问答“政府非税收入”

□本刊记者 ■特约通讯员 田梦海 吴恩玉

问答“政府非税收入”

□本刊记者 ■特约通讯员 田梦海 吴恩玉

随着公共财政体制改革的进一步推进，浙江省原有预算外资金的管理模式和方法已不能适应当前财政改革和财政资金管理的需要。2010年12月16日，浙江省十一届人大常委会第二十二次会议审议并通过了《浙江省政府非税收入管理条例》，旨在规范政府非税收入的征管行为，提高政府公共管理和公共服务水平。

对很多人来说，财政预算管理是一个陌生的领域。而对于“政府非税收入”这样一个专业性很强的词汇，知道的人就更少了。为此，记者特地采访了全程深入参与《浙江省政府非税收入管理条例》（以下简称“条例”）起草过程的相关立法工作人员，以求用深入浅出的方式对条例进行解读。

是什么？

记者：“政府非税收入”这一名词颇具专业性，您能具体解释下吗？

答：政府非税收入是相对政府税收收入而言的，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式，也是财政收入的重要组成部分。

根据条例中的定义，我们可以将“政府非税收入”的概念表述为：除税收和政府债务收入以外，由国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织（统称“执收单位”）依法通过征收、收取、行政处罚、刑事处罚或者募集、受赠等方式取得的资金。

记者：浙江省人大常委会曾在2000年审议通过了《浙江省预算外资金管理条例》，“政府非税收入”与“预算外资金”有什么区别？

答：政府非税收入是按照收入形式对财政收入进行分类的结果，其对应的是税收收入。而预算外资金则相对于预算内资金而言，是按照资金的管理方式对财政资金进行分类的结果。政府非税收入比预算外资金的外延更大，它涵盖了预算内外的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入及国有资产和资源收益等。

《浙江省预算外资金管理条例》实施以来，对加强预算外资金管理起到了重要作用。但随着公共财政体制改革的不断深化，预算外资金管理模式和方法发生了重大改变，政府非税收入已经逐步取代预算外资金。建立政府非税收入的新理念，改变预算外资金概念，有利于执收单位转变视预算外资金为自有资金的意识，有利于财政部门真正编制部门预算和综合预算。

记者：“政府非税收入”具体包括哪些内容？

答：条例对纳入政府非税收入管理的项目作了规定。具体包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、按照规定上缴财政的国有资本经营收入、行政处罚和刑事处罚的罚没收入、彩票公益金和以政府名义接受捐赠的收入。此外，为了适应经济社会发展的需要，考虑留有一定的政策弹性空间，条例还规定了应当纳入政府非税收入管理的其他资金，也作为政府非税收入的范围。

为切实保障依法行政并增强法规的可操作性，条例在“附则”中专门对上述纳入政府非税收入管理项目的具体范围做了明确界定。

记者：能介绍下浙江“政府非税收入”的征收情况吗？

答：近年来，随着浙江省经济社会的全面发展，全省政府非税收入稳步增长，已经成为财政收入的重要组成部分，在支持地方经济建设、促进社会各项事业发展等方面发挥了重要作用。

2009年，浙江省共征收各项政府非税收入2872.82亿元，比上年增收496.42亿元，比上年增长20.9%；省本级共征收各项政府非税收入195.24亿元。2010年上半年，全省共征收各项政府非税收入2546.09亿元，比上年同期增收1739.74亿元，增长215.8%；省本级共征收各项政府非税收入73.35亿元。

可以说，政府非税收入在当前已经相当于地方财政收入的半壁江山。

怎么收？

记者：据报道，不少地方存在“政府非税收入”收费项目繁多等问题。如何来确定哪些是“政府非税收入”？

答：政府非税收入项目的设立是政府非税收入的源头，只有把好项目的设立关，才能从根本上做到对政府非税收入的规范管理。条例对政府非税收入的立项管理专门用了一章进行规定，其中重点对行政事业性收费的立项管理作了规定。

根据条例的规定，行政事业性收费项目和收费标准审批应当合法、合理、公开、公平。审批机关在审批前应当根据不同情况和有关规定要求，采取征询、论证或者听证等方式充分听取利害关系人的意见。属于国家明确规定不得批准设立行政事业性收费项目的事项，审批机关不得批准。设立行政事业性收费项目和确定收费标准，应当向省财政、价格部门提出书面申请，其中收费项目的设立由省财政部门会同省价格部门批准，收费的标准由省价格部门会同省财政部门批准。

