“主动配额制”的理论与实践分析

郭友群 封小花 潘 琦

一、“主动配额制”的定义

主动配额制（又称“自愿出口限制”，Voluntary Export Restraint (VER) ）是指出口国家或地区在进口国的要求或压力下，“自愿”规定某一时期某些商品对该国的出口限制。这一措施是为了避免进口国采用更严厉的进口配额措施。

“自愿出口限制”属于“灰色区域”措施的一种。是指有关国家间限制进口的非正式协议。因这些协议是私下达成的，透明度很低,故被形象地称为“灰色区域”措施。它的主要特征是：名义上是出口国自愿承担的单方面行动，实则是在进口国的压力下作出的；规避了关贸总协定中取消数量限制和非歧视性原则；协议一般包括提高产品价格、限制进口数量或进口监督等[1]。

与进口关税不同的是，进口关税归进口国政府所有，“自愿出口限制”的配额由出口国政府管理和发放，配额的收入由出口国政府或企业所得。

二、“主动配额制”政策的历史演变

二战结束以后，在美国的大力倡导下，23个国家经过协商成立了“关税与贸易总协定”（简称GATT），其目的是在成员国内部不断消减关税，进而在全球范围推进贸易自由化。根据霸权稳定理论，霸权国具有经济上的明显优势，通过自由贸易，它可以获得更高的经济收益。霸权国指在政治、军事和经济上具有压倒优势的国家，美国是当之无愧的霸权国家。这种霸权与二战后建立的自由经济之间存在着相关关系。在这个开放经济结构中，通过降低贸易及其他方面的壁垒，美国从贸易自由化中获益匪浅。所以，由于美国的霸权地位，自由贸易成为美国对外经济政策的主要目标。

五十年代中期以后，随着欧洲经济恢复阶段的结束，欧洲共同市场的组建，以及日本经济的迅速崛起，美国也开始调整其贸易政策姿态。美国担心日本具有比较优势的劳动密集型产品对美国市场的冲击，由于受到GATT多边承诺的约束而不便运用关税手段，非关税壁垒的应用就提上了议事日程。

早在20世纪50年代初，为了对付日本低成本产品的竞争，在日本加入GATT时，西欧15个缔约方引用GATT第35条与日本互不适用GATT，以此来彻底保障本国市场不受日本产品的扰乱。后来，日本用了10年的时间与这些缔约方逐个达成双边协议，对一些敏感产品设置“自愿出口限制”，才换取了上述缔约方与其相互适用GATT。

1956年，美、日签署了历史上第一份“自愿出口限制”（VER）协议，日本承诺自愿限制对美棉纺织品出口，为期五年[2]。

20世纪60年代末、70年代初，波兰、罗马尼亚、匈牙利相继加入GATT。由于其计划经济和国营贸易的性质，他们被迫在议定书中接受了特保条款。

1961年达成的《国际棉纺织品贸易协定》(即短期纤维协定)第三条规定，“如果任何进口参加国认为，……其本国市场由于某项不受限制的纺织品的进口而被扰乱时，该国应与出口参加国或有关国家进行磋商，以消除这种扰乱。”如果双方磋商未能达成“可为双方接受的临时安排来处理这种情况”，进口国可“采取临时性限制措施”。该协定允许成员在出现市场扰乱的情况下，对造成市场扰乱的出口国单独采取限制措施，实际上这是对GATT第19条保障措施条款的背离，允许特殊保障机制在纺织品领域的变相运用。

1986年9月开始的乌拉圭回合谈判中，《国际纺织品贸易协定》中的“特保”条款又被纳入了WTO《纺织品与服装协定》，允许进口方在自某特定成员进口的纺织品或服装增加并对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，专门对该特定成员实施数量限制。1994年乌拉圭回合谈判签订了《纺织品和服装协议》（简称 ATC），确立了纺织品贸易一体化的基本格局。根据协议，分4个阶段取消数量限制，到2005年1月1日，全球纺织品贸易配额体制宣告结束[3]。

美国最早实施钢铁贸易保护措施是1969年针对日本钢铁工业的“自愿限制”。1998年俄罗斯对美国大量出口钢铁，引起了美国钢铁业的不满。为了促使克林顿政府采取保护主义行动，美国钢铁业进行了大量的游说和宣传工作。接着，美国和俄罗斯展开双边谈判，美国要求在此后5年中，俄罗斯对美国的出口应不超过1998年的水平，并把俄向美出口热轧钢数减少一半。美国人还明确地告诉俄罗斯，如果不签署协议，不自愿地限制自身的出口，5年内俄罗斯会因为美国的其他措施而遭受15亿美元的损失。数月后，美国商务部长戴力宣布双方达成自愿出口限制。据一些专家对美俄协议的评估，俄罗斯5年内要损失镀锌铁板出口将近1亿美元、生铁出口近1.3亿美元、条钢2.5亿美元。

