基层公务员绩效考核改革的路径探究

姜杰敏

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

基层公务员绩效考核改革的路径探究

姜杰敏

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

如何对公务员特别是基层公务员开展程序规范、便于操作、导向明确、约束力强的绩效考核，一直以来都是一个普遍性的难题，影响着广大基层公务员工作水平的提高和工作状态的改善，并在更深层次上制约着我国科学发展的进程。本文在对现行基层公务员绩效考核存在的问题及成因进行分析反思的基础上，结合各地的成功经验，对绩效考核的改革路径提出了自己的设想。

基层公务员；绩效考核；存在的问题；成因；改革路径

一、现行基层公务员绩效考核存在的问题及成因

就公务员队伍而言，基层公务员（主要是指正科级领导职务以下的公务员，如无特殊说明，下文中的“公务员”都指这一类型）占了大多数，他们大部分身处一线，直接与群众接触，是各项工作的具体执行者和高层的主要信息来源，地位十分重要。因此，通过加强绩效考核，提升这一群体的整体水平迫在眉睫。但是现行的以《公务员考核规定（试行）》（以下简称《规定》）为代表的绩效考核体系不够完善，使得“庸政”、“懒政”现象有生存空间，进而影响整个公务员队伍的优化和提升，制约科学发展的进程。

（一）考核内容空泛，难细化，不科学

不同的单位、部门或层级，其工作任务和性质自然有差别，甚至差别巨大，进而对公务员在专业素养、知识结构、主导能力、技能工具等方面都提出了不同的要求。可是，现行的考核指标却忽视这些差别，笼统地以德、能、勤、绩、廉五项标准来考核所有的公务员，过于空泛。即使有些二、三级指标进行了一定程度的细化，但仍很难体现差异性，即没有根据不同职位公务员对各项指标的权重予以细分。结果是以相同的考核指标要求不同岗位的公务员，忽视主客观因素，使考核产生了事实上的不公平，效果打折。

（二）考核指标抽象，难把握，难量化

考核指标应当具体和有可操作性，才能够对公务员的表现和工作成绩作出准确的评价。但当前考核指标过于抽象和宏观，缺乏精确合理的量化刻度，很难体现水平差异。对照《规定》要求，在四个等次的评比标准里，“强、较强，较弱、好、较好、不足”等含义模糊的词语反复出现，不易操作，实践中除非公务员发生严重错误或确有重大突出表现，否则，彼此的差距往往就在伯仲之间，只能靠考核者的主观感觉去判断或简单以民主测评来排顺序，最终要么使被评为优秀的公务员难以服众，要么大家全都位列称职，一团和气，失去了考核激励先进、帮助后进的意义。

（三）忽视平时考核，年度考核多取决于上级的主观印象

成功的绩效考核，离不开前期准备阶段资料和数据的搜集整理，但现行的公务员绩效考核往往是到了年度考核时才着手搜集相关数据，多以被考核者自己填报的自我总结为主，难以验证。同时，考核者可能因客观原因缺乏与被考核者接触和了解的机会，被考核者也有可能因为自身原因不擅长展示，使得一些领导、上级在对下属进行考核时，缺乏平时工作业绩的数据支持，只能凭主观印象进行考核，造成晕轮效应、趋中效应、情感效应等各种人为失真的情况，作出错误或片面判断。

