法律视野下少数族群的语言权利与语言公平

袁长青

语言不只是一种沟通的工具，还是本族群文化和历史传承的载体，更是本族群地位和尊严的象征。但把语言视为公民的一种基本权利并加以尊重,在很长时期内却或多或少为人们所忽视，更少有人在法律的角度上去认识它、维护它。进而言之，在人类发展的历史进程中，人们对丰富多彩的语言生态的保护并没有引起足够的关注和重视，一定程度上导致了一部分语言衰减乃至消亡。近代以来，特别是“二战”以后，随着人权观念的觉醒与普及，在联合国及其他人权组织的倡导下，一系列有关维护语言权利与语言公平的国际规约、宣言和法律条款相继制定和颁布，各国政府也将它写入本国宪法、法律和语言政策之中。维护文化和语言生态的多样性，逐渐成为现代人类的共同事业。

一、语言权利与语言公平的法理溯源

自然法学派认为，人生于自然，人的权利也源于自然，尊重并保障这些人类的基本权利，既是人性的基本要求，又是法律的基本职责。从古罗马时期的西塞罗（Cicero）的“正确理性”和中世纪的托马斯·阿奎那（Thomas Aquinas）的“四大美德”（审慎、节制、正义、坚忍），到17、18世纪的格劳秀斯（Hugo Grotius）、洛克（John Locke）、孟德斯鸠（Montesquieu）、卢梭（Jean-Jacques Rousseau）等所主张的“天赋人权”、“社会契约”、“法律面前人人平等”，再到现代的约翰·罗尔斯（John Rawls）的“正义论”、罗纳德·德沃金（Ronald M.Dworkin）的“权利论”，无不强调“人性”、“理性”、“正义”、“自由”、“平等”、“秩序”等法律存在的客观基础和价值目标。

古典自然法学派的学说已成为推动人类文明进步的催化剂与助动器，他们的思想已作为一种现代国家治国理念植入到西方资本主义国家的政治体制之中。新自然法学派则进一步将维护人类基本权利和正义视为高于国家现行法律与政策的“法上之法”。如约翰·罗尔斯在其代表作《正义论》中认为，正义的第一个原则是：（1）每个人都应具有这样的一种平等权利，即与所有其他人所享有的类似自由体系相一致的最广泛的、平等的基本自由；（2）社会和经济的不平等应这样安排，使其不仅在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益，而且依附于在机会平等的条件下向所有人开放的职务和地位[1]。第一个即为平等自由之原则，第二原则为差别原则与机会平等原则。罗纳德·德沃金则把个人权利视为个人手中所拥有的一张王牌，主张法官在判决中应该考虑个人权利，而不是政策，他认为个人最重要的权利就是获得平等关怀和尊重的权利。“政府必须关怀它所治理的人民，……也必须尊重他们，……政府必须不仅关怀和尊重人民，而且要平等地关怀和尊重人民”[2]。在他们眼中，尊重并平等地对待人类的基本权利，是一切法律必须遵循的基本原则。

自然法学家对法律的终极价值目标和客观基础的探索，对于认识法的本质有着重要的意义。更重要的是，它推动了近代以来公民权利意识的觉醒，促成国家主动立法来保障人权，近现代以来有关保护公民语言权利的最重要载体——国际规约、国际非政府组织有关文献、各国宪法与法律的制定无不受其影响与启迪。

