政府与社会关系视角下的政府信用构成要素研究

章 慰

(浙江工商大学继续教育学院，杭州310035)

政府与社会关系视角下的政府信用构成要素研究

章 慰

(浙江工商大学继续教育学院，杭州310035)

政府与社会是一种契约关系。政府信用的实质就是在契约关系中政府的合法性问题。政府与社会的良性互动不仅构成政府信用建设的现实基础，也是政府信用要素研究的理论基础。在政府与社会关系的视角下，结合政府信用的基本原则，提炼出了七大政府信用构成要素，从系统、动态的角度分析了各构成要素所需要遵循的原则和建设目标。

政府;社会;良性互动;政府信用

现代政治是追求合法性的政治，公民的同意和信任是政府合法性的来源，政府信用是政府获得公民同意和信任的基础。但在现代政治中，人们对政府的质疑成为常态，政府如何基于信用获得同意与信任成为任何现代政府都无法回避的问题。中国政府正经历并主导着一场社会变革与转型，其间不可避免的要出现政府与社会的紧张与冲突，政府因此会不时遭遇信任危机。如何通过对政府信用度深入剖析，化解紧张与冲突，巩固公民对政府的信任基础，形成良性的政府与社会关系，于当今的中国改革和发展具有急迫且特殊的意义。

一、政府与社会的互动关系：政府信用研究的新视角

简单地说，“政府信用是指国家行政机关在社会经济管理活动中能够履行契约而取得的信任”［1］。政府信用一体两面，政府是政府信用的主体，通过自身的信用建设影响社会对“政府信用”的评价;社会是政府信用的客体，是政府信用的作用对象并反作用于政府，政府会基于社会的回应加强自身的信用建设。因此，政府与社会的互动关系构成了政府信用的基础，它甚至决定着政府信用建设方向和效用。事实上，政府与社会不同的互动模式构成了政府信用的不同图景。在“弱政府——弱社会”的关系中，既缺乏强有力的政府，又缺乏有效的整合机制，无法形成强有力的社会力量，从而导致社会不稳和政权更迭频繁的动荡局面，政府信用无处谈起。在“弱政府——强社会”的关系格局中，政府权力局限在有限的范围内，无力对社会经济事务进行有效管理从而让位于社会力量的强有力参与，社会治理很大程度上取代政府治理，政府信用的实效性被严重削弱。“强政府——弱社会”的互动模式是以政府全面、深入干预社会事务和公民及公民组织参与公共事务普遍不足为鲜明特征的。在这种互动模式中，由于公民及公民组织需求表达意识的薄弱以及表达机制的缺失使得政府信用建设的外在推动力丧失了，仅仅依靠政府自身执政能力建设来维护政府信用。尽管政府信用建设在政府自身的努力下取得了不少进展，但依然存在许多不足。在“强政府——强社会”模式中，政府在经济发展中居于突出位置，有将自己的意志、目标转化为现实的强大能力;社会力量及其社会自主性也很强，能够积极有效的参与社会事务。也就是说，一方面，其政府机构具有明显的自主性;另一方面，社会力量及其组织化程度也是相当高的，能够以强有力的地位与政府在制度框架内进行对话。［2］65从政府信用建设来看，这种关系模式既赋予了政府信用的重要作用和政府自身积极建设政府信用的现实可能，又保证了社会回应能够被政府感知从而成为政府信用建设的重要外在推动力。

在政府信用建设中突出政府与社会的互动关系也是我国政府建设的现实需要。在改革开放以前，我国政府与社会的关系模式是典型的“强政府——弱社会”模式。30余年改革使中国的政府与社会关系逐渐从国家主义模式中走了出来，政府开始还权于社会，政府的权力渐渐从部分社会领域退出，而社会的力量开始积聚与壮大起来。［2］66尽管“强政府——强社会”的关系模式在短期内还无法形成，但是公民社会的发展壮大是未来的发展趋势，这为政府信用建设提出了挑战和契机。因此，在新形势下，准确把握政府与社会的关系构成了政府信用建设的重要内容。

