传力度不够，地域发展不平衡，社区成员的认可和参与程度不高。

政府行为的“错位”主要是指政府混淆了工作的主次和轻重，特别是把社区的社会建设当做经济建设来抓，既当“裁判员”又做“运动员”。政府错位主要表现在以下方面：“重管理、轻服务”现象相当普遍；社区组织的职能错位。我国现行社区组织中除了政府机构、居委会以外，还包括社区内的各类单位组织，他们往往隶属于各自不同的上级单位，社区内的许多单位处于半封闭状态，“单位办社会”现象十分严重。

鉴于政府在社区管理中如此重要的作用和当前存在的缺位、越位和错位问题，根据有关专家的分析，我们必须定位好政府在社区管理的地位。

（二）政府在社区管理中的功能定位

政府在社区管理中职能的越位、缺位和错位导致作为社区建设的两大主体政府和自治组织的功能失调、角色错位。因此，通过在深圳厦门、苏州等地考察学习，笔者认为应该从以下几个方面对政府在社区管理中的功能进行定位。

1.政府应该担当建设社区的功能。政府在社区建设中应当发挥适当的主导作用。表现为：倡导、动员一定的经济和政策支持、监督、评价和经验的推广，用政策去促进社区建设资源的聚集和社区的持续发展。政府发挥主导推动作用直接目标是支持具体社区活动的开展，而深层目标则是促进社区资源的开放和动员，促进社区成员的参与。因此，政府在社区建设中的角色定位应是：担当建设社区的功能，积极发挥引导推进作用，在负起相应责任的同时，决不可“越位”、过度参与包办。

各级政府是我国社会管理中最具控制力的政权组织，能有效地运用行政、经济和法律手段，准确而有效地引导社区建设的方向，合理运用场地、设备和资源，限制任何偏离社区建设总目标的组织行为和个人行为，保障社区建设的健康发展。总的来说，各级政府通过制定规划和政策、提供管理和服务、组织协调服务和动员社区参与来担当建设社区的功能。

2.政府应该担当建设社区自治组织的功能。社区自治组织是社区建设的基础，是居民参与公共事务和公共管理的平台、场所，因此建立完善的社区自治组织体系是社区建设的关键。在加强社区建设过程中，社区自治组织建设的重点应该放在以下几方面：

首先，在街道办事处层面构建社区组织的网络结构—社区理事会。社区理事会在成员组成上具有广泛代表性，包括街道办事处的代表、驻街政府职能部门的代表、企事业单位代表和居民代表等，其负责人由街道办事处代表兼任。社区理事会建立后将成为社区运行的主体组织，其主要职能是规划、协调和监督。笔者见厦门思明区文灶等社区创立的“党员帮扶基金”，“社情民意气象站”，“低收入人群数据库”等都很有特色。

其次，培养专业性社区工作者。社区建设需要大批政治素质好、热心为群众服务的社区工作者。过去认为社区或居委会就是婆婆大娘在管事。通过到深圳、厦门、苏州等地考察学习，充分认识社区工作者在社区建设管理中的重要作用。社会工作者的作用在于推进社区工作专业教育与务实的发展，协调社会关系，在服务社会成员、推进社会互助、缓解社会矛盾、解决社会问题，促进社会稳定和社会进步等方面起到安全阀和推进器的作用，因此作为城市政府应积极开展培养专业社区工作者的工作。

3.政府要培育和发展非政府组织。非政府组织是促进政府职能转变的重要途径和实现政事分开的有效载体，要按照行业职能“同类项合并”的原则，界定政府部门和非政府组织的工作界面，逐步将现在由行政机构承担的一些技术性、服务性、事务性工作进行彻底的剥离，交给社会中介组织承担，而不要再层层下放到社区。

在整个社区建设中，政府、社团和居民共同参与，明确定位，合理分工。政府是社区建设的倡导者，社团是社区建设的具体操作者和组织者，是沟通政府和居民的桥梁和纽带，居民则是参与社区建设的主体和基础。三者缺一不可，所以要理顺三者的关系，加快社团的发展，形成社区发展的良性运行机制。另外政府部门要坚持依法管理，从法律上保护社团的合法地位和作用的发挥，引导建设与社区需要相符合的新型社团。

三、我市中心城区社区管理工作的现状

以乐山中心城区为例，现幅员面积825平方公里，总人口58万人，流动人口10万人，其中城镇人口26万人，辖7个街道办事处、25个乡镇，易建社区59个（中心城区35个）。2008年以来，市、区先后投入1000余万元开展了社区办公服务用房标准化、规范化建设，尝试建设了社区电子网络服务平台。截止目前，已建成2个街道办事处社区服务中心，11个社区服务站，开展一站式服务，中心城区35个社区，党建、劳动、民政、计生、文化、治安、卫生、城管服务功能基本延伸到社区，公安部门在通江社区尝试了电子网络以房管人办法，部分满足了单位群众生产生活需要。

