对当下农村宅基地使用权制度的完善建议

张永萍

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权，它是指自然人（主要是农村村民）依法享有的，在集体所有的土地上下建造、保有房屋及附属设施的权利。宅基地使用权问题解决的好与坏，不仅关系到农民对生产和生活的积极性，也关系到农民对政府的信任程度，更影响着新农村社会的和谐与稳定。所以，本文主要针对当下农村宅基地使用权制度做相关探讨，以求该权利更能体现其物权属性。

一、实施宅基地使用权以有偿取得为原则，无偿取得为补充的取得模式

根据《物权法》的立法精神及《土地管理法》的规定，我国农村村民宅基地使用权的取得是由集体经济组织依法无偿分配的。但随着农村经济的不断发展，农民生活水平的提高，以及农村社会保障体系的不断完善，实施宅基地使用权有偿取得方式已势在必行。关于实施宅基地使用权的有偿取得，在2010年3月的国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》中已见端倪。该通知的第2条第5项指出：“经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。试点方案由村自治组织通过村民会议讨论提出，经市、县国土资源管理部门审核报省级国土资源管理部门批准实施，接受监督管理。”从国土资源部的通知中我们可以看到：开展宅基地有偿使用试点工作需要具备一定的前提条件，以及遵循严格的审批程序。虽然此项通知内容没有上升到法律的高度，而且突破了法律的界限，但却给了现实生活中有些地方农村出现的以公开拍卖并最终以高价获得宅基地使用权方式的一个依据。这无疑是国家对农村宅基地改革的一个信号。所以笔者建议：全面修订关于宅基地使用权的立法，制定宅基地使用权有偿取得为主的具体规则，以保证程序公正，制度合理；面对贫困地方农村，政府依然向农民无偿分配宅基地使用权，以保障其有房可居。

二、全面清查农村村民现有宅基地的占用情况，使宅基地使用权更具公平性

根据《土地管理法》第62条的规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但对于宅基地的具体面积，我国法律没有做统一明确的规定，而是把它授权给地方政府制定。由于我国省市众多，各地区发展状况、人口分布不同，所以各地制定的宅基地面积标准不一样。即使同省的各市县，制定的标准又不一样。由于制定标准的混乱，再加上农村熟人社会的性质，所以农村宅基地的多占、超占现象十分普遍。这不仅严重浪费我国稀缺的土地资源，而且直接导致了宅基地使用权的不公平性。为了更好的解决这一问题。

三、进一步完善农村宅基地的申请和审批程序，使农村宅基地使用权更具公开、公正性

目前关于农村宅基地的审批程序是：《土地管理法》第62条规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。2010年3月国土资源部的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》指出：宅基地审批应坚持实施“三到场”。接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地，明确建设时间并受理农民宅基地登记申请。村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，符合规定的方可办理土地登记，发放集体建设用地使用权证。纵观目前农村的宅基地审批程序，不难看出：土地管理法的规定过于笼统，人为操作性强，很难做到农村宅基地使用权取得的公开性、公正性；国土资源部的通知是从政府的角度加强了对农村宅基地审批的监管，但没有从农民的角度规定农民在申请宅基地时的具体的可操作性的程序。目前农民申请宅基地的程序基本是：首先是用地村民向其所在的村委会提出宅基地申请，村委会经过研究，报乡镇府审核；乡政府审核后报县级政府审批；县政府经过审批，认为符合条件的，给予批准。但这样的申请程序在实践中往往流于形式，并没有做到很好的保护宅基地使用权人的合法权益。所以笔者建议：建立农村宅基地申请和审批的公示制度。

四、实现以有偿方式取得的宅基地使用权的自由流转

是否实现宅基地使用权的自由流转，不能简单的一概肯定或者否定。目前学者对于宅基地使用权的自由流转的观点可谓是百家争鸣，有的主张开禁、有的主张应当禁止。仔细听来，各有各的道理。笔者建议：实现以有偿方式取得的宅基地使用权的自由流转。原因在于：实现以有偿方式取得的宅基地使用权的自由流转，更能体现宅基地使用权的用益物权属性；实现以有偿方式取得的宅基地使用权的自由流转，使其更具有弹性。

宅基地使用权和土地承包经营权都是《物权法》规定的农民享有的两项重要的用益物权，前者解决了农民的基本居住问题，后者解决了农民的基本生活问题。这两项制度都以其鲜明的社会保障色彩成为了维护农业、农村稳定的重要制度。但是与宅基地使用权的流转相比，土地承包经营权的流转更具有弹性。根据《物权法》、《农村土地承包法》等法律的规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以转让、出租、互换、转包或者其他方式流转，但不可以抵押；以招标、拍卖、公开协商方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩的土地承包经营权可以自由流转。鉴于土地承包经营权的如此规定，笔者再一次建议：以有偿方式取得的宅基地使用权，可以自由流转；而以无偿方式取得的宅基地使用权，可延续现行法律的规定。

［1］江平主编.中国物权法教程［M］.北京：知识产权出版社,2007.

［2］梁慧星，陈华彬著.物权法［M］.北京：法律出版社,2007.

［3］王利明，尹飞，程啸著.中国物权法教程［M］北京：人民法院出版社,2007.