二、政府信用构成要素的研究路径：政府与社会良性互动及政府信用的实质

在社会契约论看来，政府源于人们的契约。在自然状态，人与人之间处于一种平等状态，“一切权力和管辖权都是相互的，没有一个人享有多于别人的权力”［3］。在这种状况下，如果没有超越个体的权力机构，社会将会陷入混乱，甚至带来“一切人反对一切人的”战争状态。为此，个体通过协商、合作等方式制定了一种“确定的规定了的、众所周知的法律、为共同的同意接受和承认是非的标准和裁决他们之间一切纠纷的共同尺度”［4］77“找到了裁决一切争执的知名的和公正的裁判者”［4］78“把所有不排斥他可以向社会建立的法律请求保护的事项都交由社会处理，于是每一个别成员的一切私人判决都被排除，社会成了仲裁人员，用明确不变的法规来公正地和同等地对待一切当事人”［4］53。这就是政治社会或者说政府及政府管理者的起源，政府只是最大化满足社会成员利益的制度性手段，它通过合法行使权力保护人们的生命和财产安全。政府之所以能够对社会进行政治统治和社会管理，一个根本的原因就是社会对政府合法性的认同，公众对政府合法性的认同程度越高，就越能信任政府，越能在政府的规范下行动。因此，政府与社会的关系就是一种契约关系，政府信用的实质，就是在契约关系中政府的合法性问题。政府合法性，一方面来源于社会中作为精神存在的信仰、价值等思想意识，另一方面来源于一定社会的经济关系所决定的利益关系，对社会各阶级或阶层利益的满足是政府合法性的物质基础，也是根本的源泉。政府对社会各阶层利益的满足表现为政治绩效，政治绩效越高，政府的合法性也越高，政府信用也就越能体现出来。

政府的合法性主要从两个标准体现出来：最高标准，从民主制度的根本原则出发，政府合法性必须建立在社会成员需求的满足及其认同的基础上;基本标准，政府必须提供社会所需的基本公共产品和公共物品。这其实是政府的一种基本职能界定，也是政府对社会的边界，政府在边界内做好自己所要做的，就具有合法性。因此，以上两点是政府信用建设的出发点。具体来说，政府在享有社会赋予的强制力的同时，必须负有一定的社会义务和责任，这是政府作用的体现，也是政府信用的实现路径。

首先，要确保国家和人民的安全，这是政府的基本义务。政府要依靠其强制力保卫国家的独立和主权，保护公民的生命安全和财产安全，维护稳定的社会秩序。第二，要保持社会经济秩序稳定，政府要通过制定法律规定社会成员和社会组织能做什么、不能做什么，建立统一的社会规范。第三，要解决社会公共问题，通过公共物品和公共服务的提供，实现社会资源的优化配置。第四，要协调阶级和利益矛盾，促进社会的公平和正义。第五，从经济全球化来说，政府要承担国际责任，在世界上树立大国负责任的态度，增强我国政府在国家上的话语权。

三、政府信用构成要素分析

政府与社会是一种契约关系，这种契约关系的维护一方面要求社会公众对政府合法性的认同并对政府进行必要约束，另一方面要求政府通过权力的运用履行社会责任，这是政府对社会的职能界限。正是从这种意义上说，政府信用就是政府和社会长期互动的政府合法性问题。下面结合政府信用的五大特征：公共性、规范性、责任性、规范性、示范性，提炼出七个政府信用的构成要素。

(一)公共决策

公共决策作为政府实现社会管理的基本途径，是公共管理的首要环节，贯穿于公共管理过程的始终，要求保持其科学性和持续性。决策的科学性要求决策者及其他参与者在决策制定过程中充分利用现代科学技术、知识和方法，采用科学合理的决策程序保证决策能够符合社会规律和现实需求。公共决策的科学性，直接关系到政府的行政能力，影响公众对政府决策的信心。公共决策从制定到实施再到政策效果的反馈需要较为长期的评估和考察，而且各项决策之间也并非是完全独立的，应该放在一个系统、持续的政策环境中加以考察。因此，公共决策的持续性构成了政府信用在公共政策上的另一个要求。大量历史经验表明，碎片化的、朝令夕改的公共决策非但不能起到应有的政策效果，还会引起一系列社会问题，影响政府的社会信用。如不可思议却反复出现的“毒奶粉事件”，严重损害了政府信用，其源头在于政策法规的不科学和碎片化。虽然我国早在1995年就颁布过《中华人民共和国食品卫生法》，但该法尚存在不少不科学之处，如对各类违法、犯罪行为的规定过于粗放、采用成品导向的抽查式检查等。为应对该法的不足以及毒奶粉事件导致的负面影响，全国人大常委会于2009年2月28日通过了《中华人民共和国食品安全法》，确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。不无遗憾的是，修正后的食品安全法并未有效抑制食品卫生安全事件的发生。