二、国际规约中的语言权利与语言公平

人们对语言权利和语言公平的关注，是基于国际上对保护语言多样化达成的共识。人们对语言多样化的态度，经历了以同化为取向的容忍，发展到提倡居于少数地位的语言认同这一过程[3]。“二战”以后，联合国及其他人权组织制定了一系列对语言权利加以保护的国际规约。语言权利遂被理解为普遍人权的构成部分。这些旨在保护和促进语言多样化发展的条款主要存在于各类人权法案和宣言之中，主要包括《世界人权宣言》（1948）、《联合国教科文组织反歧视教育协定》（1960）、《公民与政治权利国际公约》（1966）、《国外侨胞人权宣言》（1985）、《国际劳工组织公约第169号协定》（1989）、《隶属少数民族或宗教和少数语言族群的权利宣言》（1992）等若干个规范性文件。还有业已失效的《国际劳工组织公约第107号协定》、《保障所有移民工作者与所属家庭权利之国际公约》，被合并的《儿童权利公约》（1989），未获通过的《原住民族权利宣言草案》（1993）。此外，还有针对不同地域制定的一系列公约：《关于地区性或少数族群语言之欧洲宪章》（1992）、《美洲人权公约》 (1969)、《非洲人权宪章》（1981）等[4]。①

概括起来，这些国际规约中有关保护公民语言权利、维护语言公平的主要内容有：

（一）公民享有完全的权利与自由，不得因使用语言不同而有所区别或加以限制。如《世界人权宣言》第2条第1款、《公民与政治权利国际公约》第26、第27条。

（二）在政治、教育、司法、传媒等领域赋予少数民族群体各自使用其语言之权利，即使用本族语言表达之自由，并为之提供保障与便利。如《联合国教科文组织反歧视教育协定》第1条第1项、第2条第1项、第5条第1款第3项，《公民与政治权利国际公约》第14条第1项、第24条第1项、第27条，《儿童权利公约》第30条。

（三）国家和政府应主动采取措施，保护少数民族、原住民族与部落民族的权益，发展其文化、语言、宗教、传统和风俗习惯。如《隶属少数民族或宗教和少数语言族群的权利宣言》第1条第1项、第2条第1项、第4条第1至第3项。《国际劳工组织公约第169号协定》第28条第1、第2、第3项，第30条第1、第2项。

21世纪以来，联合国教科文组织又陆续出台了《世界文化多样性宣言》（2001）、《语言活力与语言濒危》（2003）、《多语并存世界里的教育》（2003）、《普及网络空间及促进并使用多种语言的建议书》（2003）、《保护和促进文化表现形式多样性公约（草案）》（2005）[5]等一系列有关语言权利、语言教育的文件。其核心内容可概括为“三支持”：支持各族群开展母语教育，特别是对于少数族群，应当用母语教育自己的子女，发展自己的文化和学习母语以外的其他语言；支持各级教育中开展双语或多语教育，鼓励国际交流和语言教学的网络开发；支持少数族群和土著人民使用本民族语言或官方语言进行交流，加深对不同文化的了解。

联合国要求缔约国对本国公民尤其是少数族群的语言权利加以保护，一方面为各非政府组织制定盟约和各个国家制定相关语言法律与政策提供依据；另一方面，联合国国际法院依据这些条款作出大量判决，表明在司法实践中国际社会开始认可语言权利并把它作为一般的人权来加以保护，在客观上对处于强势地位的大语言集团形成一种扼制，为小语言集团的发展保留一些空间以避免走向消亡。

三、国际非政府组织文献中的语言权利与语言公平

根据1950年联合国社经理事会第28（X）号决议“任何国际组织经由政府间协议而建立的，都被认为是为此种安排而成立的非政府组织”，国际非政府组织可以定义为：成员来自两个以上国家，资金来源和使用具有跨国性、非赢利性、自愿性的组织[6]。国际非政府组织发源于19世纪，兴盛于20世纪冷战结束之后，至今在教育、人权、环保、人道救助等领域发挥着重要的作用。语言权利和语言公平作为普遍人权的内容之一，也受到了来自国际非政府组织的关注。其相关文献主要以缔约国宣言的方式出现，涉及语言权利与语言公平的文献及条款计有：《东南亚国家国协人民与政府之基本义务宣言》第5、第8、第9、第11条；《印地安－拉丁美洲原住民族基本权利宣言》第1、第13条；《保护欧洲族群条约草案》第2、第4、第5、第6、第7、第10、第11条；《保护少数族群国际公约草案》第3、第7、第10、第11、第13、第16、第18、第19、第20条；《基努那人权宣言》第2条；《太平洋人权宪章》第2、第7A、第14A条。这些条款重申联合国有关少数族群在使用本土语上的平等权，同时也提出各国应维护少数族群在文化、教育、政治参与、司法诉讼等诸多方面的合法权益，主动采取措施，促成民族认同。而有关语言权利和语言公平方面的文献集大成者为1996年6月6日于西班牙巴塞罗那通过的《世界语言权宣言》。

