行政复议机关赔偿义务问题解析

朱素明

（昆明理工大学 法学院，云南 昆明 650500）

行政复议机关赔偿义务问题解析

朱素明

（昆明理工大学 法学院，云南 昆明 650500）

《国家赔偿法》经过2010年的修改，在很多方面有了很大的进步，但行政复议机关赔偿义务的规定并未修改，实践中出现的问题，也就未能得到根本解决。本文从行政复议机关的赔偿义务入手，对涉及行政复议机关赔偿义务的相关法律条文和引发的问题进行分析，提出了进一步完善《国家赔偿法》的建议。

国家赔偿；行政复议机关；赔偿义务；问题；修改建议

《国家赔偿法》自1994年颁布实施后，被法学界专家认定为实施效果最差的法律之一，甚至学者戏称为“国家不赔法”，意指其获赔少、获赔难。2010年4月29日，全国人大常委会对《国家赔偿法》进行了修改，新法在归责原则、索赔程序、赔偿标准等方面有了一些改进，但是整体上并没有改变其“国家不赔法”的状况，在很多方面有待突破。比如《国家赔偿法》第八条关于行政复议机关赔偿义务的规定并未修改，本文将对此展开论述，对存在问题和解决思路进行探讨，以期以后修法时改进。

一、行政复议机关的赔偿义务

行政赔偿义务机关，也就是承担行政赔偿义务的组织，是指代表国家处理赔偿请求、履行赔偿义务、支付赔偿费用，参加赔偿诉讼的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。

对于行政复议机关的赔偿义务，《国家赔偿法》第八条规定：“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”根据该规定，侵权行政行为经过行政复议机关复议的，只有复议机关的复议决定加重损害的，复议机关才成为行政赔偿义务机关，并且，赔偿范围仅限于复议加重的部分，其他部分的损失，仍由最初造成侵权行为的行政主体承担赔偿责任。除《国家赔偿法》的前述规定以及少数规章中的重复表述之外，①并无其他关于行政复议机关赔偿义务的规定，至于何为“加重”以及其表现形式如何等，也均未见相关规定和解释。

对于何种类型的行政复议决定种类会导致加重损害，学者的看法并不一致。一般理解认为，只有一种复议决定种类会导致行政复议决定加重损害，即行政复议机关对被申请行政行为作出变更复议决定的情形。②有的学者认为，不管复议机关的复议决定是改变了原具体行政行为还是维持了原具体行政行为，也不管复议决定对原具体行政行为的改变是倾向于相对人还是倾向于行政机关，都可能引发加重损害的后果，复议机关也都可能由此而履行一定的赔偿义务。③有的学者认为，如果行政复议机关逾期不作行政复议决定，也会加重损害。④也有学者认为，复议决定维持原行政行为，仍然会加重损害，实践中，不仅会在复议机关改变原行政行为的情形下发生“显性”的加重后果，在复议机关维持原行政行为以及逾期不决的情形下，同样会发生“隐性”的加重后果。在“复议不停止执行”的原则下，有些种类的比如责令停产停业的行政处罚等，在复议期间原行政行为造成的损害处于持续状态，如果复议机关作出维持决定或者逾期不决，均在事实上加重了损害结果。⑤

在对《国家赔偿法》第八条的理解上，第一，过于宽泛的将因复议行为导致的原侵权具体行政行为基础上的加重和扩大都认为属于复议机关的赔偿责任，或者将责任仅限于变更加重损害的复议决定，都是不恰当的。第二，还涉及行政复议机关与原处理机关是否为共同赔偿义务机关的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十八条规定：“复议机关的复议决定加重损害的，赔偿请求人只对作出原决定的行政机关提起行政赔偿诉讼，作出原决定的行政机关为被告；赔偿请求人只对复议机关提起行政赔偿诉讼的，复议机关为被告。”其中并未对两者的赔偿责任之间的而关系进行明确。不过，结合其第十七条关于共同义务机关作为被告的规定来看，⑥最高人民法院将两者作为可分责任的共同赔偿义务机关的意图明显。另外，司法部《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》第三十一条规定：“经过行政复议的案件，最初造成侵权行为的司法行政机关和作出复议加重侵权的上级司法行政机关同时是赔偿义务机关的，由最初造成侵权行为的司法行政机关向受害人支付全部赔偿金后，再与上级司法行政机关结算各自应承担费用。”该规定与《国家赔偿法》第十条关于共同赔偿义务机关其中一个机关先予赔偿精神一致，但却仅要求由最初造成侵权行为的司法行政机关赔偿。⑦根据前述相关法律规定，笔者倾向于将行政复议机关与原处理机关理解为共同赔偿义务机关，但在通过行政程序进行赔偿的过程中，这种理解又可能遇到较大的障碍。⑧