(二)法治建设

简单地说，“合法性是对政治权力的承认”［5］。从这个角度讲，“它试图解决一个基本的政治问题，而解决的办法即在于同时证明政治权力与服从性”［6］。从法律的意义上来说，政府合法性的保障，事实上就是政府依法治国的能力和水平。法治建设首先在于法治社会的建设，这是现代社会的重要体现。法律是公共管理的最高准则，是公众保护自己的一个重要途径，政府必须完善法律体系的建设，做到有法可依。同时，要优化司法途径，做到有法必依、执法必严，做到法律面前人人平等，才能让法律真正成为公众的保护伞。第二，法制建设在于法治政府的建设，也就是说政府要依法行政，让行政程序合法化，对行政自由裁量权实行可行性的监控。法律是契约的最好体现，对政府权力和公民权利进行了界定，防止了前者对后者的任意干预，这是政府信用的制度保障。毒奶粉事件的发生实际上也凸显了政府法治建设的滞后。毒奶粉事件的曝光源于受害者、网友、媒体等社会力量，而非食品安全卫生管理部门，这其中部分原因是政府监管不力或政府部门及领导出于私人或部门利益与不法分子建立牢固的裙带关系，监督形同虚设。有法不依、执法不严、贪污腐败的行政行为与建设公务员队伍、构建法制化政府的原则相违背，并严重威胁到公众利益，容易丧失政府合法性，严重威胁政府信用。

(三)公共服务

提供公共服务是政府在现代市场经济中最为基本的功能，也是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。加强公共设施建设，完善社会保障体系，维护社会安全、保护环境等社会公共服务的提供是当今世界各国政府维持政府合法性的必须选择，也是维护和提高政府公信力的必要保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性和公民权利。公共服务的提供要求做到三点：及时、到位和均等化。及时，要求政府畅通信息表达渠道，在第一时间了解、满足公众需求，通过政策制定、资金提供、信息回馈等举措回应对社会服务的需求。到位，要求政府准确把握社会需求及轻缓情况，脚踏实地地、有针对性地提供社会服务，做到实事求是，不浮夸、不搞政绩工程，急群众所需、想群众所想。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。它要求政府统筹地区之间、城乡之间、不同群体之间的公共服务供给。具体而言，政府应该继续坚持“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的方针;坚持基础教育的公益性，努力实现教育公平;坚持公共医疗卫生的公益性，努力构建公共卫生服务体系;加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活;坚持实施积极的就业政策，健全公共就业服务体系。

(四)政务公开

长期以来，政务不公开是社会质疑政府信用的重要原因，它使社会大众游离于政府决策之外，丧失了社会对政府的合法性认同。而且信息不公开容易滋生违规、违法等腐败事件，严重侵蚀政府的廉洁性。因此，政务公开成为当下各级政府积极构建“透明政府”“阳光政府”的重要举措。政务公开，首先在于政府主动进行信息公开，通过新闻发布会、听证会、相关的媒体等方式，做到人事管理公开、财务公开、决策公开，做到公开及时，信息真实，防止行政过程中的暗箱操作和随意性等失信行为发生。政务公开的另一个要求是建立电子政府，通过政府门户网站等电子政务平台向社会提供信息公布和信息反馈的互动窗口，既保证社会大众的知情权又能及时回应群众的现实需求。公开是最好的防腐剂，建设透明的电子政务公开系统，及时、准确的公布信息是政府政务公开的必然选择。在应对上述毒奶粉事件中，政府一方面及时将事件调查、处理全过程向社会公开，并积极回应公众的质疑和需求，另一方面应将对不法分子的惩处置于公众的监督之下。

(五)公务员队伍建设

制度建设是手段，队伍建设是根本，是制度建设的落脚点。重塑政府信用，关键在于建设一支高素质的公务员队伍。政府要进一步完善《公务员法》，以此作为基本规范，完善公务员的准入机制、退出机制，加强对公务员的培训、学习、考核和奖惩，全面提高国家公务员的整体素质，奠定政府信用的人才基础。公务员队伍的建设关键是廉政勤政的建设，这是对公务员的基本要求。各层级的公务员特别是领导干部要牢牢树立正确的世界观、人生观和价值观，树立服务社会的意识，发扬艰苦奋斗的精神，廉洁奉公。

