试论我国循环经济法制建设的完善

王彦璋

（中共乌鲁木齐市委党校法学教研室 新疆 乌鲁木齐830026）

2011年中国把节能减排作为约束性指标纳入国民经济和社会发展十二个五年规划纲要中，纲要第二十三章专章规定了大力发展循环经济，要求“按照减量化、再利用、资源化的原则，减量化优先，以提高资源产出效率为目标，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系。”以节能减排为特征的循环经济，实际上就是对过去大量生产、大量排放、大量废弃传统经济增长模式的一种变革。但是循环经济在我国还是一个新兴事物，其发展还存在着社会、经济等方面的障碍。因此，必须重新构建一种新的制度框架，其中循环经济法制建设更是不容忽视的因素。

一、我国循环经济法制建设存在的问题

近年来，我国已经制定了一系列循环经济的法律、法规或规章。如《清洁生产促进法》（2002年6月29日），《固体废物污染环境防治法》（2004年12月29日修订通过的）《可再生能源法》，《国务院关于加快循环经济的若干意见》，为推行循环经济提供了具体规划。2009年1月1日，《循环经济促进法》施行，这在我国循环经济立法史上具有里程碑的意义。该法的施行促进了我国提高资源的利用效率，从而达到保护和改善环境，实现可持续发展的目的。《废弃电器电子产品回收处理管理条例》自2011年1月1日起施行，它加强了我国废弃电器电子产品的回收利用，对于发展循环经济，克服资源短缺对中国经济发展的制约，具有重要意义。但从总体上看，我国目前的循环经济法制建设仍处于探索阶段，还存在不少问题，具体来说存在下列问题：

(一)循环经济立法不完善

我国循环经济立法不完善主要体现在以下几个方面：

1．从立法内容来看，有很多条款只是对循环经济制度的原则性规定，有些条款欠缺相应责任的规定，有关的专门性立法迟迟不能出台。如《清洁生产促进法》规定企业实施清洁生产的义务性条款共计11条，但对应的法律责任条款仅5条。

2．配套法规、实施细则滞后。由于我国许多法律法规过于抽象，原则性强，缺少配套法规、实施细则，导致可操作性不够，现实成效不大，造成我国现有循环经济法律规范不能有效保障经济的“循环”发展。如，我国《清洁生产法》的实施细则至今仍未出台，以致相关条款如同一纸空文，降低了该法的权威性。

3.《循环经济促进法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》中存在部分立法缺陷。如《循环经济促进法》虽然关注到了生产、流通领域内资源和能源循环利用、回收的重要性，但对生活中的循环经济强调不够，对于生活中的废弃物减少等未置一词。又如《废弃电器电子产品回收处理管理条例》对于废弃物回收产业的监督管理强调不够。目前，我国城市废弃物的回收主要是靠进城的农民工，基本上是处于无序状态。农民工没有受过专门的回收知识培训，这就导致了废弃物的二次污染现象严重，回收效率低下。现行《废弃电器电子产品回收处理管理条例》没有涉及废弃物回收流程的监管以及回收人员的专业化问题。

(二)循环经济执法过程中存在执法不严、执法力量薄弱，使得管制效率降低

造成执法中存在执法不严、执法力量薄弱问题的原因在于：(1)执法队伍思想素质、业务水平不能满足循环经济的执法要求。(2)各职能部门之间存在协调障碍，部门之间缺少沟通与必要的相互制约，难以实现真正统一、协调的监督管理，阻碍循环经济的发展。

（三）公众参与循环经济执法不够

目前我国公众参与发展循环经济的深度和广度仍然不够，公众参与的意识、参与的能力、参与的范围以及参与的渠道等方面都存在不足。与发达国家和地区相比还有一定差距。公众参与循环经济执法主要体现在参与环境影响评价中，职权部门的其余执法工作基本上处于参与空白状态。公众参与基本上流于形式。

(四)循环经济司法救济不到位

循环经济法律法规对经济权利和经济职权列举得不厌其详，对经济义务也表达得淋漓尽致，但对包括诉权在内的补救权利则忽略不提，也无其他救济条款。目前，司法救济缺陷主要是循环经济法律救济渠道不完善。虽然权利救济的渠道是多元的，但司法救济应是一种最根本、最权威的途径。由于缺乏循环经济公益诉讼机制，致使循环经济实体权利义务缺乏程序保障。

二、关于我国循环经济法制保障完善的几点建议

(一)将发展循环经济，走生态经济道路的内容写入国家宪法

宪法是国家的根本大法,具有至高无上的地位,任何一个部门法都必须在宪法的指导下制定。而把可持续发展指导下的循环经济制度写入宪法,是建立循环经济法律体系最重要的环节。然而我国现行《宪法》的法律条文中只以简单的条文对自然资源的保护做出了规定，而缺乏对循环经济的立法专门规定。

