政府公共信息资源共建共享模式研究

杨秀平 张玉珍

[摘要]政府公共信息资源是指政府部门在公共管理过程中所形成和拥有的与政府公务活动有关的信息资源，美国政府认识到政府信息的重要价值，并通过成立管理协调机构、建立健全法律法规、推动电子政务、实施委托图书馆计划等多种措施推动政府信息资源的全社会共享，其先进的经验及成功的模式值得我们借鉴。因此我国政府公共信息资源共享模式构建应从成立常设的政府信息资源管理协调机构、加强信息标准的统一、以《政府信息公开条例》为法律约束、建立地方政府信息资源目录体系等几方面作深入的探索。

〔关键词〕政府公共信息资源；公共信息资源；政府信息公开；信息资源共享

ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０１１．０７．０１２

〔中图分类号〕Ｇ２５９.２１ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕１００８－０８２１（２０１１）０７－００５５－０３

Research on Constructing and Sharing Model

of Government Public Information ResourcesYang Xiuping１ Zhang Yuzhen２

（１．Library，Gansu Lianhe University，Lanzhou 730000，China；

２．Library，Ningxia University，Yinchuan 750002，China）

〔Ａｂｓｔｒａｃｔ〕Government public information resources is that government departments have formed and owed information resources with official activities in the process of public management.U.S.government recognizes the important value of government information and promote the sharing of the whole society of government information resources by a variety of measures,such as the establishment of management coordinating bodies,establishment and improvement of laws and regulations,promotion of e-government,and implementation of the Library Project commissioned.Its advanced experience and successful model worth learning from.Therefore,the constructing and sharing model of my government public information resources should explore in depth from the following aspects:the establishment of a permanent management coordinating bodies of government information resource,strengthening the unity of information standards,the“Regulations on Open Government Information”as the legal constraints,and the establishment of catalog system of local government information resource.

〔Ｋｅｙｗｏｒｄｓ〕government public information resources;public information resources;government information opening;information resources sharing

１ 政府公共信息资源

政府公共信息资源指政府部门在公共管理过程中所形成和拥有的信息资源，是与政府公务活动有关的信息资源［１］。公共信息资源与政府信息资源是两个极易混同的概念，政府信息资源是指政府拥有的，包括由政府收集和生产的信息，即政府业务流程中生产的记录、数据、文件内容和政府为业务流程需要从外部采集的信息。这其中的很大一部分是政府机关公务活动所涉及的并且可以向社会公开的信息资源（本文所探讨的政府信息资源共享均指政府公共信息资源），构成了公共信息资源的主体。另一方面，公共信息资源不仅仅局限于政府信息资源，还包括社会生产并占有的公共信息资源。就范围来讲，公共信息资源与政府信息资源在相当范围的交叉重合就是政府公共信息资源［２］。政府公共信息资源与人们经济活动密切相关，原则上除政府使用以外，社会成员都有权利获取和使用，信息公开与政府透明是满足社会公众和公民知情权的需要。如今这一问题已得到社会各界的高度重视，政府也进行了一系列信息化建设，如1993年开始建设的“金桥”等十二金工程，1999年实施的“政府上网工程”，2002年出台的《关于我国电子政务建设的指导意见》、近年来还建成了一大批国家级大型数据库等。2005年4月实施的《电子签名法》，2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律。上述工程项目的实施及法律法规的制定使政府公共信息资源整合与共享不仅实现了政府内部信息共享来提高政府效率，还实现了向社会的公开并取得了良好的效益。但由于我国政府信息资源共享机制的缺失，目前还存在缺乏统一的管理协调机构、政府部门对信息资源的独占性较为严重、共享途径较少、共享性差等问题。而以美国为代表的西方国家其政府信息资源共享发展较早并已取得了较好的社会效益，其先进的经验及成功的模式值得我们借鉴。

２ 美国政府公共信息资源共享模式

政府信息资源是一个国家信息资源的重要组成部分，美国政府日益认识到政府信息是一种具有重要价值的国家资源，对经济发展和社会进步极为重要。因此美国政府通过成立管理协调机构、建立健全法律法规、推动电子政务、实施委托图书馆计划、开展公益性国有科学数据“完全与开放”等多种措施推动政府信息资源的全社会共享。

２.１ 政府信息资源管理由统一机构协调

美国政府信息资源管理主要是在OMB（Office of Management and Budget，管理与预算办公室简称）领导与协调下工作的。OMB主要有强化、调整和监督联邦信息资源管理政策、原则、标准和方针的实施；指导和监督信息资源管理；审查和批准机关的信息收集要求；提升公众进入公共信息领域的机会等职能［３］。政府还建立了信息主管制度，联邦政府的首席信息主管（CIO）兼任OMB的第一副主任，政府各部门也设立直接向部门主要领导报告的CIO。CIO制度为公众了解政府行为提供信息渠道和为政府与公众的交流提供平台。