（四）考核结果的反馈和运用不足，作用不明显

考核结果应有助于今后的工作改进和方向引导，以促进绩效水平的提高，但目前的现实是：一是许多单位只是在全年考核结束后，简单地将最终考核结果以书面形式通知被考核者，使得被考核者对各方评价不甚了解，改进工作更是无从谈起。二是《规定》所设定的五种奖励措施较少涉及职务、级别的晋升或能力的提升，即现有的奖励并不是公务员的核心需求，激励作用并不明显。三是目前的公务员考核最后的结果一般都是绝大多数人称职，极个别优秀，几乎没有基本称职和不称职，无法客观公正地反映公务员的实际情况，起不到奖优惩劣的作用。究其原因，从客观方面看：我国公务员绩效考核刚刚起步，开展历史不长，认识和实践还不深刻，指标体系的设计和考核方法的使用必然存在不足；公务员的工作成果往往表现为公共产品和公共服务的形式，其绩效不像企业员工生产的产品那样便于统计，甚至短期内都难以显现，导致衡量困难；由于政府组织本身的价值和社会大众目标的复杂化和多元化，使公务员的绩效价值也呈现多元化的特点，更加大了绩效考核的难度。从主观方面看：两千多年来传统的封建专制主义思想、中央集权思想和强烈的“人治”思想，渗透到社会的每一个角落，人情、关系是其主要特征，官本位、机会主义、平均主义思想严重。受其影响，在公务员的绩效考核中，人情关系和领导者的主观臆断往往取代科学合理的考核程序和标准而成为左右考核结果的主要因素，使考核流于形式。同时，由于绩效考核直接涉及到机关内部秩序或个人自身利益，一些单位和个人往往带有抵触情绪，于是，通过各种手段抵制或歪曲考核，使其成效甚微。

二、基层公务员绩效考核改革的参考路径

当前，要抢抓重要战略机遇期，实现科学发展，就必须加快公务员绩效考核改革，打造出一支“想干事、能干事、干成事、不出事”的优秀公务员队伍。笔者以地级市为例，设计参考路径如下。

（一）制订科学有效、分类分级、具体到人的量化考核体系

在意识到现行考核机制的弊端后，有针对性地设计出一个既具有时代特征，能体现对公务员的普遍要求，又具有个性考量，能反映不同单位、层级和岗位的公务员工作实绩的分类分级考核体系，就成为亟需解决的首要问题。

1、建立考核机构。在市级层面应设立非常设性的市公务员绩效考核委员会（以下简称市考委会），由组织部、公务员局牵头，纪委、监察局、效能办、党委办、政府办、统计局、调查队、财政局、审计局、文明办、信访局、综治办等部门组成，日常事务由公务员局承担。市考委会主要负责指导、协调、处理绩效考核工作中的重大问题；审核各单位制订的考核指标体系；监督全年考核完成后各单位的奖惩事项进展；组织较大规模的外部测评和资料收集等事宜。

2、科学分类分级。首先，对全市机关单位进行分类，第一类为党群部门、第二类为政府部门、第三类为街道办事处或乡镇政府。对共性内容设定基础建设和运作机制两大维度指标，在此基础上突出个性内容，第一类突出考核党的建设，第二类突出考核群众满意度，第三类突出考核业务实绩。此外，可根据服务对象的特点，将第二类的政府部门再分成三个组，分别是对内服务部门、对外服务部门和既有对内又有对外的部门，三组部门在测评方法和难度系数上都要进行区别。然后，将基层公务员按“正科级非领导职务”、“副科级”、“科员”划分成三个层级。通过区别对待的分类分级考核办法，避免一刀切，提高考核结果的公信力。

3、确定考核指标的基础框架。即确定一、二级绩效指标，明确列出对该类该级的所有公务员都共同适用的一般要求。一级指标即指德、能、勤、绩、廉，可将这五个项目的考核比例由现行的“五等分”变为20：30：15：30：5（强调以德为先，突出能力建设，注重实际成绩和效果，“廉”的比例虽不高，但实行一票否决）。二级指标结合实际可细化为德（思想政治素养、职业道德、社会公德、个人品德）、能（学习能力、调查研究能力、团队协作能力、心里调适能力、表达能力、创新能力）、勤（出勤情况、勤奋程度）、绩（业务工作数量、业务工作质量、日常事务处理、工作效率）、廉（自警自重）等项目。通过该框架能统一整个指标体系的计算衡量，从而形成有效的可比性。

