坚持党的群众工作路线推动信访工作科学发展——乐山市开展用群众工作统揽信访工作试点情况的调查与思考

周华荣

（中共乐山市委 群众工作局 四川 乐山 614000）

信访工作是群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。随着经济社会快速发展，利益格局不断调整，矛盾冲突逐渐增多，迫切需要运用各种有效方法做好新时期信访工作。近年来，乐山市坚持用新理念拓展新境界，用新体制统揽新工作，用新机制开辟新局面，探索实践用群众工作统揽信访工作试点，取得了显著成效。

一、主要做法和成效

2007年以来，以贯彻落实中央和省委、省政府有关信访和群众工作决策部署为契机，学习借鉴外地经验，联系乐山实际，创新体制机制，强化工作措施，推进了新时期信访和群众工作有效开展。

（一）创新体制体系，抓好新时期群众工作新格局基本形成

一是创新体制，组建群众工作机构。2007年4月，整合原市委、市政府信访办，组建党委序列正县级信访局，11个县（市、区）组建了党委序列正科级信访和群众工作局。2009年6月，为进一步强化群众工作职能，按照“一个机构、两块牌子”模式，在市、县两级信访局基础上，组建党委群众工作局，同时挂政府信访局牌子。二是健全体系，构建群众工作网络。2007年，以夯实群众工作基层基础为着力点，在全市218个乡镇（街道）组建了群众工作办公室，2489个村（社区）设立了群众工作站，在村（居）民小组落实了群众工作信息联络员18812名，并在市、县两级部分职能部门成立了信访科（股）室，基本形成了纵向到底、横向到边的群众工作网络。三是强化阵地，建立群众工作中心。2007年，以硬件建设高起点，软件运作高效率，服务质量高水平为目标，市财政投入550万元，建成总面积2300平方米的市群众工作中心，整合10个（2008年调整为8个）信访量较大市级职能部门进驻中心联合接访，选派律师到中心为群众提供法律咨询。11个县（市、区）也分别建成功能较为完善的群众工作中心，整合相关县级部门到中心联合接访，基本形成了“一站式服务”、“一条龙受理”、“一揽子解决”的联合结合机制。

（二）强化“一岗双责”，领导干部信访工作职责有效落实

一是强化领导干部定期接访。结合开展群众工作试点，先后制定了领导干部定期接访工作制度和实施办法，将每周三定为“市领导接访日”，由市“四大班子”成员轮流接访，县（市、区）“四大班子”成员每个工作日轮流接访，乡镇（街道）负责人随时接访，职能部门每个工作日有1名班子成员接访，使领导干部定期接访工作制度化、常态化，大量群众最关心、最直接、最现实的问题得到有效解决。二是强化领导干部包案。结合开展“重信重访专项治理”、“信访积案化解年”和“信访积案清仓行动”等活动，对重大疑难信访问题，按照一件案子、一个领导、一套班子、一个方案、一包到底的原则，分级落实领导包案处理，推动了一批疑难信访问题案结事了。三是强化领导干部下访。2007年起，坚持把领导干部开门接访与主动下访有机结合，把平时分散组织下访与敏感时期集中组织下访相结合，并制定了定期组织干部下访工作的实施办法。通过组织干部下访活动，与群众面对面沟通、心贴心交流，了解群众所思所想，把握群众所急所盼，解决群众所困所难，有力地促进了社会稳定。

（三）创新工作方法，化解信访突出问题取得明显成效

一是诉求合理解决到位。对信访群众合理诉求，坚持可解决可不解决的解决，可早解决可迟解决的早解决，可多解决可少解决的多解决，确保政策落实到位，切实维护了群众合法权益。二是要求过高教育疏导到位。对群众过高诉求超越政策法规部分，坚守政策法规底线，决不乱开口子，但通过包案领导主动下访、约访、座谈等形式，做好当事人、家属或亲友思想疏导工作，使一批缠访闹访问题息诉息访。三是确有困难帮扶救济到位。对生产生活确有实际困难的信访人，通过采取就业援助、结对帮扶、民政救济、社会救助等多种形式，对信访人真诚帮扶到位，体现党和政府对群众的关怀，推动了信访人息诉息访。四是跨地区信访问题协调到位。充分发挥联席会议协调化解作用，积极做好本市各区县、部门之间处理信访问题的组织协调，加大对跨市（州）、跨省（市、区）信访突出问题解决的汇报和协调，推动了一批“三跨三分离”信访案件妥善解决。五是违法信访处置到位。坚持一手抓问题解决，一手抓规范行为，按照“先规范行为，后解决问题”的原则，对各类违法上访人员，在收集、固定证据基础上，坚决依法果断处置到位，做到晓之以理、动之以情、明之以法、导之以行，引导信访群众依法理性反映诉求。

