房地产市场波动与地方政府土地出让收入

□文/景韶东

近年来，地方政府通过国有土地有偿转让的方式实现了财政收入的大幅度提高，为我国城市化进程的发展提供了充足的支持。土地转让收入通过提高地方政府的积极性、带动地方财政收入和支出的增加、推动固定资产投资增加，从而推动经济增长。因此，地方政府对“土地财政”收入的依赖也越来越严重；另一方面面对日益高涨的房价，中央政府重拳出击，推出了包括新国八条、收缩房地产市场信贷、提高利率等一系列抑制政策。这一系列政策的效果一旦显现，地方政府的土地出让收入必然受到巨大冲击。

已有的文献集中于房价与地价的关系，地方政府土地出让收入与房价的关系，土地出让收入的周期性波动，或从定性分析的角度分析影响土地出让收入的因素。而本文拟采用新疆2008～2010年数据构建VAR模型，利用脉冲分析的方法将焦点放在房地产市场与土地出让收入之间的动态关系之上，从而得出地方政府土地出让收入在房地产市场波动背景下所面对的风险，并给出建议。

一、理论分析与制度背景

（一）土地的特有属性及其价值决定。日本学者野口悠纪雄认为，影响城市土地价格的因素可以分为两大类：一类为需求方面的因素；另一类为供给方面的因素，并认为这两方面的因素还可细分达上百项之多。

土地作为一种特殊商品，具有消费品和投资品的双重价值。因此，可将对它的需求分为两大部分，一部分是与人口规模变化、经济增长及城市化进程等因素相联系的实际需求；另一部分是作为资本品，来自与微观经济主体的资产组合配置行为相关的投资和投机需求。而城市规划水平、容积率的设定、税收制度安排等因素是供给方面的主要影响因素，他们直接的共同作用决定土地市场的均衡价格。

（二）我国特殊的土地制度。我国宪法规定：“城市土地属于国家所有，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，这就规定了国家在土地供应市场上的垄断地位。我国土地的供应方式有以下四种：划拨、转让、批租、其他方式。自1987年深圳拉开土地有偿使用序幕以来，土地供应的市场化程度不断提高，特别是2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》发布以来，通过招拍挂方式转让土地已经成为土地供应的主要方式。1998年以来的住房市场化改革从另一方面完善了土地市场的价格决定体系，使土地价值能够充分反映微观经济主体的需求变动。

（三）土地出让的内在逻辑。1994年分税制改革使得地方政府收入相对于经济发展、城市化及工业化的需要越来越捉襟见肘。近年来因为房地产市场的发展使得城市土地价值飞快增长，伴随着我国土地供应市场化转型，“圈地”成为地方政府收入来源方便而廉价的渠道。经济的增长和转型无疑为地方政府创造出了更多的机会和生财之道，土地出让金是地方政府未来50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为。这种短期行为必然使经济的发展和地方财政收入的增长过分依赖卖地收入，政府于是拥有了强烈的使土地出让所得最大化的冲动。而一个高速发展的房地产市场无益是使土地出让收入最大化的必要保证，这也成为“发热”的房地产市场迟迟不得“降温”的一个地方政府的行为视角。

二、变量选取与说明

本文采用的反映房地产市场变化的衡量指标是其交易余额，这一变量能够克服仅仅采用市场价格或交易规模变量的不足，表现房地产市场的真实波动；另一方面因为土地出让收入的直接数据不易获得，而土地出让收入是归入地方政府基金收入中的。根据财政部《政府性基金预算编制情况》显示，在基金收入中，国有土地使用权出让收入占主体。2009年全国土地出让收入14，239.7亿元，占全国基金收入的77.7%。因此，本文利用财政基金预算收入这一代理变量间接衡量土地出让收入的变化。

数据均为作者通过新疆统计信息网公布的数据整理而来。因为每年前三个月财政收入数据只公布季度数据，本文根据数据的特点拟采取平均化方法填补前三个月的数据缺失。lnf_income，lnsale分别为财政基金预算收入、房地产市场交易余额总量相应的对数值。所有计算均通过eviews5.0完成。