三、美日汽车纠纷的案例分析

“自愿出口配额”最早、最著名的例子是日本对出口美国的汽车的限制。日本汽车自20世纪60年代开始进入美国市场，到80年代初，对美国汽车产业造成了严重的冲击。几位来自美国中西部各州的参议员提出了一个把1981、1982、1983年出口到美国的日本汽车总数限制在160万辆的议案。这个议案原定在1981年5月12日的参议院金融委员会上进行讨论和修改。但日本政府在知道这一消息后主动于5月1日宣布它会“自愿”限制在美国市场上汽车的销售。1981年4月－1982年3月，限制总额为183万辆，1984年配额升至202万辆，1985年又升至每年251万辆，1992年3月限额开始下降。因为1987年之后，日本公司开始在美国境内生产汽车，美国从日本的进口自然下降，实际进口逐渐低于限制总额。到1994年3月，美国对日本汽车的自愿出口限制就取消了。

实行“自愿出口配额”后，日本公司改变了在美国市场所销售汽车的特性，转向了更高质量和价格的车型，所以，1981年销往美国的日本汽车的单位价值上升了20%，而1982年在前一年的基础上又上升了10%。而每进口一辆小汽车，美国实际支付的福利成本超过1000美元[4]。

四、中国实行“主动配额制”的启示

在“乌拉圭回合”谈判中，广大发展中国家强烈要求发达国家取消纺织品服装的进口配额，遭到发达国家的抵制。最后博弈的结果是达成“纺织品服装协定”，在WTO正式运作后的十年内分批扩大发展中国家的出口配额限制，一直到2005年1月1日全部取消纺织品服装的出口配额，回归自由贸易。

纺织业是我国的传统优势产业，加入世贸组织后，我国纺织品出口保持了持续高速增长的态势。据海关统计，2004年我国纺织品出口已达到950亿美元，约占世界纺织品出口份额的20%左右。中国已位于世界纺织大国之首，成为纺织品出口大国。随着2005年1月1日纺织品配额取消，我国各大纺织企业少了“配额”这个困扰自己多年的累赘，都对国际纺织品出口市场充满了信心，一些企业押宝“配额取消”而盲目数量扩张，部分老板过分看重低价策略，扩大出口似乎成了我国各纺织企业最为重要的目标。据海关统计，2005年以来，我国纺织品出口出现大幅度增长的趋势。前7个月我国纺织品出口达615亿美元，其中6、7月出口均突破百亿美元，单月增幅较前5个月有明显上升。其中上半年我国对欧出口共计86.5亿美元，同比增长130%；6月份对欧出口达21亿美元，同比增长85%。美方宣称的初步统计数据说，前3个月期间，来自中国的衬衫、上衣及长裤较上年同期的增幅超过了1000%；内衣进口也比上年同期增长了300%。但另一方面，中国纺织品却出现了明显的出口“量增价跌”局面。以美国为例，2005年第一季度，我国对美国新取消配额的产品中，出口价格跌幅超过50%的有23个类别，涉及金额2.7亿美元，占出口金额的15%，对其他地区出口也有类似情况[2][5]。

在目前竞争力占据绝对优势的情况下，我国纺织企业蜂拥出货，这种“井喷”现象必然引起美国、欧盟的高度恐慌。欧盟最主要的担心是，在中国纺织品冲击下导致当地产业的失业问题。因此，欧盟委员会认为有必要启动中国“入世”协定书中的有关纺织品特殊保障机制，以阻止中国纺织品和服装大量涌入欧盟。为防止取消配额后中国纺织品大量涌入美国市场，进入2005年5月中下旬以来，中美间关于纺织品的摩擦持续升温。

发展中国家也对中国的大量廉价纺织品出口产生了恐慌。这种恐慌来自以下两个方面：一是中国物美价廉商品可能大量挤占他们原有的市场份额；二是由于中国产品大量出口会使得国际市场供大于求，造成价格大幅下跌，严重压缩他们的利润空间。“就像幼儿园小朋友们的餐桌上忽然来了一个饥肠辘辘的饿汉，小朋友们的恐惧心理是可想而知的”[4]。于是，2004年12月65个国家的115个纺织行业组织签署了《伊斯坦布尔宣言》，鼓动并要求延长现行配额体制，限制中国纺织品在全球抢占市场。这个要求被世界贸易组织否决了。