对此，学界亦有两种不同的意见：一种意见认为两机关是共同赔偿义务机关，⑨另一种意见认为两机关并不是共同赔偿义务机关。⑩

二、现行法律对行政复议机关赔偿义务安排中存在的问题

从前文的分析来看，根据《国家赔偿法》第八条的规定和相关规定，复议机关只有在对原具体行政行为的作出变更结果加重损害的复议决定情形下，才成为赔偿义务机关并承担赔偿责任。对于这一规定，笔者认为存在较大问题，一方面严重影响了《国家赔偿法》的实施效果，使受害人的合法权益得不到保障，另一方面，也直接导致了行政复议制度的名存实亡，危害不小。主要表现在如下方面：

第一，现行规定免除了行政复议机关大量的法律责任，不符合“权责统一”的法律原则。行政复议机关根据《行政复议法》的规定进行行政复议，这是法律赋予的行政职权，同时也是一种职责。行政复议也是一种行政行为，不管是变更和撤销决定，也不管是维持和确认决定，甚至也不管是不予受理和逾期决定或不决定，它都不依附于原具体行政行为，也不是原具体行政行为的重复处理，而是独立于原具体行政行为而存在。根据“权责统一”的法律责任，复议机关理应为自己的复议行为承担法律责任，这种责任绝不应当仅仅限于在复议决定中变更加重损害或者直接导致损害发生的情形。因为，无论复议机关作出何种复议决定或者不作出决定，没有阻止和避免损害结果的发生，复议机关都没有按照法律授权的目的和要求合法正确的行使权力，均应当为自己的违法行为和失职行为承担法律责任，包括承担损害赔偿责任。第二，现行规定的可操作性差，不利于相对人的合法权益的保护和纠纷的有效解决。复议机关仅对其复议决定中的加重部分承担赔偿责任，这在实践中有很多操作的困难：一方面，损害是否加重、原有损害和加重损害部分如何划分往往是一件复杂的事情，对证据和技术等均可能提出很高的要求，很难厘清；另一方面，在赔偿程序方面，如果通过行政程序赔偿，因为并未明文规定复议机关和原处理机关的共同赔偿义务机关，根据《国家赔偿法》规定的程序，行政机关可能会要求分别根据不同的责任向复议机关和原处理机关分别提出赔偿请求，甚至出现相互踢皮球的现象；如果通过诉讼程序赔偿，则会因为国家赔偿法和行政诉讼法的规定不衔接，导致赔偿义务机关和行政诉讼被告的不一致，因而只能在行政诉讼之后另行提出行政赔偿诉讼，⑪从而使救济程序变得复杂，增加了赔偿请求的经济成本和时间成本。这些操作方面的困难，不利于赔偿请求人申请赔偿、提起诉讼，对其通过合法途径维权造成较大困难，也为行政机关、人民法院处理纠纷、解决争议增加了成本和难度。第三，现行规定极易导致行政复议机关趋利避害，使行政复议制度的功能丧失。如前所述，行政复议是法律赋予复议机关的行政职责，复议机关应当依法严格履行。但是，《国家赔偿法》却规定，复议机关只有在复议决定加重损害的情况下对加重部分承担赔偿责任，同时《行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”那么，根据这两部法律的前述规定，行政复议机关很容易作出选择：决定维持原具体行政行为！这样的话，自己既不会成为行政诉讼的被告，也不会承担行政赔偿责任，自然也就不会被“问责”，或者对考评产生不利影响。因为对于复议机关及其工作人员来说，我们不能寄希望于其高尚的道德觉悟和操守，而只能将其作为趋利避害的一个法律中的主体、法律中的普通“人”，法律的特征之一就是守住底线。

可以想象，在大量的行政复议机关为了避免不必要的麻烦而选择作出维持决定的时候，行政复议制度作为一种“准司法程序”，其内部监督和权利救济功能还能在多大程度上得以实现？根据笔者多年来的了解，行政复议机关作出维持复议决定比例非常之高，不少复议机关为了不惹火烧身，甚至从来没有做出过改变原具体行政行为的复议决定。因此，对于绝大多数复议机关而言，复议程序只不过是一个过场。因而，笔者认为，《国家赔偿法》关于复议机关行政赔偿责任的规定以及《行政诉讼法》关于复议机关作为应诉主体的规定，在理论上和实践中，均造成了整个行政复议制度的一定程度的功能丧失，甚至名存实亡，其危害性极大。