表1 单位根检验结果

表2 残差单位根检验结果

三、实证分析

（一）单位根检验。进行时间序列分析前，应首先对变量进行平稳性检验并确定单整阶数，本文对序列对数处理后进行ADF检验，结果如表1所示。（表1）从表1结果可以发现，序列lnf_income，lnsale的水平值在1%显著性水平下是非平稳的，而其一阶差分序列是平稳的，因此确定序列 lnf_income，lnsale都为 I（1）过程。

（二）协整检验。两变量同为一阶单整，满足协整检验前提，因此可以进一步检验其协整关系，根据恩格尔-格兰杰两步法估计模型：lnf_incomet=c1+c2lnsalet+ut，并检验残差序列的平稳性。得到回归结果如下：

对残差进行平稳检验，结果如表2所示。（表2）协整检验的结果说明，土地出让收入与房地产市场是存在长期均衡关系的，房地产市场的高涨对于地方政府巨额土地出让收入的维持具有很大的作用。这从理论上描述了地方政府无法对目前居高不下的房价进行有效管理的深层次动机。

（三）脉冲响应分析。综合以上结果，可以对样本数据建立向量自回归模型进行脉冲响应分析，因为变量之间存在协整关系，因此所建立的向量自回归模型是稳定的，从而可以保证脉冲效应的收敛。根据AIC准则，内生变量滞后阶数选择为滞后2阶，建立VAR（2）模型，结果如表3所示。（表3）

表3 VAR（2）回归结果

根据表3的结果和研究目的，本文通过对变量之间施加短期约束，使脉冲正交化，下面给出lnsale对lnf_income的脉冲图1和方差分解图2，横轴是追踪期数，纵轴是变量的响应程度。（图1、图2）图1显示当lnsale受到一个单位冲击之后，lnf_income有正响应而且逐渐增大且在第3期达到峰值，然后逐渐减弱，第8期后趋近于0。累积效应逐渐增大，在第5期达到最大。这说明，房地产市场的波动会在一个季度左右的时间传导到土地出让收入来，并且这一效果还会持续增加至下一季度，最终在8个月左右之后逐渐恢复。

图1

图2

四、结论

（一）房地产市场交易活跃程度与政府土地出让收入相互之间都不是对方的格兰杰原因，但却存在长期均衡关系。张小武等通过对沈阳的情况进行实证研究认为，地价占房地产开发的成本较低，政府土地政策的调节能力有限。Deng通过对地方政府财政收益最大化行为的模拟，认为土地批租制是地方政府利益调整的效用函数，作为垄断土地供应一级市场的政府并没有调节房地产市场的激励。本文认为其原因主要在于我国财税制度的特殊安排。1994年之后施行的分税制改革使得地方政府的财政收入渠道大减，来自于城市化、工业化发展的资金需要使得其不得不依靠土地出让收入这一方便而廉价的渠道。这也是为何在中央政府接二连三出台一些列调节房价的措施之后，仍然迟迟没有效果的一个重要原因。

（二）实证分析结果表明，当新疆房地产市场交易出现波动大约一个季度之后，土地出让收入会受到明显的影响。在中央政府强力推出新国八条的背景之下，可以预见的是，房地产市场必然会出现某种程度的回调，这一新的变化使得严重依赖土地出让收入的地方政府面临很大的不确定性，一方面是政府投资开建的一批基础设施建设和民生工程的资金供给可能遇到障碍；另一方面更为重要的是，一批地方政府以土地作为资产担保的融资平台公司将面临巨大的财务风险，而这一风险的规模大小实难把握。

（三）政策建议。1、重新核实在建和已经开工的建设项目的资金来源渠道，必要时可以暂缓一些工程上马；2、清查融资平台公司的财务状况，已经注入的土地资产进行重新估值，确保平台公司的财务安全，使这一风险不会传导至银行系统以及使这一风险传导至经济系统的其他领域；3、建立灵活的预警机制，充分掌握房地产市场的波动信息；4、长期来看，必须改变对土地财政的过度依赖，积极探索开征房地产税的可能性和操作性，调整税收收入与土地出让收入增长比率的关系。

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