当前社区建设中还存在主要问题：

1.社区办公服务用房建设赶不上需要。当前中心城区急需建设5个街道办事处社区服务中心，48个社区服务站，推进21个城中乡和231个农村社区建设需要解决办公服务用房和社区服务站。

2.社区电子网络服务平台建设滞后。主要反映在：社区信息化建设缺乏统一的组织领导、整体规划，部门各自为政，导致重复建设，资源未有效整合，信息资源未能实现共享利用；社区信息化服务未制定相应的政策办法措施和技术标准；已建社区电子网络服务平台信息内容不全、更新不及时、缺乏与居民需求紧密结合的应用，能提供的服务项目不多，居民参与的积极性不高；社区公共服务网络服务体系未能健全，社区办公服务还是单机操作，未与市区部门、街道联网；社区党组织建设还面临组织活动经费不足，人员老化等问题；社区工作人员少，计算机基础知识匮乏，专业技术人才缺乏，电脑数量不足、部分陈旧，人员、资金保障机制尚不健全，影响了社区信息化推进。

四、充分认识加强社会建设和管理的重要性

（一）深化改革是推进社会管理创新的前提

社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应付社会风险、保持社会稳定等诸多方面。因此，落实科学发展观，必须切实加强社会建设。做到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设统筹发展。目前，社会建设是整个建设的“短板”，社会管理又是社会建设的“短板”。我市突出表现在建设秩序，信访秩序有待进一步规范，社区建设有待进一步加强，流动人口管理存在“真空”，基层组织、社会组织作用没有充分发挥，体制、机制尚未完全理顺。

社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。政府在社会管理过程中，必须主动遵循社会发展规律，根据政治、经济和社会的发展态势，不断创新管理理念、管理体制、管理机制和管理手段，提高社会管理的能力和水平。当前，我国社会结构多元多变，社会管理环境从静态封闭走向动态开放，社会管理对象从“单位人”转为“社会人”，社会管理领域从现实社会延至虚拟社会，“人（流动人口）、屋（出租屋）、车（机动车）、场（重点场所）、网（互联网）、会（社会组织）”等社会管理要素纷繁复杂，新情况、新问题层出不穷。而社会管理和治安防控的机制、制度、措施和手段还跟不上，长效机制还不完善，一些“顽症”还没有从根本上找到解决问题的办法。从深层次分析，许多社会不和谐因素，都与社会管理缺失相关；要从根本上化解社会矛盾、改善治安秩序，增强群众安全感，很多情况下也必须从改善社会管理入手。社会管理，说到底是对人的管理和服务。因此，我们必须进一步解放思想，不断深化改革，赢取主动，破解社会管理难题。必须按照观念人性化、机制规范化、手段信息化的思路，创新管理理念，坚持以人为本，寓管理于服务，使社会管理工作更好地体现全心全意为人民服务的根本宗旨，更加贴近群众的期待和要求，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点的落脚点。探索服务型管理的新路子；创新管理体制，建立政府牵头、部门负责、专群结合、社会参与的服务管理队伍，明确职责，形成合力，探索社会化管理的新路子；创新管理手段，着力打造实有人口、实有房屋全覆盖管理信息平台，并逐步整合其它社会管理信息资源，探索信息化管理的新路子。

（二）夯实基层基础是推进社会管理创新的重点

基层基础建设是社会管理创新的重要组成部分，社会管理创新的难点在基层。底数不清、信息不灵、基础工作不扎实，基层力量薄弱分散，体制机制相对滞后，长期以来都是困扰基层基础建设的主要问题。如果没有坚固可靠的基层基础，社会管理创新就成为无源之水，无本之木。其次，社会管理创新的源泉在基层。基层有第一手的鲜活信息，有第一线的实践经验，只有尊重基层的首创精神，鼓励基层从实际出发，大胆探索，改革创新，才能为社会管理创新带来不竭动力。再次，社会管理创新的落脚点在基层。当前大量社会矛盾纠纷发生在基层，大量治安隐患滋生在基层，解决矛盾纠纷和治安隐患的重点也在基层。因此，我们必须面向基层、服务基层、建设基层，大力加强基层基础建设，切实发挥其推进社会管理创新、化解社会矛盾、维护和谐稳定的一线平台作用。

推进社会管理创新，必须夯实维稳基础。只有改革基层体制机制，整合基层资源力量，才能筑牢维护社会和谐稳定建设法治社会的第一道防线。在镇街一级整合综治办、司法所、信访办的资源力量，建立综治信访维稳中心。推进社会管理创新，必须夯实信息基础。信息越全面、质量越高、时效性和共享性越强，社会管理创新的成效就越明显。推进社会管理创新，必须夯实群众基础。加强和谐警民关系建设，推行网上便民利民措施，广泛发动和组织社会力量参与社会管理创新。