4、确定考核指标集。即确定第三级绩效指标。由被考核者和单位领导共同围绕一、二级绩效指标，结合单位年度目标、特色工作、各岗位的性质和要求（正常情况下分为综合管理型、专业技术型、行政执法型），结合每个人的职责和分工，适当瞄准同行业中的先进水平，使用“数字”、“时间”、“行为”来量化、细化第三级指标。国内外的实践证明，这是可行的（如果一项工作能够用“数字”表示，就表示这项工作可以量化。如果不能量化，则可用“时间”表示，设定时限，按时完成或参加了就合格，反之就不合格。如果有些工作项目“数字”和“时间”皆不适用，就用“行为”表示，即以“行为”发生与否作为合格的标准）。为防止一些单位在设计三级指标时避重就轻，市考委会可事先针对各类各级分别制定考核体系样表，供各单位参考，允许做一定程度的变动。

5、确定指标权重集。由被考核者和单位领导协商制订各项指标具体的权重和等级分值，反映每项指标在整体绩效中所占的重要度，进而使该指标体系能够以量化分数反映每个人的绩效。在确定权重时，应对公务员所做工作进行全面的分析和比较，既考虑工作数量、质量，又考虑工作难度和服务对象的满意度；既考虑外部环境、条件的影响，又考虑其主观的努力程度等。

6、确定两个标准。为鼓励公务员队伍内诸如诚信为重、带头学习等良好风气的形成，可在指标体系外增设“奖励加权”的加分标准，对那些获得上级表彰奖励、实现重大创新、学习成果丰硕、应对突发事件表现出色，以及在特定项目上（如志愿服务、扶贫帮困、诚实守信等）有优异表现的公务员，给予加分奖励，有利于优秀人才脱颖而出。同时，制订详细明确的《基层公务员绩效考核基本称职、不称职等次的认定标准》，提高确定这些等次时的可操作性，让队伍中的滥竽充数者和目无章纪者失去可乘之机。

7、指标体系的审核、下发、公布。市考委会将各单位设计上报的考核指标体系与党委、政府的年度工作计划、与重点任务和项目进度、与人民群众的焦点诉求进行对照审核。如审核后无意见，一经备案即可确认下发至单位，付诸实施，并对外公布，接受群众监督；如有修改意见，由各单位重新制定后再报审核；对指标体系采取动态管理，不断根据实际进行修正。

（二）完善考核程序和方法，加大外部考核的力度，强化平时考核

有了完善的考核体系，但如果没有合理的考核程序和正确的考核方法，在执行中仍会被有意无意地错误操作，最终令考核结果难以服众，阻碍改革的有序进行。因此，须从以下几方面着手：

1、加强考前培训和考后纠偏。在机关引入较为完整的绩效考核方法是一次新鲜尝试，各方面都不完善。因此，要加强对考核者理念构建、指标设定、方法运用、误差分析以及反馈技巧等方面的培训，并通过模拟考核，以提高考核者实际运用时的准确性与公正性。市考委会还应采取多种形式对各单位的考核工作进行监督检查，注意区分影响绩效结果的可控因素和不可控因素，根据具体情况加以处理，及时纠正出现的偏差，对各单位考核工作进行规范。

2、提高公民的参与程度。根据公务员不同岗位的特点，积极探索开门考核的办法，扩大民主参与。例如，在对乡镇公务员进行考核时，可邀请人大代表、政协委员、特邀监察员、服务对象、辖区企业（工商户）代表、基层群众等社会各界参与，组成考核评议团对乡镇公务员进行年度考核。在乡镇公务员述职基础上，当场可对述职人提问评议，述职人现场答复，接受社会各界代表的直接评判。要充分发挥各地已有的机关效能投诉中心、市长电话、政府网站等平台的作用，使公务员随时接受社会监督。

