拉丁美洲养老金制度改革的启示

吕 军

（洛阳师范学院历史文化学院 河南 洛阳 471000）

拉丁美洲地区传统的公共养老金模式中起核心作用的是国家。国家不仅是养老金制度各项政策的决策者，也是养老金的管理者。而养老金制度的受益者，主要是国有企业和受国家保护的私营企业。20世纪80年代开始，一直延续至今，拉丁美洲大部分国家进行了结构性的养老金体系改革。1994年，参照智利模式，世界银行提出一份报告，提出改革的目标是建立三支柱养老保障制度。拉美国家以此为契机，加速了拉丁美洲养老金改革的步伐，其核心是转换政府职能，削弱政府在社会保障体系中的作用，强化市场机制。经过近十年的实践，改革取得很大的成效，也积累了很多有用的经验。

这种结构性改革彻底改变了拉美公共养老金体系，它采取三种形式：其一，完全用私人养老金体系代替公共养老金体系。其二，公共养老金体系和私人养老金体系并存互相竞争。其三，私人养老金体系是公共养老金体系的补充。这三种形式我们可以称之为替换型，并立型和互补型。三种模式有一个共同的特点，国家作为管理者的地位越来越被弱化，更多地成为一个监督者，私人养老基金管理公司成为管理者。市场机制开始越来越起主要作用。

一、改革的成效

拉美养老金改革取得一系列的成就，下面予以分析。

第一，建立了完备的养老基金监控体系

拉丁美洲各国养老模式改革后，养老金个人账户控制在私人养老基金管理公司手中，这必然要求国家对这些私人公司和他们的投资进行监管和限制。

1.对私人养老基金管理公司的监控

私人养老基金管理公司是一个法律上独立的实体，其唯一的职能就是对养老基金进行管理。拉美各国制定各项监控措施管理这些养老基金公司，防止由于互相争夺利益而采取非法手段，对整个养老金体系造成危害。这些措施包括：禁止管理公司及其职员用养老基金直接进行交易，禁止管理公司为了公司本身的利益而用基金购买某些股票。例如在智利，养老基金管理公司必须安排一些不受公司控制的独立董事，他们的作用是保证养老基金所有权者的利益。养老基金在利用过程中，如果投资不善导致亏本，养老基金管理公司必须出资弥补。

一些国家对养老基金管理公司在市场上所占的养老基金份额作了一定的限制。例如在墨西哥，2002年前，任何一个基金公司所占的份额不能超过17%，以后不能超过20%,但法律并没有规定是资金份额还是参保人数份额。

2.对养老基金投资的限制

拉美养老基金的投资由一个非常谨慎的管理体系来监管。每一个国家由养老基金购得的流动资产必须在二级市场流通并按市场价交易。对于购得的那些流动性较差的资产，由政府建立一种评估体系来评估其价值，这种评估体系是建立在历史价格和相关有价证券基础之上的。

那些允许养老基金管理公司购买私人公司发行的有价证券的国家，在二级市场建立了完备的有价证券风险评估体系（哥伦比亚除外）。同时对购买的证券数量也作了明确的限制。例如，智利规定基金管理公司最多只能购买公司所发行证券总值的7%，且购买数量也不能超过基金管理公司总基金的5%。其他一些国家也规定了基金管理公司最多购买公司所发行证券总值的比例，阿根廷和萨尔瓦多最多不能超过5%，哥伦比亚和乌拉圭为10%，秘鲁为15%。

对基金管理公司购买证券的种类也进行了限制。为了避免购买高风险的证券，管理机构对证券种类比例作了一定的限制。

在新制度运行初期，拉美各国对基金管理公司可以投资的金融工具、每种工具的投资限额和对一个企业或证券的投资比例都设立了严格的限制，其目的是遵循“安全性、收益性和流动性”的原则，通过多样化投资分散风险，使基金投资能获得最佳的风险回报率。为了确保基金投资是按照这些原则进行的，各国的法律都制定了最高投资限额，每个基金管理公司都必须遵循这些限制，同时有权自由选择它认为最有利于其受益者的方式达到这些规定。例如，智利最初的规定很严格，要求100%国家债券，80%抵押债券，70%银行债券，60%公司债券，20%养老基金份额。开始阶段不允许投资于公司股权和国外债券。为了确保基金投资的安全性，有的国家还对养老基金制定了特别的投资方向，如墨西哥规定每个基金管理公司至少有51%的基金用于购买与通货膨胀挂钩的证券。但是有的国家为了政府实现某种政策目标，也要求养老基金必须投资于某个特殊项目，如玻利维亚要求有一定比例的基金投资于专门用于为转轨筹资的政府债券。经过多年实践，拉美各国的养老基金的投资限制都经历了一个从严格到逐步放松的过程，投资多样化的程度在提高。智利到1985年才允许投资于股票，但规定对股票的最高限额为基金资产的30%，对单一公司的投资不能超过基金资产的5%，也不能超过公司股权的5%。

