行政首长问责制的困境研究

邱章铭

行政首长问责制的困境研究

邱章铭

福建农林大学

行政首长负责制是我国1982年宪法确定的一项基本行政领导决策制度。保证行政首长更好地行使职权，在个人决策失误或造成重大不良后果时追究其责任，健全和完善我国的行政首长问责制在现阶段具有重要的意义。文章主要研究了我国推行行政首长问责制过程中遭遇的困境，并从行政首长问责制的责任主体困境、问责范围困境、问责的程序困境、问责的文化困境以及问责的配套制度困境等方面进行了分析。

行政首长问责制 困境 行政问责

行政首长问责是指行政长官之下的最高层政府官员对其负责范围内的事宜承担全部责任, 甚至在出现严重失误或者严重个人操守问题时下台或者离职, 以增强主要官员的责任, 确保政府更好地回应社会, 保证政策的有效实施和为公众提供高质量的服务[1]。自2003年“非典”时期开始，全国从中央到地方掀起了一场“问责”风暴。“问责”正在成为中国新一轮政治改革的亮点。推行行政问责制，无论对促进我国经济发展、民主政治和社会进步，还是对重塑政府、优化公务员队伍、密切干群关系、提高党的执政能力，都具有积极的作用，有着广泛的影响和意义。行政问责在中国已经势在必行。从推行行政问责几年来取得的成效来看，虽然成绩有目共睹，但是在完善以行政首长问责为重点的行政问责制方面还存在诸多困境。

1 行政首长问责的责任主体困境

主要表现为行政首长权责不清，致使问责不明。要对行政首长问责，首先要能和行政首长的责任认定建立良好的对接。然而，现实中存在的问题首先是在行政首长的责任认定上存在混乱，在其对行政问责责任的承担上缺乏具体可行的认定标准和制度安排，这样在对其问责时就不好把握。

1.1 责任主体和责任类型认定混乱

体现在：在问责时，往往存在应由行政首长承担的责任转嫁给本机关下属承担，应该由上级行政首长承担的责任转嫁给同一行政系统内部的下级行政首长承担。在责任类型的认定方面，在对行政首长问责时，对同一种责任问责常以较轻的处罚种类代替较重的处罚种类。比如在行政处分中，以警告代替降级处分。在不同的责任类型之间，以较轻的责任类型代替较重的责任类型，最为常见的是以首长的政治责任、行政责任来减轻甚至消解法律责任[2]。

1.2 集体责任和个人责任认定混乱

对于什么是集团责任，集团责任最后该由谁来负责，这在现行的宪法和法律规范中缺乏明确的定义。由于现行体制中政府报告工作、接受质询是政府集体负责的方式，在这些集体负责的公共事务中如果造成不良后果或严重后果，对其问责时就不能追究行政首长的责任。相反的情况是，行政首长自己拍板的事情在事发后对其问责时，往往会被冠以集体责任而成为行政首长个人责任的替代品。

1.3 行政首长的地位处境不明确

由于我国实行的是行政首长负责制。行政首长在本机关中具有最高的法律地位。但由于我国同样实行的是党管干部的原则。根据这条原则，在地方领导班子中，党委书记是“班长”，政府负责人是“副职”，党委对行政拥有领导权；同时，按照党委下管一级干部的做法，地方政府部门行政首长的管理权限归属地方党委[3]。行政首长一般都兼有党员身份，在对行政首长问责时就会出现，行政首长政治领导和行政领导混同，某些党的干部更是以权谋私、以党干政，把行政首长的最高决策演变为党的最高决策，使得行政首长的法律地位形同虚设，不仅使得行政首长问责中存在了困境，也不利于法制政府的建设。

2 行政首长问责的程序困境

在行政首长问责程序方面，近几年来的行政问责之所以被称为“风暴”，一方面说明其严厉、果敢之外，另一方面也说明行政问责缺乏长效机制和连续性。产生这种现象的原因很多，但与行政问责在程序设置上尚需完善不无关系。