（四）积极探索创新，抓好新时期群众工作的机制不断完善

一是信访工作制度更加完善。近年来，全市先后建立健全了矛盾纠纷排查化解、信访稳定风险评估、群众诉求表达、领导干部定期接访、组织干部下访、信访事项督查督办、信访事项复查复核、信访信息汇集分析、非正常上访教育处置、信访工作岗位锻炼、信访干部队伍建设、信访工作绩效考核和责任追究等信访工作制度，为信访工作有序开展提供了制度保障。二是群众工作机制不断健全。2010年，立足新时期群众工作新特点新要求，在推进“大调解”工作实践中，为更好将矛盾纠纷防患于未然，坚持问政于民、问需于民、问计于民，探索建立了点、线、面相结合的“大沟通”群众工作机制，通过制定实施民情观察员、网络对话、基层夜话、群众生活月、便民服务、群众参与干部考评等制度，扩大群众工作覆盖面，促进干群互动交流沟通，从不同角度、不同方面做好群众工作，提高群众工作的针对性和实效性，实现了纾民困、解民怨、聚民心、汇民智、促和谐的目标。

（五）工作扎实推进，用群众工作统揽信访工作效果显现

自2007年开展用群众工作统揽信访工作试点以来，通过夯实群众工作基础，畅通群众诉求渠道，健全完善工作机制，使大量矛盾纠纷化解在了基层，众多不稳定隐患消除在了萌芽状态，多数信访问题解决在了初办环节，全市信访工作呈现出“四下降一规范”的特点，即信访总量、进京非访、到省上访、到市来访持续下降，信访秩序进一步规范，为乐山经济社会更好更快发展营造了和谐稳定社会环境。同开展用群众工作统揽信访工作试点前的2006年相比，2010年，我市群众进京非访由61人次下降到2人次，到省上访由534人次下降到140人次，到市来访由近10000人次下降到3825人次。

二、存在的主要问题

在开展新时期群众工作的实践中，虽然我市取得了较好成效，但在进一步推动信访和群众工作深入开展方面，仍然存在着一些问题，主要表现在：

（一）信访总量仍高位运行，信访形势依然十分严峻

虽然近年来通过全市各级各部门共同努力，大量信访问题得到解决，全市信访总量持续下降，信访形势持续向好，但随着经济社会快速发展、一些新政策法规相继出台和重点领域改革深入推进，各类社会热点问题不断涌现，各种矛盾相互交织，加之一些历史遗留问题未根本性解决，新旧问题叠加碰头，并最终通过信访渠道反映出来，导致信访绝对数量仍很大且在高位运行，仅2010年，我市群众到县、市、省和进京上访总量达28232件（人）次。同时，城乡建设、劳动社保、土地征用、企业改制和涉法涉诉等热点问题依然突出，一些串联组织到省进京集访的动向时有发生，信访形势依然相当严峻，维护社会稳定的压力依然很大。

（二）大信访格局未完全形成，群工部门存在责重权轻现象

虽然在开展群众工作试点中，创新了群众工作体制体系，明确了“属地管理和谁主管谁负责”的原则，但在实际工作中，个别地方用群众工作统揽信访工作新理念没真正树牢，对群众利益诉求未真正牢记心上，存在遇到问题绕开走，来了问题推诿扯皮等现象，信访工作成了“一家干、多家看”的工作，齐抓共管的大信访工作格局尚未完全形成。同时，目前群工部门的设置规格、职能定位、内设机构、人员编制上等，与群众工作“点多、面广、线长”的实际不相符，存在“小马拉大车”和责重权轻的现象，导致群众工作部门综合协调的权威性不够，接访督办的力量、力度不够，工作中存在一些“盲点”，一定程度制约了信访和群众工作有效开展。