第二，建立了一套完整的，具有竞争性的私营管理机构体系

改革后的体系加速了管理机构的竞争，增强了效率，并产生了两个很好的效果，即管理费用的下降和回报率的上升。管理者竞争参保者，而参保者通过了解必要的信息选择最好的管理者。换言之，他们希望投入最少而回报最高。

一个国家一般由多个保险管理机构。墨西哥1560万参保人员由13个管理机构管理。阿根廷800万参保人员由13个管理机构管理，智利600万参保人员由8个管理机构管理，哥伦比亚300万参保人员由6个管理机构管理，秘鲁200万参保人员由6个管理机构管理，萨尔瓦多73.6万参保人员由2个管理机构管理，玻利维亚49.2万参保人员由2个管理机构。

竞争对于这种养老金体系是至关重要的，可以说，这种体系如果缺乏竞争，将会走向失败。由于竞争，这些管理机构在不断的变化。例如，在阿根廷，曾经有其25个管理机构，现在只剩13个。智利，最初有12个，曾经达到21个，现在只剩8个。墨西哥从17个减为13个，哥伦比亚从10个减为6个，秘鲁从8减为5个，萨尔瓦多从5个减为2个。

第三，养老基金的投资成为各国发展的动力，同时提高了储蓄率

一项统计数字表明，1999年，智利的养老基金336.16亿美元，阿根廷167.84亿美元，墨西哥的83亿美元。哥伦比亚的24.48亿美元。秘鲁的22.47亿美元。乌拉圭的5.91亿美元。玻利维亚的4.72亿美元。萨尔瓦多的2.11亿美元。养老金的数量与养老保险改革的时间长短有关。智利改革已经进行了将近20年，其养老基金最多。截至2002年，养老基金占国民生产总值的比例分别是：智利的55.8%，阿根廷的11.3%，玻利维亚的15.5%，哥伦比亚的7.7%，哥斯达黎加的0.9%，萨尔瓦多的7.4%，墨西哥的5.3%，秘鲁的8.1%，乌拉圭的9.3%。整个拉丁美洲改革养老金体系后的国家平均13.5%。

养老基金大部分投资用于本国经济发展，养老基金的健康发展也有力地推动了各国的储蓄和投资，减少了对外资的过分依赖，对稳定金融市场起到了积极作用。

二、改革中出现的问题

第一，管理成本过高

改革最基本的动力是提高效率降低成本。但是，改革后，养老基金被几家投资公司所控制，缺乏竞争性，导致管理成本高昂。管理成本主要分两部分，一部分是付给管理者管理个人帐户的费用、基金利息以及养老金。另一部分是交给保险公司作为人寿和伤残保险。（墨西哥和哥伦比亚除外，在这两个国家，这两项纳入社会保险体系）。以智利为例，2000年，大约四分之一的养老保险金被作为管理费用掉，2004年，由于限制了养老保险金在各基金之间的转移，情况稍有好转，但养老基金垄断程度仍很高，据2005年8月的统计，大约73%的养老保险金掌握在6支基金中的3支手中。为改变这种状况，智利政府开始要求基金公司对费用信息更加透明化，同时准备放松限制，让更多的银行进入养老基金市场，以利于竞争。但总的来说，改革后，高昂的管理成本，成为拉美一种普遍现象。

由于高昂的管理费用，改革后的收益要小于预期，智利养老基金管理局统计，1982至1998年，养老保险金的年回报率为11%，但如果刨去管理费，回报率只有5.1%。政策的制定者已经开始认识到，减少管理成本是改革成功的关键之一。

第二，管理机构的竞争不充分

尽管在这些国家存在着多个管理机构，但资金过度集中也影响了竞争。例如，在玻利瓦尔和萨尔瓦多，两个管理机构掌握了全部的参保人员，在智利，3个最大的管理机构掌握的参保人员从1983年的59%增加到1999年的78%,秘鲁为75%，乌拉圭为69%，哥伦比亚为66%，阿根廷为53%，墨西哥为42%。墨西哥之所以集中率低，是由于法律规定，在改革最初的4年中，每个机构掌握参保人员的比例控制在17%以内（以后可以达到20%）。

第三，低覆盖率差强人意

现在，一个重要的问题是，养老金私有化是否能为每个劳动者带来改革者所承诺的利益？在养老金私有化的绝大多数国家中，养老金体系一般只覆盖了20%的劳动者。如果覆盖面不能扩展，养老金改革从政治角度看就不能持续很久，因为它无法带来一个保护大多数人的老龄人群收入保险体系。

