建立健全征地拆迁矛盾多元纾解机制

■ 黄帝荣

建立健全征地拆迁矛盾多元纾解机制

■ 黄帝荣

在城市化的快速推进和发展时期，我国征地拆迁工作规模大、任务重，涉及面广。据统计，且不计农村的危房改造，仅城市需改造的棚户区住房就有744万户、国有工矿棚户区住房114万户。中央把城市改造作为扩内需、保增长、改善民生的重要举措，无疑是得民心的富民惠民之举。但如何落实这项举措，使之真正成为一项利民和惠民工程，如何防止贫困户、困难户在拆迁过程中不被边缘化、贫穷化，则是一个重大考验。

征地和拆迁的难点在于困难户的安置。居住在棚户区的大部分是低收入人群、退休职工、下岗职工、残疾人等弱势群体。拆迁安置使他们面临诸多问题，如生活困难、失业、社会关系重建、心理压力大等。由于目前拆迁安置资金不足，拆迁法制不规范，拆迁救助方式单一，使征地拆迁成为社会矛盾最为集中的环节，成为影响社会稳定的重要因素。据国家信访局统计，群众集体上访中，反映企业劳保、城市拆迁、征地三类问题的批次和人数占到60%以上，其中以房屋拆迁和居民安置为中心的拆迁冲突成为群众上访的一大焦点，拆迁上访户每年以同比50%的比率上升。如发生在江西宜黄的自杀抗迁事件，贵州的“涉黑拆迁”事件，让人怵目惊心。严峻的形势深刻警示我们，征地拆迁已成为我国社会发展中重大和复杂的社会问题，必须谋求妥善解决之策，以维护好、发展好最广大人民的根本利益。温家宝总理曾强调，要下更大的决心，坚决纠正土地征用中侵害农民利益的问题，坚决纠正城镇拆迁中侵害居民利益的问题。

据调研了解，征地和拆迁中的矛盾复杂，主要有被拆迁户与政府之间的矛盾、拆迁人与被拆迁户的矛盾、开发商与被拆迁户的矛盾等。造成矛盾的原因是多方面的，如社会保障不完善，拆迁法制不规范，拆迁救助方式单一，行政权力不当介入，人民群众参与和利益表达渠道不畅，等等，但最主要的原因还是缺少矛盾多元化解机制。实际上，房屋拆迁不单纯是一种市场行为，而且是涉及包括拆迁、房地产、土地利用、城市管理、社会保障等多方面的系统工程，单项突进必然引发社会矛盾。同时，仅靠政府出面解决问题也是不够的，必须动员社会力量，制定更加公正的政策，健全社会保障体系，构建社会保护网络，从各方面为他们提供社会支持。

所谓“征地拆迁矛盾多元纾解机制”，就是针对征地拆迁产生的问题及矛盾纠纷进行深入分析，寻找问题产生的根源，运用多种方式解决矛盾的机制，即化解征地拆迁矛盾的“带规律的模式”。包括预防与避免矛盾发生机制、矛盾纠纷排查调处机制、应急处理矛盾机制、民意诉求表达机制、矛盾发生时的合力化解机制、利益协调机制等。旨在化解征地拆迁中的矛盾，保护被拆迁户的利益，实现和谐拆迁，促进社会公平，维护社会稳定。由于征地拆迁矛盾的多样性、复杂性，其主体、性质、形式、对抗程度不同，解决矛盾纠纷的渠道、手段、方式也必然是多样的。

一是完善法律制度，建立防范和避免矛盾的发生机制。我国目前尚无征地拆迁方面统一的法律，借鉴国外的经验，我国应尽快出台这方面的法规制度，以保证征地拆迁行为的公平、公正。应以《拆迁法》为主干，制定征地拆迁的法规详细条款，规范房屋拆迁补偿的基本程序和救济程序，明确补偿的范围及合理标准，准确界定公共利益范畴。规范政府在征地拆迁中的角色，确保政府立场的公平与公正，防止政府行为的缺位与越位。