2.1 异体问责缺位

异体问责是指涉宪主体之间的问责制，其中包括人大对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；新闻媒体对执政党或政府的问责；司法系统对执政党或政府的问责制[4]。

要使行政首长问责成为一种长久之计，那么只有同体问责还是远远不够的，人大、各民主党派、新闻媒体、公众等对政府的问责作用时常得不到发挥。我国宪法赋予了人大对行政机关有一定的政治监督的权利，如质询、辞职、罢免等，但是这些权利还未完善。人大问责职能并没有得到发挥。事实上人大问责是异体问责的主要部分。我国宪法第三条第一百二十八条明确规定由人大产生的行政机关，审判机关，检察机关要对人大“负责”。在政府组织法，人大议事规则等有关法律法规中也有类似的规定[5]。人大问责是行政首长问责制推行的重要保障，它可以弥补行政首长无人追究责任的尴尬，可以促进行政首长问责制的顺利推进，使行政问责制取得更多公民的支持。

2.2 问责的范围过于狭窄

行政首长问责推行过程中，由于责任和权力的对称性，只要是权力范围内出现的需要问责事件，就必须有人为此承担责任。因此问责范围不应该局限在某一个狭窄的领域，而应当将其触角伸向整个社会系统中的各个角落。

综观近几年来备受关注的问责事件，我们不难发现当前问责主要是以有过错的官员为主要问责对象，而对于那些无为的官员，其责任追究还未明确。行政问责制大多注重具体问题的具体过错，如重大公共危机，缺乏对根本责任的关注；而对于公共官员在用人失察、自身品行不当等方面的过错却鲜有被问责。因此，不少政府公务人员满足于“混日子、守摊子”，贪图安逸，当太平官。只要不违纪违法，照样当官。风靡各地的政绩工程、面子工程、豆腐渣工程等，其对国家和人民所造成的重大经济损失与恶劣社会影响，并不亚于突发的重大安全事故，尤其在政府投资领域，存在较为严重的决策失误、损失浪费等问题，视野所及，关于政府投资失败的新闻报道屡见不鲜。谁来为这些失败的项目负责？这些问题至今尚无明确的答案。这与国际社会广泛明确的问责事由相比，问责范围显然是偏窄的，行政问责力度和效果必然要大打折扣。

2.3 问责的标准弹性过大

由于问责标准弹性过大，使得在责任划分上同样存在着过大的弹性空间。这就必然导致刚性原则的缺失和问责有失公正，因此必须构建一种制度化、系统化的责任划分坐标体系，使公众和政府可以对政府行为的性质、依据以及由此产生的结果一目了然。

2.4 问责结果的有效性不足

问责的结果就是对被问责官员的处理。近年来，行政首长问责制在不断取得实效、深入人心的同时，问责秀、假问责也带来一定的负面影响，这就属于问责效果虚化。有个别被问责的官员在免职之后，却动用各种关系跑到别的部门或异地再次为官。这就使得问责人的事后处理程序缺乏规范。为实现官员复出制度化、规范化，维护问责制的权威性和严肃性，当务之急是要建立健全科学合理的问责官员复出机制，对问责官员的安排、程序等问题做出具体规定。

2.5 按程序办事的意识缺乏

在实践中，各机关对在行政问责的启动程序以及立案、调查、申辩、复议、申诉等程序上也未作明确的法律规定。各地规范中，问责程序规定的较为简单，甚至缺少某些环节，使程序的完整性和公平性有所缺损，长期以来在重实体轻程序的思想影响下，程序的作用未能给予充分的重视，程序往往处于对实体的服从地位。虽然近年来在个别立法上对程序的规定有所增加，并力图体现出程序应有的正义、公平价值，但缺少一部统一的行政程序法来做确切规范。