三、现行规定的修改建议

对于《国家赔偿法》关于复议机关行政赔偿责任的规定，有的学者提出将第八条修改为“复议机关维持原具体行政行为的，或者复议机关改变原具体行政行为的，复议机关均为赔偿义务机关。⑫”笔者认为，这样的修改意见，一方面不能涵盖复议机关侵权行为的责任，另一方面对与原处理机关的关系方面没有明确，对于纠纷解决和维护相对人权益显得很不够。

为了解决现行行政复议机关赔偿义务方面的问题，笔者建议对《国家赔偿法》第八条作如下修改：“行政行为经复议机关复议的，或者复议机关的行为侵权的，复议机关为赔偿义务机关；但是，复议机关复议决定撤销原行政行为或者确认原行政行为违法的，作出原行政行为的行政机关为赔偿义务机关。”同时，建议对《行政诉讼法》关于复议机关作为被告的规定作相应修改。其理由是：第一，适当扩大行政复议机关的行政赔偿范围，使其趋于合理。一方面，概括性的规定，明确规定复议机关行政赔偿责任的普遍性，加大其赔偿责任，不仅包括复议决定内容侵权，还应当包括复议过程中不予受理、逾期不作决定、撤销和确认决定违法等行为。另一方面，在复议机关积极作为、依法撤销或者确认违法行政行为的情况下，免除其赔偿责任，由原处理机关承担赔偿责任。这样规定，分别明确复议机关和原处理机关的责任，符合“权责统一”的要求，更趋合理。第二，责任主体简单化，简化程序，节约成本。对同一事项，不再进行内部责任划分，而是选择复议机关或者原处理机关其中之一作为赔偿义务机关。因为复议机关和原处理机关通常是上下级关系，属于一个行政组织系统内，都通过财政拨款的赔偿费用，⑬没有必要划分得很清楚。这样处理，避免了因责任主体分散导致的繁琐程序，有利于赔偿的快速实现，申请人维权成本得到降低，也节约了行政机关和司法机关的成本。第三，避免了行政复议机关规避责任，有效实现行政复议制度的功能。结合《行政诉讼法》对复议机关作为行政诉讼被告相关规定的修改，使行政复议机关的对自己的整个行政复议行为承担包括行政赔偿在内相应的法律责任，可以迫使复议机关正确行使法律赋予的内部层级监督职责，有效的发挥行政复议制度的长处，以更好的实现行政复议制度的各种功能，促进依法行政和和谐社会建设。

注释：

①参见《海关行政赔偿办法》第十五条、《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第五条、《民航行政机关行政赔偿办法》第十一条等。

②⑫张胜利：《浅论国家赔偿法第八条的规定以及修改》，《天津市政法管理干部学院学报》，2006年第4期。

③刘嗣元、石佑启著：《国家赔偿法要论》，北京大学出版社，2005年版，第190页。

④姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2007年第3版，第685页。

⑤马怀德编著：《国家赔偿问题研究》，法律出版社，2006年版，P195。

⑥ 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十七条“两个以上行政机关共同侵权，赔偿请求人对其中一个或者数个侵权机关提起行政赔偿诉讼，若诉讼请求系可分之诉，被诉的一个或者数个侵权机关为被告；若诉讼请求系不可分之诉，由人民法院依法追加其他侵权机关为共同被告。”

⑦《国家赔偿法》第十条“赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿”。

⑧如果申请人根据《国家赔偿法》的规定，向原处理机关申请赔偿，作为被领导者的下级，难以决定包括上级行政机关责任的国家赔偿责任。

⑨江必新著：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社，1994年版，第159页。

⑩皮纯协、冯军主编：《国家赔偿法释论》，中国法制出版社，1994年版，第164页。

⑪《行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”在复议机关改变原具体行政行为的情况下（包括撤销或者部分撤销），只有复议机关是被告，原处理机关根据国家赔偿法的规定却因为要承担原侵权行为的赔偿责任而称为赔偿义务机关，但不是被告，不能参加行政诉讼。

⑬根据《国家赔偿法》和国务院《国家赔偿费用管理条例》的规定，各级人民政府根据实际情况，安排一定数额的国家赔偿费用，列入本级年度财政预算。

D912.112

A

1671-2994（2011）04-0174-03

2011-05-21

朱素明（1972- ），男，河南上蔡人，昆明理工大学法学院讲师。研究方向：行政法学。

责任编辑：陈文兴