乡村博弈与农村社会管理的科学化

任新民 夏俊松

（云南大学 马克思主义研究院，云南 昆明 650091）

乡村博弈与农村社会管理的科学化

任新民 夏俊松

（云南大学 马克思主义研究院，云南 昆明 650091）

村民自治制度的发展，改变了计划体制下的乡镇——乡村权力结构，影响到党和国家政策在乡村的贯彻和落实。在社会利益结构深刻调整，利益矛盾冲突的情况下，完善村民自治制度，以利益协调为基础，理顺乡镇——乡村权力关系，巩固党执政的基层基础，是激发社会活力，提高社会管理科学化水平，促进社会和谐，实现全面建设小康社会的基本条件。

村民自治；乡镇政权；权力博弈；社会治理水平

正确看待新时期、新形势下乡村治理权力结构的调整和重构，并在实践中建构良性互动的乡村治理权力结构，不断探索、完善新的农村治理模式，是充分激活农村社会的创造力，培育社会自组织力量，不断提高对农村社会的有效管理，维护社会稳定，实现农村稳定与农村发展双赢的重要课题。

一、村民自治下的乡镇政权与村民自治间的权力博弈

1、村委会选举中的权力博弈

利益分化、矛盾激化的过程，提高了村民的政治化程度，而并非我们通常以为的宣传、教育、动员。村民们为了自身的利益，为了心目中的公平公正，他们开始利用国家供给的选举制度与乡村干部群体进行博弈，试图改变村落社区的利益格局。村干部职位引人关注的原因中，十分重要的两条，就是村民要求公正分配资源或村干部通过权力获取利益应当得到有效的控制，村干部获得认可、行使权力的前提是必须遵循有利于村民自身利益的原则。对于许多无意于角逐村干部之位，但十分关注村干部之位角逐的村民来说，他们对村委会选举的重视与参与，主要是对自己利益的追求和对公正的诉求。从××省××县××镇××村三届村委会换届选举的实际看，与其说是部分个人追逐利益的“斗法”，不如说是一群日益政治化的村民在与乡村干部群体博弈。选举中，许多分散的、个体化的××村村民虽然达到前所未有的利益整合，但是，他们在乡村体制内精英群体面前还是处于弱势，尽管在选举过程中他们曾经试图聚集多个个体的权力资源来表达自己的利益诉求，但结果大多是无功而返。作为体制内精英的乡村干部拥有正式的权力资源，这是他们保持强势地位的最重要原因。他们有若干种可能，用正常程序以外的手段来“妥善”处理选举过程中出现的危机。具备相当的政治技巧，也是乡村体制内精英保持强势地位的重要因素，尤其是在他们出现信任和权威危机之际。应该承认，选举确实也曾使村民达到了较高程度的利益整合，他们联合气力要推选一个自己信任的当家人，但大部分村民却没有强烈而持久的参政意识。在一定情境中，未组织化的村民往往能迸发出令人兴奋的政治热情，但这种热情却如同火花一样易逝。小农经济的分散性使得农民近乎于外界处于隔绝状态，家庭经营形式也使其角色分化和社会分工的程度比较低，彼此间缺乏持久的互动关系。①因此，在这种资源尚未有效组织起来，发挥其主观能动性的情况下，他们与拥有强大势能的乡村体制内精英的博弈，就只能是非均衡的博弈。