（三）基层基础不够扎实，总体作用还未得到有效发挥

虽然在开展群众工作试点中，全市建立了纵向到底、横向到边的群众工作网络，但由于一些地方和部门认识上存在偏差，对抓好基层、打牢基础重视不够，在群众工作网络建设和人员落实上不到位，甚至在个别基层走了样，总体作用发挥得不够好，一些本可在基层解决的问题因未得到及时有效化解，导致矛盾上交、信访上行；对信访稳定信息不能及时收集、掌控，特别是对可能引发大规模集体上访和群体性事件的重大紧急信息，底数不清、情况不明、信息不灵，往往在问题发生后才知道，致使工作时时陷于被动、疲于应付。

（四）解决问题办法不多，个别基层干部作风不实

虽然市委、市政府强调将依法按政策办事、推进事要解决作为做好信访工作的关键，但个别地方和部门没有将群众利益作为第一考虑，把推进事要解决停留在口头，没真正落实到案结事了、息访息诉的行动上，灵活变通解决问题的意识不强，创造条件化解矛盾的办法不多，导致一些本可及时解决的问题久拖不决、转化升级。一些基层干部为民服务作风不实、自律意识不强，有的吃拿卡要，不给好处不办事，给了好处乱办事，引发信访问题；有的对已发生或解决中确有瑕疵的问题，不认真负责解决问题，不实事求是纠正瑕疵，采取推、拖、躲等方式应对群众诉求；有的认为信访问题是历史问题，采取“新官不理旧帐”方式对待群众诉求。

（五）群众思想认识有偏差，存在“五信五不信”倾向

当前，随着民主法制的进一步推进，虽然群众维权意识不断增强，但部分群众法律意识淡薄，在维权上存在认识偏差，且普遍存在“五信五不信”错误倾向。信“访”不信“法”，一些本该通过司法途径解决的问题，或因群众对司法公正的怀疑，或因依法维权成本过高，导致大量应进入司法程序的问题涌到信访渠道。信“上”不信“下”，一些群众错误认为只有把问题层级“闹高”才能解决问题，导致信件高递，人员高访，动辄到省进京。信“大”不信“小”，一些群众信奉“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，动辄采取聚集上访甚至过激行为，给党委政府施压，把小事闹成大事，把大事闹成祸事。信“长”不信“员”，一些群众认为领导级别越高，解决问题越快，只相信领导，不相信一般工作人员，导致一有问题就要求见领导。信“非”不信“正”，一些群众认为进京非正常上访是促成问题解决的捷径，一旦诉求未达到自己预期目的，不是依法有序反映问题，反而将进京非正常上访作为要挟政府的筹码。

三、主要对策和建议

用群众工作统揽信访工作是破解信访难题的根本出路，用信访工作丰富、发展和检验群众工作是加强新时期群众工作的必然选择。为此，必须坚持以胡锦涛同志有关加强和改进新形势下群众工作的指示和要求为指导，继续以改革创新精神，采取有力措施，推进用群众工作统揽信访工作的深入开展。

（一）坚持创新实践，不断深化群众工作试点

一是抓好群众观、群众路线再教育。针对当前一些地方和干部的群众观点、群众路线树得不牢的实际，积极组织开展群众观点、群众路线再教育，引导广大党员干部树牢群众利益无小事的观念，做到与人民群众同呼吸共命运的立场不变，全心全意为人民服务的宗旨不忘，并进一步明确群众工作需要大家做，信访工作也需要大家做，切实形成党委领导、政府负责、群工部协调、部门参与、齐抓共管的工作格局。二是开展群众工作部试点。认真贯彻落实山东临沂会议精神，坚持统筹考虑、积极探索、稳步推进原则，在全市选择部分党委政府重视、群众工作基础较好的县（市、区）开展群众工作部试点，努力将群工部门建成与用群众工作统揽信访工作内涵相匹配、与做好新时期群工作任务相适应的职能机构，不断提高群工部门统揽能力。三是进一步建好工作平台。继续抓好群众工作中心建设，不断完善功能，进一步健全机制，切实提高初信初访一次性办结率和群众满意率，着力把问题解决在初办环节。着力夯实以群众工作部为龙头的市、县、乡、村、组五级群众工作网络，为做好新形势下群众工作提供保障，形成工作合力。