二是拓宽民意表达渠道，建立和完善畅通的民意诉求表达机制。政府和有关部门在出台征地拆迁决策之前，应作广泛宣传，广泛听取社会各界的意见，减少和防止决策的随意性，让政策和决策更加科学合理，从源头上防止侵害群众利益的现象发生。建立公平博弈平台，确保公民广泛参与，保证每个公民都有对征地拆迁的知情权、异议权，防止暗箱操作，建立多方参与机制。

三是坚持“以人为本”，建立和完善利益协调机制。政府应出台优惠政策，实现惠民拆迁。如实施廉租房制度和公积金制度，给予政策性的购房补贴，以解决困难群体的住房问题；免除被拆迁户小孩转校费用；对困难户减免采暖费，提高临时安置费和搬家费。实施保障性住房制度，加快低价位住房建设。免费为困难家庭成员提供就业技能培训，帮助他们重新就业。做好征地和被拆迁户的社会保障工作，解决他们的后顾之忧。健全对住房困难群体的拆迁补偿最低保障制度和救助制度，针对被拆迁群众的实际困难，采取有力措施，确保被拆迁群众当前生活水平不降低，长远生活有保障。对于失地农民，应给予养老保险和基本医疗保险，补偿的标准不应该低于务农的收益和当地城镇低保水平。

四是整合力量，建立矛盾发生时的合力化解机制。建议由民政、残联、房管、工会、拆迁办等部门联合成立征地拆迁矛盾处理调解中心机构，负责受理征地拆迁特困户的投诉和求助，解决拆迁安置中与老百姓切身利益密切相关的民生问题，及时有效处理矛盾，尽量把矛盾发现在基层、化解在基层。

五是不断创新工作方式，改进工作方法，提高矛盾化解能力。加强拆迁管理人员的业务培训，系统掌握房屋拆迁、房屋估价、建筑、行政执法等方面的有关法规，提高其法律素质和执法水平。同时，经常性地对工作作风开展自查自纠，牢固树立起勤政为民、秉公执法、文明执法、依法行政的思想。向社会公开招聘社工人才进入拆迁救助工作岗位，让专业人才在心理咨询、法律援助、社会保障等领域发挥重要作用。政府在征地拆迁中应扮演被拆迁户与开发商之间利益博弈的公平裁判者，站在群众立场上想问题、办事情，切实为困难户排忧解难，把最好的地块、最美的环境、最便捷的交通让位于百姓，为他们创造更加美好的生活环境，提高其生活质量，让每位群众都享受到城市发展带来的成果，享受到党和政府的关怀与温暖。

六是强化对违法违规行为的制约，建立健全拆迁矛盾纠纷排查应急处理联动机制。拆迁主管部门要对拆迁项目审批要件、拆迁安置资金到位情况、安置楼建设用地落实情况，以及拆迁安置补偿标准情况、拆迁安置实施方案等方面进行全面审核和量化评估。对于没有经过法律程序、自行强制拆除住户的房屋、造成群众上访、在社会上造成极其恶劣影响的事件，要追究主管部门及主要领导的责任。要建立由被拆迁人选择评估机构的制度，房屋拆迁评估机构不应由政府单方指定,而应提供多家不同的机构让被拆迁人选择。要继续完善城市房屋拆迁估价方法，防止房地产评估机构同拆迁人互相串通损害被拆迁人利益的行为。对于评估机构从业人员思想不端正、人为压低或抬高评估价格的情况，一经查实,应依据有关规定进行处罚。给他人造成损失的,应依法承担赔偿责任。

七是建立多元救助体系，切实为群众排忧解难。对困难群众要实行多样化救助，要以低保为基础，针对困难群众的实际需要，加快建立养老、医疗、教育、住房等多种类别的专项救助。针对被拆迁户的困难，建立住房救助、生活救助、就业救助、心理救助、法律维权等制度。要进一步拓宽社会救助渠道，实行救助与互助相结合，资金救助与实物帮困相结合，定期救济与临时救济相结合。要强调救助主体的多元化，政府是实施救助的主体，同时积极动员社会力量，调动各方面积极性，参与救助体系建设。

本文为2010年度国家社会科学基金立项资助课题《城市化进程中困难群体的拆迁救助研究》〔10BSH057〕的阶段性成果之一

作者：湖南商学院公共管理系教授

（责编/朱艳秋）