动物卫生监督执法的现状及存在问题与对策

杨 闳,钟 黎

(金平县畜牧兽医局,云南 金平 661500)

动物卫生监督执法是兽医工作的重要组成部分,是执行国家法律法规、有效防控重大动物疫病、保障动物及动物产品安全、保护养殖业健康发展和公众食品安全和公共卫生安全、维护兽医工作正常秩序的重要保证。

长期以来,我国兽医工作是重防疫、轻执法、重数量、轻质量,导致动物卫生监督工作不适应畜牧工作的发展。自2008年新修订的《中华人民共和国动物防疫法》颁布实施后,强化了动物卫生监督执法力度,省、州、县三级成立了专门的执法机构,动物卫生监督执法工作取得了明显成效。但目前动物卫生监督执法仍存在一些问题,须共同认识和纠正,不断提高动物卫生监督执法队伍素质和执法水平,进一步增强责任感和紧迫感,才能保障动物卫生监督机构法定职责的正确履行。

1 执法的现状

1.1 法律越来越完备

1985年 7月,国务院颁布了《家畜家禽防疫条例》,我国动物防疫工作开始步入法制管理轨道,动物卫生监督工作从此起步。1997年 7月,全国人大常委会通过《中华人民共和国动物防疫法》(以下简称《动物防疫法》),于 1998年 1月 1日实施,这是动物防疫工作的重要里程碑,开创了依法管理动物防疫工作的新纪元。2005年 11月国务院第 113次常务会议通过《重大动物疫情应急条例》,在《动物防疫法》的基础上进一步对重大动物疫病防控工作进行了明确和细化,使重大动物疫病防控工作进入了一个更高层次。2007年 8月30日,十届全国人大常委会议修订通过《动物防疫法》,并于2008年 1月 1日起施行。修订后的《动物防疫法》充分吸收了动物防疫法制管理工作实践中的经验,实用性和可操作性都有了较大的提高。如原在查处销售病死动物产品的案件中,须以当事人的违法所得为基础确定处罚数额,当事人往往说是没花钱是在某某地方拾来的,拿去喂狗的,我们用了大量的精力查获的案件,却因违法所得为零而无法对违法当事人的违法行为进行罚款,只能责令进行无害化处理。而新修订的《动物防疫法》以病死动物的同类检疫合格和动物产品货值为基础来确定罚款数额,从根本上杜绝了此类案件打击不力的现象,挤掉了违法当事人的“灵活机动”的空间。

1.2 执法环境越来越好

群众的理解支持和配合是执法工作取得成效的重要保障,执法工作若只是动物卫生监督执法工作人员的工作行为,得不到群众的理解支持,那执法人员就会成为瞎子、聋子,纵使我们付出多少努力,可能难以取得一分收获。

过去,由于对动物卫生监督执法工作的宣传少,群众对动物卫生监督执法工作不理解,出现对执法工作不理不睬,甚至帮倒忙、喝倒彩,为违法当事人摆脱执法人员的控制提供便利的现象时有发生。但随着宣传力度的不断加强,加之口蹄疫、高致病性禽流感等重大动物疫病对公共卫生影响日益显现和“瘦肉精”、“三聚氰胺”等动物产品质量安全事件的不断曝光,动物卫生监督执法工作对人类身体健康的保护作用得到了广泛关注和高度认可。

1.3 执法领域越来越宽

《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》明确规定:省、州、县三级人民政府可根据本地的实际情况,对现有的动物防疫、检疫、监督等各类机构及其行政执法职能进行整合,组建动物卫生监督机构,依法负责动物防疫、检疫与动物产品安全监管的行政执法工作,兽医行政管理机构负责对其进行归口管理,并加强其履行职责所必需的技术手段和能力建设。动物卫生监督执法已从单纯的陆生动物防疫监督发展到陆生和水生动物并重、动物防疫监督与动物产品安全监管齐头并进的更宽领域。