为什么改革后的养老金体系的覆盖面如此之小？尽管养老基金的利润很高，但劳动者们却有很多理由拒绝加入。自改革之初起，过高的手续费就一直招致抱怨。承担手续费的主要是最初加入到养老金私营模式中的劳动者团体，他们还承担了私营模式的启动成本。私营养老金甚至仍摆脱不了政治风险。在一些国家中，养老基金中的大量资金被用于购买政府债券，但投资购买外国证券却受到严格的限制。在阿根廷，政府停止偿还债务使劳动者遭受了巨大损失。然而，劳动者避开私营养老基金的最重要原因，可能是它需要过多的强制性储备金。储备金上缴比例一般规定为收入的10%。如果再加上高昂的手续费，就意味着对年轻的劳动者（尤其是有子女的人）要求太多。

三、拉美改革给我们的启示

启示之一，包括养老金在内的社会保障体制在社会经济制度中的地位日益受到重视。

但是由于养老金制度是否合理，将直接影响到劳动力的自由流动、国民储蓄率以及就业率的变化、财政稳定，从而影响一个国家和地区的经济产量和竞争力。拉美进行养老金改革，在一定程度上养老基金的投资成为国家发展的动力，促进了经济的发展。在我国，社会保障制度长期以来都是作为整个社会经济改革的一项配套制度，其制度目标主要在于公平，即为受保对象提供基本的生活保障，以及减缓经济改革对社会所造成的冲击。从拉美国家的养老金改革来看，合理的养老金体系在通过促进劳动力自由流动等方面对改善资源配置有着不可替代的重要作用，各国日益重视基于经济效率的目标来构建本国的养老金体系。因而，我国应该将包括养老金在内的社会保障制度作为社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，并作为经济体制改革的一项重要目标来加以不断完善。

启示之二，完善多支柱体系，养老金的市场化和证券化管理和运作是养老金改革必经之路。

支持多支柱体系的论据在于它能够提高养老金体系在财务上的可持续性，因而可以对老年人提供更好的长期保护。而且，多支柱体系可以起到再分配的作用，特别是提高代际间的平等。原则上，所有人在其老年都应能获得高于贫困线水平的最小收入，而所有的劳动者在其老年都应能获得与其工作年限和贡献相适应的替代收入。而现收现付体制不能够保障对老年人的保护，还可能导致由穷人向富人的收入转移（富人通常寿命更长）。在一些国家，过于慷慨的退休福利水平给下一代带来沉重的负担，导致不公平的代际再分配我国自上世纪80年代开始养老保险体制改革，至今在制度建设上已取得重要进展，初步确立了三个支柱的养老保险体制。但是改革中仍存在很多问题，一个突出问题是，在养老基金市场化运作和资本化运营方面仍缺乏具体的、可操作的政策，比如个人账户的基金管理和投资运营、企业年金计划的建立和管理等问题缺乏政策指导，制约了基金的保值增值。反观拉美养老基金运作模式的变化，养老金的市场化和证券化管理和运作是实现基金保值增值的必然选择。令人欣慰的是，社保基金的即将入市为其他养老金的投资运营提供了很好的借鉴和参考，有利于养老基金管理和投资的规范、健康发展。

启示之三，进一步完善我国养老金保障体系监控机制迫在眉睫。

目前，我国的养老基金仅局限在购买国债，已经不适应市场经济的发展。特别是经济发达的地区，经济建设缺乏资金，资本市场需要资金，然而养老基金又没有合适的投资渠道，于是挤占和挪用养老保险基金，企业和个人拖欠养老保险金等违犯法规的事件较为普遍。

我国养老基金方面的问题很多，主要有：1）出借养老保险基金；2）将养老保险基金投资经商；3）用养老保险基金购建固定资产；4）未专户存储，用养老保险基金搞定期存款等。也许这些违规的社会保险机构本意不坏，目的是为了养老基金的增值更快。但如果不加强监控，很容易产生导致养老金空洞问题的产生。

建立和完善我国社会统筹和个人养老金账户相结合的覆盖全社会各阶层社会保障制度，拓宽养老保险基金投资渠道，形成养老基金和资本市场的互动，确保养老基金的有效增值，已经迫在眉睫。

[1]Hyde,Mark.Government Pensions10Th Ed[M].Publication:Berkeley,CalifNolo,2005.

[2]Carstens,Agustín G.（1997）.“The reform of social security in Mexico”,in Steven A.Sassand Robert K.Triest（Eds.）[J].Social Security Reform:Links to Saving,Investment,and Growth,Conference Series 41,Federal Reserve Bank of Boston,pp.153-156.

[3]Espinosa-Vega,Marco A.and Tapen Sinha （2000）.“A primer and assessment of social security reform in Mexico,”[J].Economic Review,Federal Reserve Bank ofAtlanta,First Quarter 2000 pages1-23.

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