浅议《行政强制法》对动物防疫执法的影响

潘 鑫，樊 坤，唐 红

（1.安徽省畜牧兽医局，安徽合肥 230001；2.安庆市畜牧兽医局，安徽安庆 246000；3.蚌埠市畜牧兽医技术推广站 ，安徽蚌埠 233000）

2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》），该法将对各类行政执法带来深远的影响，动物防疫执法也不例外，现在距离2012年1月1日该法施行不足半年，未雨绸缪及早研究该法会对动物防疫执法产生的影响十分必要，本文列明并进行了初步分析。

1 行政强制措施只能引据法律的规定

《行政强制法》第10条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物及扣押财物的行政强制措施。”[1]可见行政强制措施的设定以法律设定为原则，以行政法规设定及地方法规设定为例外，只有在尚未制定法律的领域可能有行政法规或地方法规设定行政强制措施的情况出现，而包括农业部在内的各种部门规章及地方政府规章则没有行政强制措施的设定权。动物防疫工作已经有《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》），在农产品质量方面已经有了《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》），在动物防疫行政执法领域，涉及使用行政强制措施必须引据以上两部法律，否则就是违法。

《动物防疫法》中只有一个条文，即第59条第2款第（2）项“对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理”，其中查封和扣押为法定的行政强制措施，这一条文实施主体为动物卫生监督机构（如畜牧局、动物卫生监督所）[2]。《农产品质量安全法》第39条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门在农产品质量安全监督检查中，可以对生产、销售的农产品进行现场检查，调查了解农产品质量安全的有关情况，查阅、复制与农产品质量安全有关的记录和其他资料；对经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，有权查封、扣押。”[3]这一条文实施主体是农业行政主管部门，不同行政主体间不能任意引用行政强制的条文。

2 正确理解夜间不得实施行政强制执行

《行政强制法》第43条规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。”对这一条的正确理解首先要分清行政强制措施和行政强制执行。《行政强制法》第2条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”

行政强制措施包括查封、扣押、冻结存款等手段，行政强制执行包括加处罚款、拍卖查封扣押物品、代履行等手段。行政强制措施是行政决定形成过程中，为保障管理行为顺利进行而实施的暂时性限制；而行政强制执行则指对不自动履行行政决定的当事人强制其履行义务。《行政强制法》第43条只是关于行政强制执行，不影响夜间及法定节假日对当事人采取行政强制措施，也就是说动物卫生监督机构在夜间采取查封、扣押病害动物及动物产品完全不受此条文的影响。

根据《行政强制法》第43条，实施行政强制执行以白天执行为原则，只有在紧急情况下才能在夜间或法定节假日实施行政强制执行。动物防疫中的屠宰检疫及相关执法工作经常在夜间开展，控制疫情越早越好，法律手续齐备后没收销毁病害肉的行动越快越好，夜间强制执行是无法避免的。这一只针对行政强制执行的条文，对屠宰检疫执法依然影响很大，正确理解这一条文避免不必要的自我束缚十分必要。

笔者认为订立这一条文是防止行政机关利用夜间突袭执法对象，使得行政执法不那么光明正大且扰乱正常社会秩序。然而某些行政强制执行有很强的时机性质，错过时机就会导致执行无法完成或产生灾害性后果，所以立法者以“但书”的形式规定紧急情况下夜间强制执行不受影响，判定何为“紧急情况”成为关键。屠宰行业大多是在夜间进行，对于屠宰户或屠宰企业夜间是他们正常工作时间，白天反而成了休息时间，夜间执行对他们形成不了“突袭”效果。而对于须要紧急控制的疫情或病害肉，夜间工作白天休息的屠宰户或屠宰企业，在夜间有更大的便利调动人员和交通工具将病害动物和动物产品转移走，而造成疫情扩大，这种疫情扩大、病害肉流入社会的现实危险性应当判定为“紧急情况”。所以笔者认为如果待强制实施的行政决定是与病害动物及病害动物产品直接相关的，比如人民政府对一类或二类动物疫病区实施封锁疫区、动物卫生监督机构自行或申请人民法院没收处理染疫动物及动物产品都应当判定为“紧急情况”，从而可以在夜间实施没收病害肉品等行政强制执行手段，等到白天再执行就错过了控制病害扩大的最佳时间。法律根据是《动物防疫法》第26条关于发现疫情“应当及时采取必要的控制处理措施”的规定，这一条文太原则化，笔者建议农业部可以出台部门规章，对何为“紧急情况”设定出简洁明确、易于操作的硬杠杠，才能使动物卫生监督机构第一线工作人员抛开思想顾虑及时处置疫情。虽说部门规章不能解释法律，但如果有部门规章可循，执法实务中很有利于赢得被执行人及人民法院的认可。如果待执行的是有关罚款的金钱给付、吊销证照等与疫情及病害不直接相关的行政决定，则不能判定为“紧急情况”，即使夜间当事人在场且其他条件都具备的情况下，仍要等到白天再实施才合法。