（二）坚持关口前移，源头预防和减少社会矛盾

一是落实信访稳定风险评估机制。坚持定政策、作决策、上项目、搞改革，严格依法行政，凡与群众利益密切相关的重大决策、重大项目和敏感事项出台前，必须进行风险评估，充分听取群众意见，做到有绝大多数群众不支持的政策或项目不办或缓办，从决策前端防止矛盾的产生。二是抓好矛盾纠纷排查化解。以“发现得早、化解得了、控制得住、处理得好”为目标，坚持滚动排查与集中排查相结合，坚持全面排查与重点排查相结合，坚持适时排查与专项排查相结合，坚持矛盾纠纷“大排查”与“大调解”相结合，着力将矛盾纠纷防患于未然，努力将不稳定隐患调解在基层。三是深化“大沟通”群众工作机制。坚持预防在先、防患未然原则，进一步在实践中深化、细化、固化“大沟通”群众工作机制，并作为做好新时期群众工作的基本方法有效加以落实，真正做到变“消防”为预防，变被动为主动，从源头上预防和减少社会矛盾，促进社会和谐稳定。

（三）创新工作方法，着力推进事要解决

一是坚持分类化解。坚持把事要解决作为信访和群众工作的立足点和落脚点，抓好疑难信访问题的排查梳理和案情的分析研判，按照“诉求合理的解决到位、特殊困难的帮扶到位、缠访闹访的转化到位、违法上访的处置到位、工作失职的追究到位”的要求，分类因案施策化解，着力推进群众做关心、最直接、最现实的利益诉求问题彻底解决。二是完善政策化解。坚持从政策层面研究解决问题的办法，做到该出台的政策认真研究，及时制定出台；该完善的政策抓好评估，主动修订完善；该落实的政策加强督导，切实推动落实，着力推动信访问题成批解决。三是强化包案化解。进一步落实领导包案制度，对未化解、未息诉息访的信访积案，层层分解任务，按照一包到底原则，落实领导包案调处，促进案结事了，确保案案有人管、件件有人办、事事有结果。四是建立专项资金化解。进一步加大财政投入力度，建立解决特殊疑难信访问题信访专项资金，对那些“无头案、钉子案、骨头案”等特殊疑难信访个案实施适度救助，推动一批久拖不决信访问题的息诉息访。

（四）强化社会管理，着力夯实基层基础

一是健全基层社会管理体制。进一步认识到信访工作既是党的群众工作的重要内容，也是社会管理工作的一个方面，不断完善政府社会管理框架，健全基层社会管理体制，着力将信访工作窗口延伸到村组、社区，把群众工作做到家庭，尤其是要有效整合乡镇群工、综治、维稳、公安、司法等各方力量，形成在基层做好群众工作的联动机制和强大合力，提高基层组织社会管理能力和服务群众水平。二是坚持工作重心下移。进一步加强基层基础建设，把更多的人力、物力、财力向基层倾斜，进一步提高基层解决问题、化解矛盾、构建和谐的能力，确保有人干事、有钱办事、能办得成事，真正把矛盾化解在当地，将问题解决在基层，切实实现“小事不出村社、大事不出乡镇、矛盾不上交”。三是加大依法治访力度。不断完善现有信访法规，启动信访立法工作，依法果断处置缠访闹访和非正常上访，依法严厉惩处借上访之名蓄意制造事端、煽动组织聚集上访挑头人员和插手人民内部矛盾的敌对分子，有效维护信访秩序。四是抓好信访干部队伍建设。坚持“优来优走、优来高走”的原则，选好配强信访干部，加大培养、选拔、使用和交流力度，让在信访和群众工作中表现突出的干部得到更多提拔使用机会，努力营造能干事者有机会、干成事者有舞台的良好氛围，着力调动群工干部工作积极性和主动性，为群众工作有效开展提供强有力组织保障

（五）加大考核评价，着力强化责任追究

一是严格落实工作责任制。坚持发展是第一要务、稳定是自已责任的理念，按照“属地管理、分级负责”原则，进一步落实好逐级负责制、部门责任制和“一岗双责”制，切实以责任到位促进工作落实到位。二是严格落实目标责任制。进一步加大对地方党委、政府目标考核和职能部门绩效考核力度，切实将信访和群众工作情况纳入干部年度述职重要内容，并将考核结果与领导班子评价和干部奖惩任用挂钩，严格实行“一票否决”制，着力引导各级干部树立正确的政绩观。三是严格落实责任追究制。进一步建立健全权责明确、程序完备、监督有力、查究到位的信访和群众工作责任体系，加强干部责任意识和纪律意识教育，强化纪律追究和责任追究硬约束，特别是对那些应在基层或部门解决而未得到解决，造成大规模进京到省集体访或极端恶性事件的，逗硬进行责任追究，切实强化“谁制造问题、谁承担责任、谁受到追究”的导向。