3、平时考核与年度考核相结合。不单以一次年度考核定好坏，加大平时考核力度已是时代的大势所趋。可考虑将全年考核满分定为200分，其中平时考核和年度考核各占100分。平时考核得分指的是绩效考核信息化系统所记录的“一个工作年度内公务员的上级领导对该公务员评分的平均值，再加上相关奖励分后的所得值”。年度考核得分则是以考核指标体系为标准，结合受核者年度年终述职，由单位主要领导、分管领导、处室领导进行评分，并按不同的比例相加后得出。平时考核得分与年度考核得分相加即为该公务员全年考核总分，这样，可有效减少“一言堂”现象和过多的主观随意性。另外，还需规定，平时考核得分排在单位同层级中（即前文所述的三个层级）末位的公务员，以及单月有得分在60分以下的公务员，全年考核等次不能定为优秀；优秀公务员的名额只设上限，不设下限，宁缺毋滥。

（三）提升绩效考核的信息化程度

1、工作计划和评估。通过系统，公务员需每周提交日常工作记录和下周工作计划，即使当周或下周没有具体事务，也要记录和安排学习、思考的内容；处室领导每半个月、单位分管领导每一个月、单位主要领导每一季度，对所分管的公务员进行一次评估，并可随时通过系统对单个或全体公务员发表评语；领导评估以客观问卷式评估为主，题量控制在10至20题左右，覆盖德、能、勤、绩、廉等方面，结果以自动生成的分值体现，并辅以若干不做硬性要求的评语类评估，从而便于操作和比较；被考核者无法看到领导给自己的评分，但当其得分处于较低水平时，系统会自动警示公务员在其薄弱方面加以改进；人事部门监督运行情况，保存评估结果。同时，单位成员可以互相浏览其他同事的日常工作记录，但无法看到别人的领导评分、评语。这一模块既能促进单位同事间的互相了解、监督与激励，也为公务员自警自省创造了条件，更重要的是为年度考核积累了详实的资料。

2、任务交办和评价。单位领导、处室领导可以通过系统即时给下属交办工作任务，并对任务内容、完成时限等作出具体规定。承办者接收任务后，可以通过系统向交办者反馈任务处理或完成情况。如果任务没有办结，承办者每次登陆办公平台，都会接受到任务催办的“弹窗”。交办者还可视反馈情况对任务进行追加和修改，最终可通过系统对任务完成质量和效率进行星级评价，五星为最高，一星为最差，未完成不得星，记入全年积分。通过这一模块，可以简化日常工作任务的交接流程，实现压力与责任的传导落实，提高每个人的工作效率，也为年度考核提供了重要依据。

3、信息记录和积分。通过系统，收集记录公务员刊发文字材料和获表彰的情况（由公务员自行及时申报），以及出勤、任务完成、受处罚的情况（由人事部门负责录入）等重要信息。配套制定各类信息的分数换算办法，使这些信息转化为实际得分，全年累积，并定期自动排名，从而实现公务员平时考核的无缝化。通过这种公开、透明的信息统计平台，将竞争机制引入公务员日常绩效管理，提高每个人争做先进，严守纪律的自觉性。

（四）重视考核结果的反馈和运用

最终考核结果的反馈和运用，能让传统的流于形式的考核结果通报变成具有明确激励和指导作用的关键环节，既奖优惩劣，又治病助人。

1、采取面谈反馈方法。把最终考核结果及时当面反馈给被考核者，征求被考核者的看法，并解释考核操作过程中的一些问题，消除双方由于信息不对称造成的理解障碍，给其一个申辩说明或补充的机会。同时，也可以使其了解到自己的表现和组织期望之间的差距，分析存在问题，从而有益于绩效考核的改进和此后工作的开展。