3 行政强制措施权不得委托

《中华人民共和国行政处罚法》第18条、第19条规定了行政机关可以将行政处罚委托给有资格的受托单位具体实施处罚[4]。受委托机构以委托机关的名义具体实施行政处罚，而委托机关仅负有监督检查的职责。2006年农业部《农业行政处罚程序规定》第4条第3款进一步规定，农业行政执法的委托应当委托给农业管理机构[5]。也就是在农业系统内部实施委托，目的应当是合理整合调度、优化整合本系统的执法人力和物质资源。这是个很好的安排，但随着《行政强制法》的实施，委托行政处罚将产生很大影响。除行政处罚外其他行政管理事项也可能涉及行政委托。如按《动物防疫法》规定，动物防疫条件合格证发放及相关行政管理由地方人民政府兽医主管部门行使权力，实际的日常工作常委托动物卫生监督机构履行。随着《行政强制法》的实施，各种形式的行政委托都将受到限制。

《行政强制法》第17条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”虽然行政处罚还是可以依法委托出去，但根据这一条文，即使在农业系统内部，涉及行政强制措施的事务也不得实行委托，而必须由委托机关自行办理行政强制措施。这就是说随着《行政强制法》的实施，行政委托将变成不完全的委托，当受托机构要实施行政强制措施时，必须报请委托机关自行办理，否则就违反《行政强制法》，这一点在动物防疫执法中要有清醒认识。

4 动物防疫执法只能查封、扣押与疫病直接相关物品，不得扩大化

《行政强制法》第11条规定：“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。”第23条规定：“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”这两个法条讲的是查封、扣押不得扩大化。

查封、扣押针对两种财物，一种是财物自身有缺陷的，如动物防疫执法所涉及的病害动物及动物产品；另一种是与案件有牵连的自身无缺陷的产品。按照《动物防疫法》第59条，所能查封、扣押的仅为染有疫病的动物及动物产品以及相关物品；按照《中华人民共和国农产品质量安全法》第39条，所能查封、扣押的物品仅为经检测不符合农产品质量安全标准的农产品。农业执法是一种专业性管理，所能查封的物品都是有问题的物品。而其他社会管理性的执法则能够查封正常物品，如《中华人民共和国海关法》就规定海关能够扣留与违法相关的、正常无瑕疵的物品[6]。此处的“扣留”与扣押是同义词。我们在动物防疫执法时要意识到，我们在行使查封、扣押权时只能针对染疫等病害动物、动物产品及与疫病直接相关的物品。比如某经营户出售病害肉，经查他有三个冷藏柜，病害肉全部在一个冷藏柜里，我们就只能查封、扣押出问题的那个，否则就是违法扩大查封、扣押范围。而如果是工商部门追究该经营户无照经营，则有权查封全部三个冷藏柜，无论里面装的是合格肉品还是不合格肉品。动物防疫执法人员在行使查封、扣押权时要意识到，我们的查封、扣押权是有限的查封、扣押权，不能扩大查封、扣押范围。

5 动物防疫行政强制执行主要依靠申请法院执行

《行政强制法》第34条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”行政强制执行有“加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式”等六种形式。动物防疫执法只有两种手段，一是对不缴纳罚款的每日加处百分之三的罚款，意图迫使当事人自己履行。二是以 “代履行”方式之外，针对消极对待免疫、消毒之类的行为，然后收取一点处理费。两种都是很温和的强制执行手段，其他强制执行手段《动物防疫法》都无授权，无法使用限制人身自由、拍卖、划转款项等强力的强硬的强制执行手段。

何为“具有行政强制执行权的行政机关”法律没有明确界定，但有一点是清楚的，即动物卫生监督机构以致农业主管部门都不能使用人身制服和经济剥夺的直接强力手段。在当事人极度不配合及反抗的情况下，必须申请人民法院执行。我国行政强制执行的制度安排是以申请法院强制执行为原则，行政机关自我执行为例外。只有很少的行政机关能自行强制实施处罚，如公安部门自行限制违法者的人身自由，海关部门自行从违法当事人账户划转款项、变卖扣留货物等。动物防疫机构没有这类强力自我执行权，必须申请法院。

当事人逾期不履行行政处罚决定的，《行政处罚法》第51条第2款第（2）项规定“根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款”。农业部《农业行政处罚程序规定》第60条第2款第（2）项也规定“根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖抵缴罚款”。这两个条文都有一个重要限制条件“根据法律规定”，但是我们动物防疫执法所依据的《动物防疫法》并没有给动物防疫监督机关这种授权，与动物防疫执法密切相关的《中华人民共和国农产品质量安全法》也没有这种授权，上述法律及规章中的拍卖查封财物等手段，在目前的执法实务中没法使用。且笔者估计未来的动物防疫执法也不会被赋予那些强力的自执行权力，无法自行委托拍卖并以拍卖款抵缴罚款。动物防疫执法只能适用《行政处罚法》赋予的每日加处百分之三罚款，迫使当事人自己履行。且根据《行政强制法》第45条第2款，“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”，所以加处罚款的效果也有限。笔者认为动物防疫涉及到的强制执行，最实际的办法就是申请法院进行强制执行。动物卫生监督机构能做的主要是按《行政强制法》第55条将材料准备扎实，以便及时通过法院的审查，及时实施强制执行。