1.4 执法水平越来越高

近年来,由于对动物卫生监督执法工作的重视,将其纳入年度考核。动物卫生监督的办案数量、质量,特别是案卷文书的规范制作成了各级动物卫生监督所目标管理工作的重要考核内容。加之畜牧业的飞速发展、流通业的日益繁荣、各种动物卫生案件不断增加,动物卫生监督执法实践活动越来越频繁,经验和教训日积月累,执法人员不断得到锻炼,动物卫生监督执法水平不断提升。

2 存在的的问题

2.1 适用法律不当

办案局限于主要法律的条文,对相关法律法规了解甚少,出现条文适用错误和不考虑情节进行处罚的情况较多。执法人员往往对《动物防疫法》等动物防疫主体法律法规相当熟悉,对《农产品质量安全法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规相对生疏,对基本法律知识甚至条、款、项、目的概念都没有。案件违法事实和证据搞清后,执法人员往往对着法律条文去找对应的法律法规及其条款,导致法律法规或条款适用错误时有发生。忽视违法行为人从轻、减轻或免予处罚情节,对“并处”随意适用成为执法中常见的问题,因法律适用不当导致行政诉讼现象较为普遍。

2.2 执法程序混乱

在执法过程中,不按程序出具执法文书及违法当场收缴罚款成为常见问题。在办案中,孤证定案、缺乏当事人陈述申辩材料、行政处罚事先告知书和行政处罚决定书同时送达等问题时有发生,违法当场收缴罚款更是常见。在执法实践中,执法人员由于害怕当事人不会主动到指定银行交纳罚款,加之罚款金额较少,又很难申请法院强制执行,因此,执法人员往往要求当事人当场交纳罚款。而当事人为了争取少罚款,减少到银行交纳罚款的不便,往往也主动要求当场交纳罚款。所以在实际工作中,当场收缴罚款的现象较普遍。

2.3 重罚款轻整改

“管理就是收费,执法就是罚款”的错误思想在一些基层动物卫生监督机构中长期存在,只注重罚款,对执法后当事人的违法行为改正的监督工作没有到位。它扭曲了执法工作,破坏了干群关系,颠覆了动物卫生监督机构的形象。

2.4 重口供轻其他证据

动物卫生监督机构执法水平不高,证据收集能力低下,取证不规范,收集的证据单一、简单,缺乏证据查证能力。由于缺乏有效的调查手段,不能对各种不利环境有效应对,在办案过程中,一旦违法当事人翻供,执法人员就十分被动。

3 提高执法能力的对策

3.1 采取多种途径和方式加强执法宣传力度

坚持四个面向,即“面向领导、面向部门、面向社会、面向管理相对人”广泛深入地开展执法宣传,获得社会高度认可。使公民知法懂法,使管理相对人知法守法,不断提高社会对动物卫生监督执法工作的认识和支持力度,为做好动物卫生监督执法工作创造更好的氛围。

3.2 加强培训,适当引进法律专业人才,加快执法人员能力建设

当前,动物卫生监督机构要大力加强执法人员的综合培训,填补执法能力的不足之处,实现执法工作人员兽医专业素质和行政执法水平同步提高。同时,动物卫生监督机构可适当引进法律专业人才提高执法队伍办案的综合能力。

3.3 搞好协调,力求协作,加强配合

进一步协调各部门的关系,与商务、工商、食安委、公安、交警等相关部门加强沟通、相互配合,各司其责搞好执法部门之间的协作,不断优化动物卫生监督执法工作环境,更好地发挥动物卫生监督工作的效力。

3.4 加强交流,开展评比,不断提高办案的质量和水平

各地区动物卫生监督机构之间,动物卫生监督机构与其他农业行政执法机构之间要多加强交流,互通有无,取长补短。同时,各级动物卫生监督机构要开展形式多样的执法比武和案卷评比等活动,通过学习和创新,不断提高动物卫生监督执法工作的质量和水平。

3.5 出台规范,出版专著,使执法人员有模板参考

农业部和国家动物卫生监督机构,应针对当前动物卫生监督执法工作中普遍存在的问题,组织相关部门,组织课题研究,进行集体攻关。尽早出台动物卫生监督执法及文书制作等规范,出版各种动物卫生监督执法理论与实务专著,使基层执法人员有更多的借鉴参考资料。