2、乡镇政府对村委会的控制

乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡镇政府加以贯彻、落实，其完成情况是衡量乡镇领导工作实绩、决定其升降去留的主要因素。为此，乡镇政府必然会千方百计加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，以保证上级各项任务的贯彻落实。这其中的确不能完全排除部分乡镇干部处于维护自身既得利益等方面的原因，但根本上还是乡镇政府所担负的特殊角色使然。一定程度上，乡镇政府对传统权力方式的留恋，也是这种角色意识在日常管理中的自然流露。（1）乡镇政府对村委会选举的干预。基于对××村选举过程的深入分析，镇政府介入村委会选举的几个主要环节。②一是宣传动员。按照法律规定，镇政府理所当然地成为宣传动员组织者的角色，这为其在下一步的选举实施中贯彻自己的意图提供了便利的条件。二是成立村委会换届选举领导机构。村委会换届选举领导小组是选举期间主持选举的日常领导机构。要影响选举进程，村委会换届选举领导小组组成人员是首要和关键的因素。××镇已经形成惯例的人员组成结构是：由镇党委书记担任换届选举领导小组组长，由镇长、镇党委副书记、分管副镇长担任副组长，领导小组成员则由县级驻村指导员、镇相关部门负责人及村党支部成员组成。三是确定正式候选人。一般情况下，正式候选人的任职条件都会在村民“海推”前公布，这些任职条件的确定都有镇政府人员的参与。正式候选人要经换届领导小组确定，而领导小组在正式研究确定名单之前一个必须的程序就是要报经镇政府认可。在这个环节中，镇党委政府有着绝对强势的话语权。四是相关解释权的行使。通常在县乡两级制定的选举工作办法或方案的最后都会写上一条“本办法由××部门负责解释”的字样。虽然程序上已不合法，但换届选举领导小组正是利用了普通村民对法律程序规定不甚清楚的弱点，取得了对自己极为有利的效果。（2）乡镇党委对村委会的间接控制。××镇对××村委会的控制还表现在，镇党委（镇长是党委副书记兼任）通过对村党总支的有效领导，间接地对村委会进行“领导”。（3）乡镇政府对村委会日常控制的核心——财务。乡镇政府作为国家政权的末梢和本乡镇事务的管理者，在村民自治的条件下依然可以通过不同的方式对村级事务进行干预和控制，其核心内容就是对村级财务的监督和控制。这种控制在××镇具体体现在两个方面：一是对村干部的报酬、奖励标准以及村级提留资金的分配提出指导性意见，属于间接控制；二是成立了××镇农村集体资产管理服务中心，实行“村财镇管”，进行直接监控。