《世界语言权宣言》全文分为前言、序言、概念、普遍原则、全面性语言制度、附加决定、最后决定等7部分，正文共52条。《前言》部分主要阐述宣言制定的背景、依据与主旨，其中提到其必要性“在于矫正语言不均衡的情形，它将确保所有语言得到充分的发展和尊重，并且将建立正义公平的语言原则作为维持和谐社会关系的关键要素。”《序言》部分在指出造成当今世界语言不平等的因素（追求单一化政治、经济全球化趋势、不平等的经济成长模式）的基础上，提出维护语言多元化在政治、文化和经济方面的基本条件。《概念》部分共6条，主要界定了“语言社群”的概念、范围及语言权利的范畴，并重申“所有语言社群，无论其法律地位为官方、地区或少数族群语言，均是平等且独立的”（第5条）。《普遍原则》共8条，其中6条用列举的方法申明语言社群（个人）享有的权利，包括（1）组织管理自己的语言资源的权利；（2）支配确保其语言传递与存续的方法的权利；（3）平等不受歧视的权利；（4）支配翻译工具的权利；（5）在公共场合和私人场所使用自己的语言的权利；（6）了解只通行于其居住区域内语言的权利；（7）了解、通晓和使用对其自身发展或社会行动力最具有传导性的语言的权利。《全面性语言制度》共38条，详细列举了语言社群（个人）在行政、教育、姓名、传播媒介与新技术、文化、社会经济等领域所应享有的语言权利。《附加决定》强调政府当局在实施本宣言中应负的责任。《最后决定》提议在联合国组织中成立语言议会和非官方咨询机构——世界语言权纪律委员会。《世界语言权宣言》虽只是非政府组织之文献，但它得到了90个国家、数百个非政府组织的共同认可，是一份有关语言权利和语言公平的纲领性文件。

国际非政府组织积极开展保护少数族群语言和文化运动，是基于长久以来许多国家追求语言单一化及经济全球化导致承载少数族群文化资本的语言无法继续存在和发展而濒临消亡背景下兴起的。它们通过自身的活动，对各国政府施加影响；它倡导用宽容、平等的理念来对待民族之间的文化冲突，对缓解民族矛盾，改善少数族群的地位，促进民族之间的和睦相处有着积极的作用。这些非政府组织制定的文献，也为各个国家制定本国语言法律和政策提供了良好的范例。2006年6月18日，一些专家在国际语言与法律研讨会暨国际语言法学研究会第10届会议上起草了《呼吁联合国教科文组织和联合国成员国制定语言多样性国际公约草案》[7]，倡议用一部专门的公约来保护和发展语言的多样性。

四、语言权利与语言公平的宪法保障

近代意义的宪法是民主政治的产物。宪法是国家的根本大法，是保护公民权利与自由的根本保障，宪法规定的权利非在特殊情况下不得剥夺。可以说，宪法对少数族群语言权利的保护程度反映了该国人权状况与水平。在联合国会员192个成员国中,大多数国家的宪法都列有保护语言权利与语言公平的条款。根据施正锋、刘兆隆所列出的162个国家的宪法中，明确规定国家语言或官方语言的有112部，占69.1%；明确规定“语言平等”条款的有64部，占39.5%；明确规定少数族群与原住民保障条款的有23部，占14.2%；规定特殊语言保障条款（含母语）的有81部，占50%；规定在行政事务、立法和司法中少数族群语言使用与官方语言拥有平等地位并应为其提供便利义务条款的分别有29、32、60部，分别占17.9%、19.8%、37%；列有保障母语教育条款的25部，占15.4%；有2个国家（塞浦路斯、贝宁）为保障国内所有族群享有平等获得资讯权利，还对大众传媒使用语言做出规定[8]。另有资料表明，有73.9%的国家宪法中有禁止语言歧视的规定[9]。从以上数据可以看出，在全球范围内，对于语言权利和语言公平的问题上，大部分国家已在法律层面上达成了共识。