3 行政首长问责的文化困境

行政问责理念，简单地说就是与追究责任相关的观念、意识、思想等。从更深层次来讲，它包含着责任的思想和人民主权的思想。首先，追究责任，就应该在全社会形成责任的意识和观念。其次，问责文化建设具有长期性且需要一定的社会文化基础，政府可以通过制定长期问责文化发展战略并通过各种有效的宣传或者教育方式来达到目的，从更高更广角度着眼于从整体上提高全民责任意识，为行政首长问责提供广泛而深厚的问责文化底蕴。

3.1 问责文化缺乏

其一，是“向上负责”的思想。“向上负责”是向官僚体制的上一级官员负责；而“向下负责”则是对人民负责。在我国，政府的宗旨是为人民服务，政府官员是人民的公仆，其权力是人民授予的[6]。行政问责制要求政府及其官员对公众负责。由于传统行政奉行全能政府模式和强制行政方式，使得传统行政注重强调权力的作用和功能，官员长期习惯于“对上负责”，使得在重大事故发生时行政官员更多的是把事件的处理结果报告给上一级领导，而不是对公众说明。

其二，由于我国的封建社会经历了比较漫长的时间，一些传统的不良文化思想依然在影响着我们的生活，比较典型的就是“官本位”思想。传统的观念把当官作为政治的谋生手段，是提高社会地位的重要途径，是改善自己生活的重要方式，很多人都以当官为荣，导致现行一些官员以自我为中心的生活准则，忽视了老百姓的利益，为了追求名利而不惜牺牲他人的利益。作为问责客体的政府部门及其工作人员，习惯于“坐北朝南、高高在上”。一些政府部门及其工作人员不能正确认识行政问责，存在怀疑抵触的情绪，不能接受对自己的问责。

3.2 官员责任意识淡薄

责任意识是人们对自身行为负责的一种主观意识，受各种因素的影响，我国行政官员责任意识淡薄，主要表现为以下两方面：

其一，“权本位”意识。这种“权本位”的意识体现为权力万能、政治控制经济、权力等级化和成才惟官化等。官员在社会生活中处于核心的地位，社会生活的其他领域均受制于权力；权力的大小也直接决定了财富的大小。因而认为当官是可以做到光宗耀祖、却没有想过拥有权力的同时需要承担相应的责任，将权力与责任的对应关系割裂开来。

其二，不作为意识。也就是“无过便是功”的观念。认为只要没有犯错误，就是最大的成就，就可以一步步地沿着官僚等级的阶梯向上爬，一生平安。在一些责任追究时，重态度轻处罚。责任追究体现出浓厚的人情味，即情感化的责任追究和处罚方式，注重抽象的批评多一些，而真正的追究和具体的处罚要少一些，最后导致一些行政领导者在发生重大失职行为时，都是大事化小、小事化了。

3.3 公民参与问责的意识淡薄

民主政治的基本要求是，以较高的透明度，公开管理国家公共事务，落实公众政治参与和知情权。在我国传统行政管理中，由于存在严格的等级制度，行政管理往往被理解为上对下的管理。在当前的公共管理体制中，政府是公共管理的主导者和实施者，公民在很大程度上还是处于一种被动的接受状态。公民参与问责的意识、热情不高主要有以下几个方面原因：

其一，公民平均受教育程度不高，参与的知识、手段缺乏，不熟悉政治规范，对自己在政治系统中的地位缺乏正确的认识，参与能力受到限制。

其二，公民对参与的收益、预期不高，在人数众多的参与者中，公民因存在自己个人参与无足轻重的意识而选择放弃、退出。

其三，受传统政治文化的影响。传统政治文化中“官本位”思想、“清官”情结、“臣民意识”以及大众百姓中“民不告官”思想，在很大程度影响着公民参与政治。

其四是，公民“搭便车”心理的影响。公民总希望通过别人的参与让自己坐享其成，这种“搭便车”心理的普遍存在，进一步影响了人们的参与动力。

4 行政首长问责制的配套制度困境

行政首长问责制度的顺利运行，必须有其他制度作为配套。如果缺乏其他制度配套，那么首长问责制必然成为一纸空文。

4.1 问责的法律法规不健全

自2003年启动问责以来，全国各地都相继出台了很多有针对性的法律法规来规范行政问责制的运行，是我国社会主义民主政治进步的重要体现。但是，从现行各地的法律文本规定来看，主要是地方性的部门规章，例如2004年5月重庆市出台的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，全国各地的法律规定缺乏一个统一的标准，现行行政问责制的依据主要是中央的政策而不是国家的法律法规，其随意性比较大，无法做到公正性和公平性。法学上，讲究下位法服从于上位法，但是目前我国的情况是全国还缺乏一个统一的行政问责制的法律，导致全国各地的问责标准不一致。