3、村民自治对乡镇干预的回应

面对来自乡镇政府的愈来愈加强的控制，村庄并不只是被动地加以接受。村庄之所以开始抵制乡镇政府的控制，是因为乡镇政府的控制很多时候只是为了国家甚至只是为了乡镇政府的利益，而与村庄的利益无关。在村庄的抵制下，乡村关系就趋于紧张起来。村民在上访中，越来越多地将乡镇政府作为上告的对象。（1）普通村民与政府之间的利益冲突。在市场经济体制下，利益主体总是先从自身的利益出发，通过各种途径诉求自己的利益主张。村民自治与乡镇权力中的矛盾首先就反映在利益的冲突中。2008年9月，省级重点工程安晋高速公路建设工程启动，其中在××村村域范围内涉及到47亩土地的征用，当时的征地补偿标准为5.5万元/亩，由此××村共得到征地补偿金258.5万元。为规范各村委会对征地补偿金的分配，为村集体预留一部分公共建设资金，××镇对所辖各村征地补偿金的分配规定了一个“指导意见”：60%用于全体村民平均分配；25%用于对被征地正在行使使用权的村民的补偿；15%留作集体公共建设基金。这一指导意见在××村却碰了钉子。村民要求全额分配征地补偿金，集体一分不留，此要求被镇政府断然拒绝。9月底的一天，村民在与村、镇两级反映诉求未果的情况下，分为两批涌出村子，一批在村庄附近的安晋公路施工现场围聚，使施工被迫中断，另一批则去到县政府“集体上访”。在此后一个多月的时间里，因为没有得到想要的承诺，村民不断地上访。当省交通厅领导在昆明市分管副市长的陪同下到安晋公路××村立交桥工地时，上百村民蜂拥而至围住了视察队伍。终于，这一非常的手段收到了成效，面对巨大的问责压力，镇政府只得选择默许村民的要求。从中可以看到，在市场经济的冲击下，农民已经有了明确而且强烈的利益诉求方式和自我保护意识，借助村民自治这个平台，有时站到了和国家平等交易的地位上。这种地位的改变，使农民具有了一定的讨价还价的能力，乡镇政府已经不再能够完全地指挥和控制老百姓了。（2）体制外精英的抵制。体制外精英崛起后，在村级治理中显示出越来越确定的地位和越来越显著的作用。现实的情况是，乡镇政府要实现他们对村庄的控制，已不仅仅是笼络好村干部的问题，还要谋求村庄体制外精英的合作。但由于体制外精英没有来自国家政治和经济上的约束，在面对乡镇政府明显压榨村庄利益的短期行为或者企图为自己和家族谋取更大的利益空间时，他们更多采取鲜明的抵制态度。③2008年5月，按照市、县两级滇池治理“四退三还”的要求，镇政府决定将××村紧邻滇池的60.7亩鱼塘全部征用，连同邻村古城村的350亩鱼塘，一并由政府投资建设成生态湿地。但问题是，这片鱼塘在三年前已经被本村的“渔业专业户”××承包，承包期20年。最初，镇政府的考虑是：一是退塘还湿（地）是市、县两级党委政府的大政策、硬任务，必须要完成。二是湿地建好、生态得到改观后，受益的首先是当地村民，村民理应支持。三是鱼塘收回后是由镇政府全额投资建设湿地，不会增加村组的负担，村委会也不会反对，事情应该不难推动。但实际情况远出乎镇政府的预想，鱼塘承包人一口回绝，不接受镇政府给出的每亩5000元的一次性补偿，后经村两委干部做工作，在补偿标准提高至每亩8000元后，承包人表示让步，但要求给其10天的过渡期处理鱼塘中剩余的商品鱼。但10天过后，承包人并未按期交出鱼塘，并声称在合同承包期满前绝不退出，只同意以每亩3000元/年的价格租借给镇政府使用。由于市、县两级“四退三还”工作时限紧迫，镇政府决定强行进行湿地改造施工。然而，施工刚开始半天，施工人员和机械就被蜂拥而至的数十村民围堵，施工被迫中断。此后，村民组织了三个小组，每组四五人不等，轮流在现场看守，一旦发现继续施工迹象则立即召唤其余村民进行围堵（事后调查显示，参与围堵村民系承包人以每人每天20元的报酬雇佣，而且，据事件亲历者证实，当时参加围堵和阻碍施工的清一色全是老人和妇女）。最终镇政府只得做出妥协，在剩余的承包期内，以每亩1200元/年向承包人租用鱼塘进行湿地建设。从中我们看到一个不同以往的转变，在村庄经济能人××的策划组织下，村民没有像大多数时候那样冲动和无序，他们既不打砸施工设备，也不扣留施工人员，他们仅仅只是组成了一道沉默的、耐心十足的人墙(经验表明，不管是镇政府还是村两委在面对老弱妇孺时，其威权将大打折扣甚至消失殆尽)。正是这种沉默中的对抗，向我们传递了一个强烈的信息，在面对涉及自己切身利益的博弈时，已经逐渐成长起来的体制外精英们远比普通村民有着更强的分析能力和组织能力。（3）体制内精英的抵制。人民公社时期，村干部曾是国家控制农村的得力助手。家庭承包制后，村干部体现了国家“代理人”与村庄“当家人”的双重角色特征。④但在××村，我们发现，在代理国家角色变得愈来愈缺乏法理依据和行政强力支撑的情况下，村干部要不就是向纯粹的村庄“当家人”演变，要么就是变为游走于“代理人”与“当家人”之间维系均衡格局和谋求自由空间的“中间人”。连续担任了两届村总支书记的××向我们介绍了至今还让镇上对其耿耿于怀的事：2008年为贯彻上级关于切实做好滇池流域范围内的“四退三还”工作，停止审批环湖公路以内农村宅基地和加层建盖农村民用住房的工作要求，县、镇两级党委政府分别下发了《关于进一步加大力度切实做好滇池流域农村民用住房“停批停建”工作的紧急通知》，要求滇池流域范围内的所有村庄，要“坚决停止农村宅基地的审批；对原来已经审批还未建盖的农村宅基地，坚决停止建盖；对正在建盖的农村房屋，坚决停止建设；坚决停止农户拆旧建新和民房加层”。结果，他与村民达成默契，对付上面检查的办法是：晚上拉砖运料，白天轮流施工、轮流掩护，一旦检查组进村，施工人员瞬间即消失在村巷间，检查组离开，则继续施工。