然而，由于各个国家的情势千差万别，有关语言权利与语言公平的条款在各个国家的宪法中也有差别。相对而言，在多民族国家、有被殖民史的国家、移民国家这三类国家中，这一问题较为突出。因而，这三类国家对语言权利和语言公平的规定也较为详尽。纵观各国宪法保障语言权利之条款，虽然详略不一，但概括起来不外乎以下几点：(1)明确规定国家语言或官方语言；(2)明确规定不得因种族、民族、语言之不同而对公民个人的权利与自由加以限制；(3)公民有维持和发展本族语言与文化传统、接受母语教育的权利；(4)各少数族群公民参与公共与行政事务、立法与司法事务过程中，国家和政府应提供帮助与便利。宪法对语言权利的规定，为保护和促进少数族群文化认同和平等地参与公共生活提供了法律保障,其相关条款也成为各国语言立法和制定语言政策的主要渊源。

五、语言权利与语言公平的现实困境

除上述的国际规约、非政府组织法律文献和各国宪法对语言权利和语言公平进行保护外，不少国家还进行专门的立法，以保护和促进语言尤其是少数族群语言的发展。这样，对语言权利和语言公平的保护，就形成了一个较为完整的法律体系。但现实并非这么乐观。据世界文化与发展委员会（WCCD）于1996年发布的报告，语言使用者受到的同化压力对全世界语言都产生了重大的影响，在今天仍被使用的约6500种语言中，多达90%的语言将会在下世纪来临之前走向灭绝[10]。联合国教科文组织也指出：“目前世界上大约97%的人口使用着大约4%的语言，反过来就是，全世界约96%的语言由仅仅3%的人口在使用。……全世界6000多种语言中至少有半数语言，其使用人口正在减少。我们估计，到21世纪末，在全世界的大部分地区，约90%的语言可能被强势语言取代”[11]。即使在语言保护立法较为完善、权利观念较为健全的美国，也存在同样的问题。据来自美国亚利桑那州立大学的Teresa L.McCarty教授在国际语言法学研究会（IALL）第10届研讨会中所作的发言“原住民的语言教育计划和政策：在美国本土语境中的挑战和可能性”中指出：在175种美国本土语言中仅有20种语言可以作为儿童学习的第一语言；如果没有迅速有效的国家介入，再过30年到50年就没有一种语言能保留下来作为儿童的第一语言。在同一场合,来自俄罗斯哈卡斯州立大学的Tamara Borgoyakova教授所作题为“俄罗斯的语言地位、政策和语言权利”的主题发言中，也提到哈卡斯共和国原住民（Indigenous）由于语言政策的新变化导致他们的语言处境越来越糟[12]。

造成这一困境的原因有许多方面。荷兰社会学者艾布拉姆·德·斯旺(Abram de Swaan)指出，不同种族之间发展的不平衡也决定了不同语言的地位不平等。对小语言集团在竞争中的不利地位，他从经济学的角度进行分析，认为由于学习优势语言能带来更多的实利与更高的地位，少数族群的人往往两相权衡后，选择学习优势语言而放弃本土语言，这种结果的代价是本土语言的消亡。主流语言在经济、政治和文化方面的强势地位，少数族群语言Q值②的贬抑，使得少数族群语言使用者在现实中处于极为不利的地位[13]。在这种情况下，建立在权利基础之上的语言立法就不可避免地处于保护乏力的状态。