立法机关要不断完善和细化法律法规，明确问责主体、问责客体和问责程序中的问责标准等，切忌笼统模糊。在充分尊重现实客观规律的基础上逐步建立起问责制度体系，使问责制向法治化迈进。

4.2 政府信息公开建设进展缓慢

政府信息公开是指政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府部门所掌握的信息的行为与制度[7]。它包括行为和制度两个方面。其目的部分是为了增强政府运作的透明度，保证人民群众了解、参与和监督的权利得以实现。在行政问责中，公众要参与首先要知道责任的主体在做什么、是怎么做的。建立完善的信息公开制度是我国民主政治发展的必然要求。公众及时了解公共事务和政府工作状况，是问责政府部门及其工作人员的必要条件。

从委托代理机制来看，委托人和代理人之间存在着信息不对称性，代理人比他们的委托人拥有更多的信息。在信息不对称的情况下，委托人—代理人关系中不可避免地存在道德风险问题，代理人在最大程度上增加自身效用的同时会做出损害委托人利益的行为。信息的不对称又导致人民对政府和公务员的监督虚化、弱化。因此政府信息公开不够必然会影响行政问责的效果。解决这个问题最根本的措施就是使政府掌握的信息资源公开化，具体就是完善政府政务公开制度，提高政府信息透明化水平。在我国人大、上级政府和社会公众能及时、准确掌握国家政治生活中发生的一切，是行政问责制得以真正实施的重要条件。《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行，在一定程度上缓解了这一问题，但在实践中还需要继续完善。

4.3 政府绩效评估机制科学性不足

政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出来的管理能力[8]。目前我国政府绩效评估存在的主要问题有：第一，现有政府绩效考核制度安排比较粗旷，侧重于定性的评估，难以进行定量的测评，考核中的随意性、主观色彩比较浓。第二，由于绩效成果的测评具有事后性的特点，难以及时矫正政府的错误。种种原因使得政府绩效评估在一些政府领域以及具体的工作岗位上不能有效实施，或者在实施的过程中存在一定的偏差，从而限制了绩效问责的适用范围和所能发挥的功能，进一步也限制了行政问责制的适用范围和功能的发挥。第三，绩效制度本身的不足制约着问责标准的制定。要建立并完善政府和公共组织绩效评估制度，特别是通过评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，为行政问责提供可依据的科学标准[9-10]。

4.4 公民参与问责的制度匮乏

良好的治理有赖于公民的积极参与，只有公民积极参与，才会使政府负起责任，不敢消极懈怠；只有公民积极参与，才会使政府具有合法性、透明性、回应性、有效性，才能实现政治国家与公民社会的良好合作，真正达到“善治”状态[11]。由于我国在公民参与监督的具体措施上缺乏具体的制度安排，有必要建立一个公民参与与监督的平台，通过行政程序使公民参与行政权力的运作。

要形成政府与公民的良性互动，还要使政府与公民的联系从单向对公民公开信息，经过协商转变到积极参与上来[12]。在日常的政府事务中，只有群众积极主动地参与到政府事务中来，才能从根本上保证政府为实现人民群众利益的行动。也只有亲自参与了公共政策的制定，公民才能对公共政策的目的、内容等有更清楚的认识，才能更积极有效地对政府行为和政策执行进行全方位的监督和问责。因此，构建公民参与监督的制度平台，建立和制定公民参与问责的程序和相关配套制度，培养公民精神的公民意识就显得尤为重要。

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