二、完善村民自治制度，提高农村社会治理的科学化水平

从上述分析中不难看出自2000年第一届村委会直选、实行村民自治以来“乡政村治”的实际，说明在镇——村权力博弈的过程中，依然存在“乡政”对“村治”的过度干预以及“村治”本身的行政化倾向问题，⑤但××村以其实践表明，××镇与××村“乡政村治”的博弈存在着事实上的均衡点。这种均衡在××村方面表现为村容村貌整洁、社会治安良好、村民安居乐业、村级两委班子稳定、村庄治理井然有序，在××镇方面则表现为与村级两委保持良好的互动关系、国家各项方针政策能够在村级得到贯彻落实、各项经济社会发展目标任务得以顺利完成并在全县处于领先地位。因此，在今后一段时间内，如何妥善处理复杂的社会矛盾，实现村民自治制度与国家治理的均衡发展，发挥村民自治的积极作用，是农村社会治理的核心课题。

1、健全村民自治制度，实现法治化的村级治理

（1）必须在法治的原则下规范村民自治的各项制度。才能充分保证村民自治作为中国政治制度中一种重要的制度发挥应有作用。从总体上说，以村民自治为主体内容的村庄治理，是从属于中国现行法治之下的自治，无论是村民还是村民自治机关的行为，都必须遵守现行法律法规以及国家政策的规定。自治成员可以在不违背法律法规以及国家政策的前提下，根据民主议定原则确定适用于自治体内部的行为规范。村民自治章程、村规民约就是这类行为规范。由于村民自治章程和村规民约通常集中体现村民自治的内容，因此，建立审查村民自治章程和村规民约合法性的法律监督机制，就成为保障村民自治健康运作的重要前提条件。⑥事实上，国家不可能提供一个关于乡政村治的细致、整齐、划一的可操作性的成文法律，但在现有的法律制度框架内补充有关实体性特别是程序性规定既是必要的，也是可行的。这方面，云南省人大已经做了一些有益的尝试，1999年，省九届人大常委会第13次会议通过了《云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《云南省村民委员会选举办法》。这两个法规性的文件分别通过细化，明确了村委会职责、村民会议主要职权、村务公开主要内容以及对选举工作机构、选民登记、候选人产生、选举程序等环节进行规范，进一步明确划分乡镇和村的利益边界，特别是乡镇政府和村委会的职责权限。在此基础上，应再制定有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡镇政府的规则，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机的衔接起来，从而使村委会的双重角色能达到大体上的平衡。（2）要确认村民作为自治主体的法律地位及其与村委会的授权关系。每个村民享有直接参加村民自治事务的民主权利，也是村民对村委会行使职权的一种有力约束。一是属于村民会议或村民代表会议决定的事项不得由村委会自行决定；二是村民对村委会职权范围内的事务享有监督权。也就是说，村委会必须依照法律和章程规定的方式和程序来行使职权，而且必须向村民履行法定的和章程规定的村务公开义务，接受村民监督。而要使这种约束和授权的关系在具体实践中得到体现，当前一条可以依存的路径是切实地突出村民代表会议在村民自治制度体系中的地位。村民自治的实践结果表明，在大多数情况下，普通村民相对于村庄治理精英的优势地位，往往表现出一种“无力感”，而一个组织完善、有实际运作权限、吸纳了村庄内部各方面有影响人物的村民代表会议，无疑将有助于改善村庄治理精英与普通村民之间的互动格局，也能有效地防止精英对权力的滥用。更准确地说，在乡土范围的公共权力运行中，民主意味着精英在获取和行使治理权力的过程中，必须受到包括公平竞争和民主参与在内的多重法治化机制的制约，从而使乡村干部的权力由来源于上级权力机关并对上级负责，转变为真正来源于社区成员并真正对社区成员负责，改变社区权力的向度。⑦