此外，条例还规定：各级人民政府、县级以上财政和价格部门以及执收单位，不得违法设立政府非税收入项目，不得违法改变收费标准或者擅自调整收费范围。这些规定都是为了严把“政府非税收入”的准入门槛。

记者：对于“政府非税收入”，谁有权来征收？

答：条例专门对执收主体作了规定：政府非税收入由法律、法规、规章以及设立项目的有关规范性文件规定的执收单位执收；执收单位不明确的，由县级以上财政部门执收。

条例还对委托执收作了较为严格的限制，规定：法律、法规、规章对委托执收政府非税收入有规定的，从其规定；未作规定的，不得委托执收，但因特殊情况确实需要委托执收的，应当征得省财政部门同意。此外，条例禁止委托个人来执收。

记者：“政府非税收入”的执收采用何种方式？

答：根据条例规定，对政府非税收入实行执收单位开票、商业银行代收、财政部门监管的执收方式。这一规定是为了在立法层面确立收缴分离的执收制度，是很有必要的。

同时，考虑到部分政府非税收入尚无法做到完全的收缴分离，实践中存在当场收取的情形，如行政处罚法就规定了当场收缴罚款的情形，因此条例规定：按照法律、法规和规章规定当场执收的，不实行商业银行代收的执收方式。

记者：对于负责代收的“商业银行”，实践中如何来选择？

答：条例草案曾规定，代收政府非税收入的商业银行应当以招标投标方式确定。财经委、有的常委会组成人员和地方提出，商业银行的确定，既要保障资金安全，更要方便缴款人，而招标投标并不是确保此目的实现的最佳方式。为此，条例参照国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》的规定，最终确立的方式是：代收政府非税收入的商业银行应当符合省财政部门会同人民银行规定的条件。具体代收政府非税收入的商业银行，由县级以上人民政府组织财政部门、人民银行和执收单位按照公开、公平、公正和便民原则确定。

此外，条例要求县级以上财政部门应当将代收政府非税收入的商业银行名单向社会公布，并规定：代收政府非税收入的商业银行应当按照省财政部门和人民银行的规定，及时收纳、清算、划解政府非税收入，接受财政、审计部门和人民银行的监督。

如何管？

记者：执收上来的“政府非税收入”，去向是什么？

答：根据财政部的要求，从2011年起，除教育收费外，原按预算外资金管理的政府非税收入将全部纳入预算管理，而预算收入依法应当全部缴入国库，缴入财政结算账户的预算收入也应当及时缴入国库，只有教育收费等资金可以缴入财政专户。

因此，条例规定：执收的政府非税收入应当直接缴入国库或者通过财政结算账户缴入国库，但按照国家和省有关规定应当缴入财政专户的除外。

此外，条例还规定：执收单位不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用和私分政府非税收入，不得开设政府非税收入过渡性账户。

记者：“收支挂钩”是政府非税收入管理中较为突出的问题，条例对此有何应对？

答：过去，浙江省虽然已经按照深化“收支两条线”改革的要求，建立了部门预算管理制度，但这仅是“收”与“支”的分离，而非“收”与“支”的脱钩，基本上仍维持着“谁收谁用”的分配格局，政府非税收入“前收后支”、“收支挂钩”和部门之间苦乐不均等问题较为普遍。

针对这种状况，条例明确规定：政府非税收入依法纳入综合财政预算。除法定专项用途的政府非税收入实行专款专用的以外，政府非税收入实行收支脱钩管理，不得与执收单位支出挂钩。政府非税收入执收费用纳入部门预算，执收单位不得在政府非税收入中坐支。

记者：如何加强对“政府非税收入”这笔巨大资金的监督检查？

答：的确，监督检查是很重要的一个环节。政府非税收入管理过程中存在的许多问题，如擅自设立项目，擅自提高标准，随意减免政府非税收入，隐瞒、挪用、截留政府非税收入等现象，均与监督机制不健全存在一定的联系。

条例为此规定：县级以上人民政府应当将政府非税收入纳入年度财政预决算，每年向同级人民代表大会及其常务委员会报告。同时规定，县级以上人民代表大会及其常务委员会依法对本级政府非税收入管理情况进行监督。有关人民政府及其部门、单位应当如实提供情况，接受监督。

此外，条例还对审计机关、监察机关的监督作了规定。

记者：对于“政府非税收入”，是否有社会监督？

答：当然。条例规定：任何单位和个人有权举报、投诉政府非税收入执收、使用和监督管理中的违法行为。