(六)信用监控体系建设

导致政府信任危机的一个深层次原因是信用监督体系的不完善，没有监督的力量任何制度都会失灵。信用监督体制包括体制性监控和社会性监控。在应对毒奶粉事件中，政府加强和完善了体制性监控，大力健全和完善权力运行机制和惩罚机制，加强政府部门的协调合作，实行对违法犯罪行为的联合惩治，努力提高体制监督的效率。此外，政府还灵活运用社会性监控缓解危机，如拓宽人们群众监督渠道，坚持听证制度、民主恳谈制度、加大媒体的舆论监督和公民个体的话语权，建立起多层次、全方位的监督体系。只有体制性监控和社会监控性双管齐下，政府才能化危机为公民的合法性认同，提升政府信用。

(七)国际责任

在全球化日益深入的时代背景下，政府信用已经不仅仅局限于国内民众对政府行为的评价，还接受世界各国的检验与评价。中国作为最大的发展中国家，理应在国际事务中承担应有的责任。中国政府的国家责任主要在四个方面：一是把中国自己的事情办好，这是我国对国际社会能尽的最重要责任;二是履行国际规则，信守联合国宪章和国家法准则;三是应对人类面临共同挑战的责任，包括气候变化、环境污染、跨国犯罪等;四是促进世界的和平和发展的责任。但是国际责任的承担要根据本国的国情，与中国政府的实际能力相协调。自主承担力所能及的国际责任，不仅可以削减“中国威胁论”，提高国际形象，赢得国际信任，为中国经济持续发展赢得更好的国际环境。

四、结 语

政府信用危机的实质是未能处理好政府与社会的关系。政府信用建设是一个长期的、系统的社会工程，它要求政府和社会良性互动以及在此基础上形成良性推力，在二者的“共治”中最终走向“善治”。因此，需要把握以下三个原则：

第一，政府与社会良性互动原则。政府信用建设除了政府自身建设，包括相关制度建设、公务员队伍建设和公共服务意识的培养之外，还应看到社会的力量，让更多的社会主体参与到政府信用建设中来，提高其他社会主体的政治参与度，回应公众的需求，提高公众的合法性认同。

第二，各信用构成要素统合原则。在政府与社会关系视角下，政府信用构成的七大要素并不是互相独立的，而是统合于政府信用这一制度框架中相互联系、相互影响的子系统，需要在变动中把握各自间的关系。

第三，动态平衡原则。政府信用建设是一项复杂的系统工程，需要对政府信用构成要素进行综合评估，既需全面评估又需有针对性的信用建设举措，并要充分考虑社会、经济、政治和文化等制约条件，在复杂的社会环境中寻求动态平衡。

［1］沈海军．政府信用概念辨析［J］．理论学刊，2003(2)．

［2］颜如春．当代中国的政府与社会关系模式探析［J］．探索，2006(3)．

［3］霍布斯．利维坦［M］．北京：商务印书馆，1995：5．

［4］约翰·洛克．政府论(下篇)［M］．北京：商务印书馆，1993．

［5］让—马克·夸克．合法性与政治［M］．北京：中央编译出版社，2002：10．

［6］雷蒙·阿隆．民主与极权主义［M］．巴黎：加利马尔出版社，1976：52．

A Research on the Components of Governmental Credit Under the Perspective of Relationship Between Government and Society

ZHANG Wei
(School of Continual Education，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310035，China)

The relationship between government and society is contractual．The essence of governmental credit is an issue of governmental legality in the contact between governmental and society．Optimum interaction consists of governmental credit building．And the governmental credit composing main elements research is also based on it．This paper，from the perspective of government and society，by combining with the basic principles of the governmental credit，and refines out seven elements of governmental credit，and analyzes the principles and building goals of this elements from systematic and dynamic views．

government;society;optimum interaction;governmental credit

(责任编辑 陶舒亚)

C912．3

A

1009-1505(2011)04-0080-05

2010－12－28

浙江省社会科学联合会项目《政府与社会关系视角下的政府信用构成要素研究》(06N14)

章慰，男，浙江兰溪人，浙江工商大学成人(继续)教育学院讲师，主要从事教育管理与研究工作。