2、进一步理顺村委会与村党总支的职责关系

在理顺乡政村治关系的同时，也要进一步理顺村委会与村党总支各自的职责权限。（1）鉴于党总支和村委会在组成人员上有部分重合的实际，应特别加强村民代表会议的建设——全体村民大会由于村庄外出务工人员的不断增加，事实上已经几乎成为一种制度形式，真正发挥村民代表会议在村民自治中的权威地位，建立党总支、村委会和村民代表会议三者间的合作机制。比如可以考虑村庄的重大事务由村党总支和村委会分别进行研究讨论，然后以提案或意见的形式提交村民代表会议，由村民代表会议做出决策。目前，村民代表会议大多尚处于形式建构的阶段，只是作为党总支和村委会向村民通报重大决定的咨询机构。加强村民代表会议的建设，首先要改变目前村民代表的产生机制并使之制度化。作为一项新的制度安排，无论是《村民委员会组织法》还是省、市关于村民自治的相关规定都没有对村民代表的产生做出具体明确的规定。在调查中我们发现，××村在其村民自治章程中，将《村民委员会组织法》中“村民代表由村民按每五至十五户推选一人”的要求，扩大为每五至三十户村民推选一人，而且，我们还发现，××村村民代表会议的代表与村庄党组织和村委会在人员构成上具有明显的统一性，即大多数村民代表都是村组干部。以2007年产生的第三届村民代表会议为例，在全村15名村民代表中，8名村组干部全部名列其中，其余11人中也以党员代表为主（6人）。虽然无法否认这些代表都是村庄中有影响的人物，但是，这种共生同源的结构仍然在一定程度上模糊了村民代表会议与村党总支和村委会的关系。可以考虑，以地方法规的形式对村民代表产生的方式和数量予以明确规定，如村民代表的推选应由村民以户为单位，按照《村民委员会组织法》的规定自由组合推选产生，村党总支或村委会不得影响和干扰；必要时可根据村民代表会议所讨论问题的具体情况，邀请有关方面的专家或权威人士列席会议。（2）按照村两委的职责分工，细化和明确总支书记、村主任、两委委员的职责、权利和义务，规范村两委议事决策的规则和程序。这些规则和程序一旦成为正式的制度后，任何人都不得随意更改，只能严格遵守。这样，既保证了村级党组织对农村基层的领导权，又防止了有些党组织对村民和自治组织进行侵权，从而为村级两套班子“双强”格局的形成奠定制度基础。根据权责一致的原则，建立党总支对村民和村庄治理负责的机制。例如，可以推行在一些地方已经取得成效的“两票制”：在选任村党总支书记时，先由有选举权的村民投信任票，推荐村总支书记和支委的候选人，待候选人确定后，再由有选举权的党员投票选举书记、支委。如果信任票支持率达不到50%，就不得进入党总支。这样就把党内考察与党外群众监督结合起来，有利于确立党总支为村民负责的机制。

3、改革乡镇考核机制，深化乡镇政权改革

（1）改革乡镇工作考核机制。第一，应该改革目前普遍采用的单纯用上级制定的数字化指标考核乡镇工作的做法。上级政府在制定乡镇发展指标时，既要符合中央和省市的政策精神，又要真正做到从乡镇实际出发，充分考虑乡镇的意见和要求，研究和施行差别化的考核制度，从而使每年一度的工作考核最大限度地贴合被考核乡镇的实际情况，从而使各个乡镇能够充分发挥各自的差别优势，走一条符合自身特点的发展之路。第二，探索和尝试变更考核乡镇政府官员工作实绩的主体。在传统的考核体系中，每年对乡镇政府官员工作实绩进行考核的主体都是上级党委和政府，但在乡村政治结构已经发生深刻变化的今天，考核的依据除了既有的数字指标完成情况外，更应该包括对当地经济和社会发展的实际贡献和群众的公论。第三，在具体确定乡镇经济社会发展指标时，还应充分考虑村民委员会的意见。由于这些考核任务大都要落实到每个村委会、每个村民，因此，事先应与村委会进行沟通和协商，沟通和协商的过程，其实也是统一思想的过程。这样制定的考核指标才能够赢得村委会和村民的理解和支持。（2）深入推进乡镇政权改革。依据农村基层社会主义民主发展的要求，实行‘乡镇有限自治’”。事实证明，只有实行乡镇有限自治，第一，才能彻底消除县乡之间的压力型体制。在压力型体制下，由于乡镇官员的“乌纱帽”控制在县级政权组织手中，上级对下级的荣辱、升迁有着直接的决定权。实行乡镇有限自治，乡镇权力来源发生变化，将改变乡镇人事权由上级单向控制的局面，形成既对上负责又对下负责的“互赢”、“互利”的新格局。第二，才能彻底铲除乡村经纪体制。实际上，在农村税费改革之前，乡镇在一定意义上已经处于一种“恶性自治”状态之中，上级政府缺乏对乡镇进行有效的约束，基层群众又无法与之抗衡，对乡镇的放任自流助长了乡镇“赢利型经纪”行为的扩张，使一些乡镇政权机构发生角色变异，甚至逐渐沦为“赢利型经纪人”，并导致农民负担问题日趋严重，干群冲突逐步升级。与其“恶性自治”，不如让它“良性自治”。在“乡政”改革中，赋予乡镇政权更多的“自治权”。第三，将会促进乡镇权力结构的优化重组。在坚持和改善乡镇党委政治领导的同时，提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，在乡镇人事任免和社区民主决策等方面发挥主导性作用。第四，实行乡镇有限自治，还有利于重构“国家”与乡村社会的关系，使之朝着良性互动的方向发展。