在外部世界巨大的压力下，中国的选择只能是“两害相权取其轻”，经过艰苦的谈判，2005年6月11日，中国与欧盟贸易委员会联合签署了《中欧纺织品贸易问题备忘录》，终止了欧盟对源自中国的棉布、T恤杉等10类纺织品的调查，并决定到2008年，欧盟将对中国“全面开放”纺织品市场；同时，我国政府也作出了对纺织品出口实行“主动配额制”的承诺。2005年11月7日，中美经过八轮谈判就纺织品达成一个暂时性协议：美国对中国纺织品的配额限制将要持续到2008年，限制的数量涉及30种中国纺织品和服装，涉及纺织品每年的增长率将被限制在10%-17%。

对中国这种不得已而采取“主动配额制”的做法，我国前商务部部长薄熙来的评价是：协议将为中国纺织品企业创造稳定的出口环境，也为欧美纺织品企业创造了稳定的进口环境，中国政府是一个负责任的政府。其重要意义是：

第一，“主动配额制”不仅有利于改变我国在国际贸易谈判中的不利地位，更主要的是通过这种“倒逼式”机制，可以迫使我国企业转而生产科技含量高的产品，最终实现我国纺织品行业的生产转型。在这项政策下，对质次价廉的商品压力较大，对质优价高的商品压力较小，这将促使纺织品出口企业改变以往“靠低价优势抢占市场”的方法，转向提高纺织产品的附加值，走品牌经营的路线。

第二，与由进口国限制进口相比，我国通过加征出口税获得了在进口国以高于世界市场价格销售的价格加成收入；而如果征收反倾销税，这部分价格加成收入势将落入进口国政府囊中。另外，由于此举可望减少贸易摩擦，我国出口企业相应可望减少应对反倾销官司的支出。

五、金融危机以来我国遭遇贸易救济调查的现状和对策

2008年9月金融危机以来，很多国家为了保护自己的市场和就业，纷纷祭起贸易保护主义的大旗，中国首当其冲又成为最大的受害国。仅从中美经贸关系看，美国针对中国的贸易摩擦愈演愈烈。

2009年美国对中国产品发起的反倾销和反补贴合并调查共有10起，涉及产品包括铜版纸、钢铁紧固件以及钠、钾和钾磷酸盐，并对中国环状焊接碳素钢管、薄壁矩形钢管和复合编织袋发起连续性的反补贴和反倾销“双查”。

2009年9月11日宣布对从中国进口的轮胎实施惩罚性关税，即在4%的原有关税基础上，在今后三年分别加征35%、30%和25%的附加关税。

2009年11月5日，美国对从中国进口的油井管征收最高达99.14%的反倾销税，涉及金额27亿美元、波及中国钢企90多家，成为迄今美国对华贸易制裁涉及金额最大的一起案件。同期，对华无缝钢管征收98.37%的反倾销税，同时加征反补贴税。

2010年3月4日，美国商务部作出初步裁定，向进口自中国的镁碳砖征收132.74%至349%的反倾销税。以后不久又宣布对中国产的铜版纸征收4%～13%的反补贴关税，镁磷酸盐征收109%的关税[6]。

更为不利的是，美国对华的贸易保护措施也产生了强烈的“示范效应”，包括欧盟、南美等地区纷纷对中国产品发起贸易调查。

针对这些贸易保护手段，我们应该采取两个方面的措施（仅从贸易角度分析）。

第一，据理力争，争取在WTO贸易争端解决机制的框架内解决问题。对于恶意反倾销的国家和企业，要拿起我们的反倾销等武器，进行针锋相对的斗争。

第二，对确实由于我国出口商品价格较低，对有关国家的市场造成一定的“扰乱”影响，应该根据中国入世协定书中的“特保条款”，①积极与有关国家沟通协商，主动采取“自愿出口限制”的措施，尽量避免被对方征收反倾销税或者反补贴税，以免形成更大的损失。因为反倾销税一征就是五年，对出口商品的杀伤力太大，很容易把我国产品扫地出门，使我们辛辛苦苦多年打拼的市场份额大大缩水。

六、解决贸易不平衡问题的新思路

在中国出口商品遭遇的贸易纠纷中，最受诟病的是出口量过多、出口的货物太便宜。这其实是一个问题的两个方面，或者说是因果关系，价格低自然导致出口量大。形成出口商品价格低的深层原因是我国长期以来实行一条靠压低工人工资、保持低成本竞争的外贸发展模式，从1992年至2003年，在12年的时间里，珠三角地区的工人工资仅仅上涨了68元。低工资、低福利迫使农民工选择用“脚”投票。2004年爆发的首轮“民工荒”，2010年的新一轮“民工荒”，使得沿海地区劳动密集型企业缺工最为严重，主要集中在产品竞争比较激烈的服装加工、制鞋、玩具制造、电子装配、塑料制品加工等行业[7]。目前广东企业用工一是普工缺口相对较大（缺口约占总量的68%），二是技工缺口仍处高位（占缺工总量的32%）。这两轮“民工荒”虽然形成的原因和影响的区域略有不同，但在很大程度上是“劳动力无限供给－低工资－低成本－低效率－低竞争力”链条的断裂，是长期不重视人力资本投入、不进行自主创新、不加快产业升级的理性反映。“民工荒”反映出经济增长方式亟待转变[8][9]。