6 动物防疫执法的代履行限制太多需要解决之道

在动物防疫执法当中，如果当事人不自动履行行政决定，而防疫形势又要求尽快采取措施，此时动物卫生监督机构代为处理就显得非常必要，这在法律上称为代履行。动物防疫执法的主要法律是《动物防疫法》，1997年《动物防疫法》第46条规定，不接受强制免疫、不对车辆等进行规定消毒、不对病害动物及动物产品进行无害化处理的，动物卫生监督机构可以代为处理，费用由违法行为人承担[7-8]。而2007年新修订的《动物防疫法》第73条仅规定不进行强制免疫的、不合格种用乳用动物不按规定处理的、运载工具不按规定消毒的，由动物卫生监督机构代作处理，所需处理费用由违法行为人承担。将检疫实务要求最迫切的，对病害动物及动物产品的代处理予以删除。而在第75条规定，不依法处理病害动物及动物产品的，由“动物卫生监督机构责令无害化处理，所需处理费用由违法行为人承担”。按新法最多就是“责令”，对病害动物及产品没有提及使用代履行手段，使得代履行处理病害动物及产品变为不可能。

《行政强制法》将代履行归类为强制执行的手段，第50条规定了当事人不自行纠正违法行为且可能“危害交通安全、造成环境污染”时，行政机关可以实施代履行。这是一个授权性法律规定，是有利于行政执法单位的。动物防疫执法似乎可以依据此授权对病害动物及动物产品实施代履行进行无害化处理，但是《行政强制法》对代履行又做了严苛的程序限制。第51条规定有提前送达“代履行决定书”的程序，并且要提前三日催告当事人自行履行。第52条规定只有“清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行”。动物防疫执法涉及动物和动物肉品，易死亡、易腐败、易传播人畜共患病，“提前三日催告后才能代履行”的规定对我们这个行业的影响极大，超过对工业品或谷物蔬菜等农产品的影响。并且可以“立即实施代履行”的情形仅限于清除道路障碍及相关情况，动物防疫行业无论疫情多么严重、多么紧急，执法单位都不能立即实施代履行。这种限制对动物防疫实务影响很大，需要系统解决。

对代履行的法律限制既有来自动物防疫本行业的新修订的《动物防疫法》，也有来自公共性的《行政强制法》。这个问题将可能长期困扰动物防疫执法，笔者能想到的解决之道有两条。其一，对意图实施的代履行与当事人达成书面协议，使当事人同意立即代为履行。这种方法如当事人不配合还是行不通。其二，对现行《行政强制法》及《动物防疫法》出法律修正案，这种借鉴自国外的做法在《中华人民共和国刑法》修改中已经得到使用，《行政强制法》刚颁布，《动物防疫法》2007年刚修订，近年内再行修改几乎不可能，出修正案则可以在对法律不做大修改的情况下做出适应形势的调整。

综上所述，笔者通过对《行政强制法》学习，结合动物防疫执法实务，估计这部法律的颁布将对本行业产生上述主要影响。其中第1、第2、第3条是由《行政强制法》新带来的影响；第4、第5条的意旨按现有法律也有蓄含，《行政强制法》以条文的形式予以明确；第6条则需要动物防疫行业集体探索乃至对法律进行修改才能很好应付。《行政强制法》尚未实施，真实的具体情况还没有出现，本文就该法可能对动物防疫执法产生的影响做了些理论探究，文中难免有错误，希望能起到抛砖引玉的作用，增进动物防疫行业同仁对《行政强制法》的学习热情。

[1]第11届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国行政强制法[Z].国家主席令[2011]49号.北京：第11届全国人民代表大会常务委员会，2011-06-30.

[2]第10届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国动物防疫法[Z]. 国家主席令[2007]71号.北京：第10届全国人民代表大会常务委员会，2007-08-30.

[3]第10届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国农产品质量安全法[Z]. 国家主席令[2006]49 号.北京：第10届全国人民代表大会常务委员会， 2006-04-29.

[4]第8届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国行政处罚法[Z]. 国家主席令[1996]63号.北京：第8届全国人民代表大会常务委员会， 1996-03-17.

[5]农业部.农业行政处罚程序规定[Z].农业部令[2006]63号.北京：农业部，2006-04-25.

[6]第9届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国海关法[Z]. 国家主席令[2000]35号.北京：第9届全国人民代表大会常务委员会， 2000-07-08.

[7]第8届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国动物防疫法[Z]. 国家主席令[1997]87号.北京：第8届全国人民代表大会常务委员会，1997-07-03.

[8]肖 颖，邓 勇.动物防疫工作中的行政强制执行浅论[J].中国动物检疫，2005，22（10）：4-5.