4、构建和谐的乡村关系

（1）切实保障农民的各项权益。在经济权益上，注意建立利益共享的协调机制。要进一步降低涉农收费的标准，降低农民建房、农资农具、计划生育以及法律诉讼等方面的收费标准；尊重农民的经营自主权；尊重农民承包土地的权利，不得强迫收回农民土地，也不得强制农民流转土地；规范征用农民土地的行为，不得强迫农民卖地、强迫拆迁；保障农民的市场主体地位，尽可能降低市场准入的门槛，在法律没有禁止的领域都应让农民进入；改革农村财税征收管理体制，完善分税制改革政策，增加地方政府收入的比例，改变将财税任务作为基层政治任务、实行一票否决的做法。在政治权益方面，最重要的是保障农民完整的自治权。这不仅要保障农民充分的选举权，减少有关部门对村民选举的非法干预，减少有关部门在村民换届选举后随意撤换民选村委会成员和直接任命村委会成员的做法，保障农民充分的民主管理、民主决策的权利。同时，要健全合理的民主监督机制，用制度来约束村干部不为个人私欲而贪婪，不为个人意志而专权，不为个人惰性而懈怠。在社会权益方面，一是要进一步调整农村教育政策。改变一刀切的农村教育改革，保障农村孩子得到就近上学和享受真正意义上义务教育的权利。二是要将医疗、养老等社会保障工作列入议事日程，各级财政要给予大力扶持。要在现行政策的基础上总结、完善、设计出一套真正适合农村实际、具有有可操作性的农村社会保障制度。三是要清除一些法律政策及行业规定中所有带有歧视农民的内容，允许农民以平等身份进入所有工作岗位。（2）注意农民流动向村庄治理提出的新问题。农民流动是中国社会变迁进程中一个跨世纪的重大课题。中国庞大的农村人口决定了中国现代化过程中农村人口流动的长期性。现阶段农民流动突出表现为：一是村内精英人士的大量外流；二是村内年轻劳动力的大量外流。由此不仅造成了对城市的冲击，而且带来了农村治理的难题，面临一系列新的矛盾和问题，诸如管理农村社区公共事务的“当家人”和管理者缺位，以及流动农民的“边缘化”问题等。

注释：

①米格代尔著：《农民、政治与革命——第三世界政治与社会变革的压力》，中央编译出版社，1996年版，第40—41页。

②仝志辉：《村委会选举中的乡村关系与乡村民主的治理化》，www.cngdsz.net。

③徐勇、项继权主编：《村民自治进程中的乡村关系》，华中师范大学出版社，2003年版。

④徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪》网络版，2002年10月号。

⑤唐鸣：《对农村基层政治关系中两个问题的探讨》，《社会主义研究》，1996年第4期。

⑥⑦金太军著：《村庄治理与权力结构》，广东人民出版社，2008年版，第 273—274、272 页。

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A

1671-2994（2011）04-0166-05

2011-04-30

任新民（1954- ），男，云南昆明人，云南大学马克思主义研究院教授、法学博士、博士生导师。研究方向：中国特色社会主义理论。

夏俊松（1972- ），男，云南昆明人，云南大学马克思主义研究院硕士研究生。研究方向：思想政治教育。

责任编辑：陈文兴