“扬汤止沸，不如釜底抽薪”。从长远来看，提高劳动力工资能够更有效地解决贸易不平衡问题。

首先，提高劳动力工资可以提高中国出口货物的价格，从而削减出口，在一定程度上缓解由于大量出口造成的贸易摩擦。另外在对外谈判中可以有效地回应外方的批评和指责，增加我方的主动权和话语权。

其次，提高劳动力工资是推动产业升级的必要因素。“低成本－比较优势”的发展战略还使得企业缺乏创新动力，也导致我国的产业附加值不高，价值增值较低，竞争力不强。为中国吸纳了大量外汇的，主要是外资在中国投资的出口企业。对外资出口企业而言，中国低廉的劳动力和土地成本已经使得他们足以获得丰厚的利润，因此它们根本没有动力去提高技术、提高劳动生产率。劳动力成本提高造成的压力，使得“亚洲四小龙”每10年左右实现一次产业升级。反观中国大陆，改革开放30年之后，珠江三角洲等地方并没有真正实现产业升级。因此促使出口部门的劳动力工资提高，一方面可以提高出口成本，减少外汇的流入，另一方面有助于逼迫出口企业进行产业升级[10]。

最后，提高劳动力工资有利于中国建立消费型社会。参考亚洲四小龙、日本甚至欧美的经验，都是通过提高劳动力的工资，培养和扩大中产阶级，促进消费型社会的形成。我国目前贫富差距不断拉大，提高劳动力工资是解决的唯一办法。中国当前的情况是，极少部分的富人过度消费，而大多数人又消费不足。人民币升值只能使从美欧进口来的产品更便宜，而这些产品大多是高科技产品或奢侈品，往往都是富人消费的，因此只能促进已经过度消费的人群进一步过度消费，并不能拉动消费不足人群的消费。相比之下，提高劳动力工资，可以拉动广大的消费不足人群去消费，这也是扩大内需的根本途径。

注释：

①“特保条款”是“特定产品过渡性保障机制”的简称。在中国入世议定书第16条“特定产品过渡性保障机制”中规定，如果W TO成员认为原产于中国的产品对该成员的同行业造成威胁或者造成市场扰乱，则该成员可以向中国提出磋商。中国承诺：（1）如果双方的磋商未能在60天内达成协议，则受影响的世贸组织成员有权在必需的限度内，对中国相关产品撤销减让或者限制进口。（2）中国产品对相关成员的损害分为两类，即出口的相对增长和绝对增长，相关成员据此对中国的限制措施也分为2年内和3年内两种。（3）相关成员可以对中国产品采取临时保障措施，期限200天。（4）相关成员作出的限制措施一旦超越期限，中方的反击权利为暂停实施减让或者义务。（5）该条款的适用期为中国正式加入世贸组织后12年（也即2013年12月10日）。

[1]兰天.自愿出口限制的经济学困惑及政治经济学解释[J].国际贸易问题，2004（4）.

[2]张佑林.论主动配额制与我国纺织品贸易的可持续发展[J].世界经济与政治论坛，2005（05）.

[3]王义伟.中国纺织品面对五道坎[J].中华工商时报，2004（4）.

[4]郭友群.如何理性应对贸易摩擦[J].商业时代，2005（4）.

[5]孙林.我国纺织服装出口限制政策选择悖论及经济学解释[J].国际贸易问题，2007（6）.

[6]李玉萍.后危机时代的中美贸易摩擦与人民币升值[J].银行家，2010（05）.

[7]李波平，田艳平.两轮“民工荒”的比较分析与启示[J].农业经济问题，2011（2）.

[8]郑秉文.如何从经济学角度看待“用工荒”[J].经济学动态，2010（3）.

[9]李月.我国“民工荒”问题的成因及对策[J].经济纵横，2007（11）.

[10]蔡昉.人口转变、人口红利与刘易斯转折点[J].经济研究，2010（4）.

[11]蔡昉.劳动力市场新特点和展望[J].中国发展观察，2010（11）.

[12]长子中.当前新生代农民工价值观念透视[J].北方经济，2009（5）.

[13]彭美秀.自愿出口限制的福利效应分析及政策启示[J].商业时代，2009（26）.

[14]宋世芳.资源出口限制的性质与成因分析[J].国际商务2007（1）.