从法律的角度来看，一方面，由于语言权利本身的不确定性,往往导致司法实践困难。“文化权利——大多数与语言相关的权利都属于这个范畴——是一系列被人忽视的、界定模糊的权利，人们也认为这些权利很难执行，不容易进行裁决，而且会令相关国家在保证有效执行时付出高昂的代价”[14]。法律保护本身就是一种有限的保护，何况基于权利原则的语言立法保护大多数体现在国际规约之中，它只能间接地适用于缔约国，即使是在宪法或国内法中，也往往由于权利界定的模糊性而难于执行。另一方面，由于语言权利问题表面上是语言上的不公平，而实质上更多的是少数族群经济与政治地位的不平等，处理不当，牵一发而动全身。在这种情况下，许多国家不是把它作为单纯的法律问题，而更多地把它作为政治问题来对待，导致在法律适用时慎之又慎。

六、思考与对策

尽管少数族群的语言权利保护问题正面临着现实的种种困境，但我们还得看到，这一问题事实上已引起越来越多国家、政府、民间组织及有识之士的关注。依据这一问题发展的总体趋势，结合部分国家和地区的成功经验，可考虑从以下几方面展开相关保护工作。其一，各国政府在全面检讨国内法律法规的基础上，尽快根据国际公约与本国宪法保护条款，制定可供司法实践和操作的法律法规，为实际上的保护行动提供法理依据和司法帮助。其二，各国政府应出台保护文化多样性的政策，允许地方教育与传媒在一定范围内使用地方语言宣传、推广本族群文化，在少数族群集中的学校开展母语教育活动；采取强制性措施，对濒临灭绝的少数族群语言进行保护。其三，各国政府应积极支持学术机构、民间组织开展对少数族群及其语言进行研究、保存与开发，并有义务为其提供经费与物力上的帮助。其四，各国政府的文化部门应定期检查并公布少数族群分布及语言的使用和保存情况，接受社会的监督。

概言之，语言权利作为人的基本权利之一，受到了来自国际规约及国内法律的普遍保护，较为完善的法律保障体系基本形成。但我们还必须清醒地看到，仅有法律的保护还远远不够，对语言权利的维护和少数族群文化的认同，仍需要寻求政治、经济、文化领域的协调运作以及地球上每一位公民的切实关怀。

注释：

①本文所涉及的法律文本如无特别注明，均采用施正锋编：《语言权利法典》，台北前卫出版社2002年版所译文本，不另注。

②Q值（该语言的交际价值）＝P（该语言的流行度）×C（该语言的中心度）。参见[荷]艾布拉姆·德·斯旺，乔修峰译：《世界上的语言——全球语言系统》，花城出版社2008年版。

[1]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社（中译本），1988：292.

[2]陈宝林，穆夏华.现代法学[M].重庆：重庆出版社，1990：22.

[3]马蒂亚斯·柯尼格.文化多样性和语言政策[J].国际社会科学杂志，2000(3):141-147.

[4][8]施正锋.语言权利法典[M].台北：前卫出版社，2002：4-38；633-643.

[5][11]范俊军(编译).联合国教科文组织关于保护语言与文化多样性文件汇编[M].北京:民族出版社,2003:31.

[6]袁正清:国际非政府组织：概念、分类与发展[OL]http://www.china.com.cn/node_7000058/2007-04/02/content_8047369.htm.

[7][12]李立.语言立法与语言权利的发展之路[J].国际学术动态，2007(3)：3-7.

[9]亨利·范·马尔赛文，格尔·范·德·唐.成文宪法的比较研究[M].北京:华夏出版社,1987:146-147.

[10]珍妮特·布莱克.保护和促进语言发展的国际法律框架[J].国际博物馆（全球中文版），2008(3):17.

[13][荷]艾布拉姆德·斯旺.世界上的语言：全球语言系统[M].广州：花城出版社，2008：4-8.

[14]J·瑟莫尼德斯.文化权利：遭到忽视的人权范畴[J].国际社会科学学刊，1998(50):559.