2、发挥两种培训的作用。当前，公务员对提升自我价值的渴求愈发强烈，这就要求人事部门适时地为优秀公务员提供进修和学习机会，使优秀公务员能吸收新知识，掌握新技能，提高工作水平和服务能力，以适应更高工作岗位和级别的工作。对基本称职和不称职公务员则进行履职能力培训，发挥其促反省、促转变、激发潜力的作用。培训内容一般包括：公务员职业道德和行为规范、公务员能力建设、服务型政府建设、心理辅导、优秀公务员事迹报告、信访部门工作体验、边远农村调研、军训等。

3、实行奖金差异化。现行制度下，凡全年考核称职以上者，均加发一个月工资为奖金。但由于目前公务员考核中，称职以上的近乎100%，奖金产生不了太大的激励作用。可在四个考核等次中增加“良好”考核等次（即优秀、良好、称职、基本称职、不称职），各等次依据全年考核总分排名确定，以便合理地体现差距。等次确定后，优秀公务员可获得130%的奖金，“良好”公务员可获得正常的奖金，称职公务员只可获得80%的奖金，基本称职等次以下人员不发奖金。

4、丰富正激励手段。除现行鼓励措施外，可以对连续三年被确定为优秀等次的公务员，在所任职务对应级别范围内晋升一个级别，列入后备干部推荐名单；连续两年以上获优秀等次的公务员，在晋职或竞争上岗时任职资格条件可适当放宽；参加各类表彰奖励的推荐人选近四年全年考核必须均在称职以上且至少有一次为优秀等次；建立考核结果和公务员休假时间挂钩制度，优秀公务员可在规定的年休假时间的基础上有所增加，并可考虑强制休假。

5、强化负激励措施。长期以来，我们的公务员制度多以正激励为主，而负激励不足，没有触及其核心利益，警示效果不佳。同时，对公务员的行政处分仅有六种方式，尺度不易拿捏，难以对公务员所有违纪行为予以适当的惩罚。可增加对公务员的处分方式，如调整岗位、停止晋升、扣薪停薪等，使公务员犯任何错误都能得到恰当但有力的处罚。此外，被评定为基本称职或不称职等次的公务员由所在单位在考核等次公布后立即给予2个月的告诫期，并对其进行诫勉谈话；告诫期内只发基本工资，考核年度不发年终奖金；由市考委会对其进行履职能力培训；告诫期满，被告诫人应作书面总结，由单位对其表现进行评估，评估合格的重新上岗，不合格的延长告诫期1个月；一年内不得晋升职务，不得作为各种表彰奖励的推荐人选；在被确定为基本称职或不称职等次的次年，仍然达不到称职以上等次的，直接确定为不称职。

6、完善考核申诉机制。建立该机制，一方面可以通过启动相应的调查，促进考核双方的良性互动，保护受考核公务员的正当利益；另一方面，申诉本身也是对上级领导的一个考核办法，可以促进考核的公平、公正。目前，《规定》对该内容虽有提及，但语焉不详，其重要性并没有得到突出。可制定考核申诉程序大致如下：一是在绩效考核过程中，被考核者如认为受到不公平对待，可在考核期间或考核结果反馈后的10个工作日内直接向市考委会提出申诉，并填写申诉材料；二是市考委会负责受理、记录、审看、调查被考核者的申诉；三是如因考核者对绩效考核操作不规范所引起的申诉，市考委会有权要求重新考核；如因被考核者对考核内容有异议所引起的申诉，市考委会应同考核者进行沟通以解决问题；如因考核过程中确实存在不公平现象所引起的申诉，由市考委会对考核者进行处理，并更正考核结果；四是市考委会应在申诉人提出申诉10个工作日内给予答复；五是如果申诉人在5个工作日内未向市考委会提交要求二次评审的书面报告，可视作申诉人已接受最终处理结果。

D630.3

A

1671-2994（2011）04-0162-04

2011-05-09

姜杰敏 （1983- ），男，福建建阳人，福建师范大学公共管理学院2009级在职公共管理硕士（MPA）。研究方向：精神文明建设和社会管理。

责任编辑：刘建文