（三）依托信息化是推进社会管理创新的关键

当前，信息化浪潮正席卷全球，物联网等令新一轮技术变革蓄势待发，必将推动生产力发生质的飞跃。信息化与工业化、市场化、城市化、全球化相互交织，在多重意义上影响、改变、塑造着世界，社会呈现日益复杂的形态，单靠传统手段已难以实施有效的社会管理。掌握信息化、应用信息化，通过信息化建设提高社会管理水平，成为推进社会管理创新至为关键的一环。中央明确提出，“要推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。社会管理职能部门，必须顺应信息化时代的发展潮流，把信息化建设作为社会管理创新的契入点和突破口，大力实施警务信息化战略，在维护稳定工作中做到信息灵敏，在打击犯罪工作中做到反应快速，在服务群众工作中做到便捷高效，不断提升警务效能。

依托信息化推进社会管理创新，一是必须科学规划、高位布局，实现“集约化、少投入”。在深圳考察期间学习了解到广东省公安机关在全省统一规划建设了“一平台三系统”（公安指挥中心平台，警务综合信息系统、互联网虚拟社会管理系统、政府各部门联网的信息资源系统）和“五个一网”（视频监管一网控、办案办公一网通、情报信息一网综、服务措施一网办、工作执法一网考），形成全警采集、全警应用、全警共享的信息化应用格局。二是必须立足实际、面向实战，做到“高效率、可持续”。社会管理的现实需求是信息化建设的导向。服务群众的网上办证、网上缴费、出入境证件自助申请柜员机等技术设备，自动抽取民警工作数据进行量化考核排名的“三考合一”（工作绩效自动考、执法质量全程考和督察监察全面考）系统等，均大大提升了社会管理效能。三是必须实现信息的互联共享，发挥实战的最大效益。深圳市公安机关着力推行“大情报”平台建设和“网上作战”，打破各警种之间、上下级之间、公安机关和政府相关职能部门之间的“信息壁垒”，推进社会管理信息数据的跨部门、跨警种、跨地区共享和综合利用，最大限度地发挥出信息资源的整体规模效益，真正实现了信息主导警务的目标。

五、几点建议

2010年8月我市召开了创新社会管理、建设法治社会会议。按市上创新社会管理，建设法治社会工作会议要求，要把以人为本、服务为先贯彻于社会管理工作中，尤其要在流动人口管理、户籍管理等方面大胆探索创新。

（一）推行实有人口和实有房屋管理

建议此项工作现在中心城区试点，适时在全市铺开。一是建立管理网络。在市、区两级政府建立实有人口和实有房屋管理机构，由公安部门代管，负责日常统筹协调工作。设立街道、社区、小区三级管理所（站点），负责具体管理工作。协管员由实有人口和实有房屋管理部门和社区服务站共同管理，按“一岗多责”，同时承担社区服务站其他工作。二是建立信息平台。建立实有人口和实有房屋服务管理信息系统，对接公安、劳动、房管、城管、医疗、教育、工商、税务、计生等相关部门信息管理系统，逐步做到终端设置“横向到边、纵向到底”，实行信息化管理、资源共享。三是全面摸清底数。以第六次全国人口普查户口整顿暨流动人口清查工作为契机，以新建立的流动人口管理机构为支撑，聘请临时信息采集员，全面摸清实有人口、实有房屋底数。四是常态动态管理。基础工作完成后，建立“以证管人、以房管人、以业管人”的新模式。

（二）加强社区建设

社区是城市的细胞，是城市工作的基础，据有关部门统计，我市中心城区的每个社区承担9类83项工作。一是加强硬件建设。结合“十二五”规划和城市规划修编，结合社区区域布局优化，按照“适度超前规划，分布实施到位”的原则，整合盘活资源，调整完善功能，不断改善城乡社区办公活动条件。二是加强社区队伍建设。选好配强社区工作者，按社区常住人口数量千分之一的最高限额配备社区工作者。大力发展社会工作者专业队伍，出台扶持政策，可借助乐山师院办学力量，鼓励社会管理工作人员参加社工职业资格考试；开发社会工作岗位，鼓励相关专业高校毕业生从事社会工作；落实社会工作者登记制度，建立社会工作人才数据库。按照“一居一站”模式，在各社区设立居委会领导下的社区服务站，完善社会公共管理职能。建立市、县两级社区公共服务事项准入制度，对于委托社区承担的非常规性的、临时性的工作，实行“权随责走、费随事转”，并提供必要的工作条件。培育社会组织，开展政府购买服务工作试点。三是创新社区管理体制。整合党政机关延伸到社区的人、财、物资源，积极推行“权随责走、费随事转、事费配套”，归口统筹管理，建立责权统一的新型社区管理机制。建立社区党组织牵头，居委会、便民服务站、业主委员会、群众组织、社会组织、物业公司、驻区单位参加的社区管理协调机构或联席会议制度。

综上所述，加强和创新我市社会管理工作，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十七届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会为总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定、突出问题为突破口，提高我市社会管理科学化水平。完善党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理新格局。