(二)修改或制定专项法，建立循环型社会的核心法律法规

对环境污染行为征税是促进经济增长方式转变，解决污染问题的重要之策。我国现行税制中缺少以保护环境为目的,针对污染环境行为或产品课税的专门税种。税收对环境保护的作用主要依赖于分散在某些税种中的税收优惠措施,加紧制定《环境污染税法》,更好地运用税收杠杆来保护和改善环境是十分必要的。同时，根据废弃物处理和推行循环经济的一般过程，可以修改和完善《固体废物污染环境防治法》，对其立法目的予以重新定位，建立废物最小量化管理制度。尽快制定《再生资源循环利用促进法》，以保障再生资源市场的有序发展。另外，根据经济运行中的不同行业，可考虑分别制定各具体部门的循环经济促进法，主要有《容器包装再利用法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》、《绿色消费法》等。这样，通过对以上法律的完善和制定，再加上已经颁布实施的《清洁生产促进法》，就形成了以《循环经济促进法》为核心，以这些相关个别法为羽翼的循环型社会的法律体系。

对于《循环经济促进法》与《废弃电器电子产品回收处理管理条例》的完善，首先要加强《循环经济促进法》对生活中的循环经济强调。循环经济必须走进生活，如何再利用家庭中的废弃物，应在《循环经济促进法》当中专门对这类问题做出规定，从而督促公民倡导节俭的生活方式。其次，对于废弃物回收产业的监督管理，应建立专门的监督企业废料回收和执行循环经济发展要求的机构。第三，在《废弃电器电子产品回收处理管理条例》中要明确规定专业化的废弃物回收人员，实行废弃物回收持证上岗制度。第四，针对《循环经济促进法》对法律责任的规定不足，该法第六章的内容还需要完善相关主体法律责任，以使其成为发展循环经济的重要的保障制度。

上述法律制定后，都应及时制定相关的实施细则。如研究制定《清洁生产审核办法》、《强制回收的产品和包装物回收管理办法》和《再生资源回收利用管理条例》等。

(三)加强循环经济执法队伍建设，在执法中采取联合执法模式

随着循环经济监督管理工作日趋专业化、复杂化，必然要求循环经济执法的高质、高量、高效。建议根据循环经济领域的自身特点，建立独立的循环经济执法人员的录用、培训和考核制度，促使循环经济执法人员不断提高职业道德水平和执法水平，补充和更新法律知识。同时，也要对现有的执法人员加强业务培训、考核，促使其提高业务素质。对执法人员还要严格奖惩制度，激励执法人员认真履行职责。逐步在循环经济执法人员中建立起循环经济执法责任制，将执法责任层层分解到每个部门和每位执法人员。

循环经济执法中要采取联合执法模式，联合执法的部门应当包括各级企业主管部门、工商管理部门以及环境保护部门，各部门应作执法分工，互相配合，协作执法，以实现真正统一、协调的监督管理。这种部门联合执法应当成为一个常设机构存在，可以在中央和地方成立一个部门联合小组，定期召开部门负责人联席会议，直接商讨循环经济的联合执法方案以及对执行过程中出现的问题的协调解决。

（四）推动社会公众参与循环经济，形成执法的社会化合力

循环经济执法中公众参与的目的是促使执法部门依法行政，制约循环经济违法行为。为了实现这一目的，公众参与应该是渗入执法活动全过程的参与。公众参与一般应在事前参与、事中参与和事后参与。事前参与的方式可以采取听证会、问卷调查、座谈会、专家咨询会和论证会，综合利用这些方式来调动公众参与积极性，促进循环经济决策和评价的科学性。事中参与方式可采取邀请公众和公众社团为循环经济监督员，鼓励公众公开举报、监督循环经济违法行为，实行有奖举报循环经济违法行为的激励手段。三种参与结合起来形成一个有机的整体，将有力推动循环经济的法制建设。

（五）在我国循环经济法制建设中确立经济公益诉讼制度

2005年12月7日，北京大学三位教授以中石油吉林石化厂车间爆炸致整个松花江流域严重污染事件，向黑龙江高级人民法院提起国内第一起以自然物松花江作为共同原告的环境公益诉讼，最后以法院的不予受理而告终。该典型违法案件说明了循环经济公益诉讼缺乏可诉性的途径，我国有必要构建循环经济法公益诉讼制度，以充分发挥法律调节公益性循环经济关系、维护公共环境秩序的功能。应当赋予公民和一切组织对循环经济违法行为的公益诉讼的诉权。司法机关通过受理审查原告的起诉，对被告的行为作出司法判决，有效地惩治了侵犯国家节能减排目标、扰乱循环经济秩序的行为。

对循环经济公益诉讼受案范围，应在现行《行政诉讼法》规定的受案范围基础上扩大可诉行政行为的范围。循环经济公益诉讼范围应限于公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为引起的争议。应当包括下列几种情况；第一，行政机关不主动履行法定职责，损害环境、生态利益而无人起诉。第二，只有受益人而没有特定受害人的具体行政行为。第三，受害人为不特定多数人的具体行政行为。第四，抽象行政行为，这些抽象行政行为应为规章以及规章以下的规范性文件。只有明确公益诉讼的受案范围，才能保障我国循环经济法制有效运行，从而实现资源的最充分利用，达到构建我国资源节约型、环境友好型社会的目标。