２０１１年７月第３１卷第７期政府公共信息资源共建共享模式研究Ｊｕｌｙ，２０１１Ｖｏｌ.２.２ 完整的法律政策体系保障政府信息资源公开

美国通过制定一系列关于信息公开的法律来保障公众获取政府信息，其中比较重要的有：1976年美国《版权法》规定，版权保护不适用于任何美国政府作品；1966年颁布的《信息自由法》明确规定政府各行政机构应当向公众提供公共信息；1996年克林顿政府对《信息自由法》作了较大修改，制定了《电子信息自由法》，要求联邦机构建立电子阅览，方便公众在线获取政府信息；1976年9月美国国会通过的《阳光下的政府法》进一步促进了美国公众对政府信息的获取；1985年OMB颁布的《美国联邦信息资源管理政策》明确规定了联邦机构收集、处理和传播信息以及管理联邦信息系统和技术的总体政策指导方针。除上述法规和政策外，美国一些州也制定了自己的公共信息法。美国通过从中央到地方的这一系列有关信息公开的法律与政策，逐步建立了一套较为完整的政府信息公开的法律法规体系，保障了美国公众可以相对自由地获取共享政府信息，一方面增加了政府的透明度，另一方面也提高了民众参与政治的积极性［４］。

２.３ 倡导和推动电子政务为公众提供了共享政府信息的新途径为了适应信息技术的飞速发展，美国政府积极将互联网等信息技术融入到政府信息的公开中，通过大力发展电子政务来推动政府信息的公共获取。2000年9月开通的“第一政府”网站（www.fistgov.gov）是美国民众获取政府信息的主要官方门户，该网站一方面囊括了全美50个州以及地方县、市的有关材料及网上链接；另一方面又按十几个主题对信息进行归类，提供的资源十分丰富，非常方便公众获取信息。2002年12月，布升总统签署了《电子政府法》，要求联邦政府通过利用基于互联网的信息技术，增强公民获取政府信息的能力。为保证政府信息获取的快速、全面，美国政府采用了政府信息指引服务（Government Information Locater Service）的技术，该项技术的采用，帮助公众最大限度地跨越政府机关多层障碍，搜寻、判断、获取符合要求的政府信息，提高检索政府信息的查准率和查全率。同时，美国政府还建立了电子政府基金，用于建设联邦政府重点电子政务项目，2003年该基金投入为4 500万美元，到2006年增长到1.5亿美元［５］。在一系列政策措施的保证下，美国政府网站发展迅速，不但联邦一级和州一级的政府机构已全部上网，而且几乎所有县市一级政府机构也全部上网，并且几乎所有县市一级政府也都建立了自己的站点。美国通过这种纵横交错、快捷而又丰富的网上信息服务，使得美国民众能更为充分的共享政府信息。

２.４ 实施联邦政府托管图书馆计划

联邦政府托管图书馆计划（Federal Depository Library Program，简称FDLP）是由美国国会建立，免费向全国各地的受托图书馆提供政府信息，而这些受托图书馆又将这些政府信息免费向当地公众提供，同时提供专业指导。目前FDLP约有成员馆1 250家［４］，大多数成员馆是由国会成员指定。FDLP建立的原则是：除了某些特殊的例外，所有的政府信息产品应提供给受托图书馆；所有州和国会管辖区域都应建立联邦受托图书馆，以确保政府信息被广泛获取；所有介质的联邦政府信息都应被公众免费获得。受托图书馆应该承担的责任是：为公众免费提供任何形式的政府信息产品、妥善保管联邦受托文献、提供服务以满足当地社区和周围区域民众对政府信息的需求。这样，受托图书馆实质上是在公众和政府之间搭建了一座信息传播与流通的桥梁，FDLP通过自己的不断调整和努力，越来越多地承担着方便公众获取政府出版物的功能。

２.５ 开展公益性国有科学数据“完全与开放”共享政策20世纪后半期，随着科学研究以及信息技术的发展，大量科学数据涌现，其中许多为公益性的国有科学数据，为了有效的管理和利用这些数据，20世纪90年代美国政府建立并发展了国有科学数据“完全与开放”的共享政策。所谓“完全与开放”被定义为“在非歧视的基础上，毫无限制的以不超过复制和发行成本”获取数据［４］，“完全与开放”政策的适用范围为美国政府投资并拥有的公益性数据和数据库，在该机制的保障下，科研人员和社会公众可以以不超过复制和发行成本的费用获取数据，国家还可以提供培训以帮助他们使用数据。“完全与开放”的数据共享政策已经成为美国深入人心、不可动摇的一项基本国策，并使美国成为全世界的数据和信息中心，这种促进科学数据共享的模式值得我们借鉴。

３ 我国政府公共信息资源共享模式构建

近年来伴随着我国各级政府对政府公共信息资源整合与共享重要性认识的不断深入，在实践领域也取得了巨大进展，主要体现在以下几方面：一是与政府业务流程相关的金字系列工程建设，有效整合了各领域内的信息资源，实现了信息资源部门内的共享；二是国家级大型数据库及各地区、各部门数据库的大量建设；三是政府门户网站建设。据统计，截止到2007年底我国以gov.cn为结尾的域名数为35 000个［６］，且呈现加速增长的趋势；四是制定了《电子鉴名法》和《政府信息公开条例》等法规，为政府公共信息资源共享提供了法律保障。但目前我国政府公共信息资源共享仍然存在着一些不容乐观的现实：一是缺少统一的、常设的管理协调机构；二是忽略了政府信息资源共享方面的标准化建设；三是公众对政府信息资源获取的途径少；四是缺乏建立统一适用的政府公共信息资源目录。因此我国政府公共信息资源共享模式构建应从以下几方面作深入的探索。

３.１ 成立常设的政府信息资源管理协调机构推进政府信息资源的共建共享政府信息资源共享需要不同职能部门之间的合作与协调，这就要求建立能够直接指导和协调职能部门之间开展资源共享的管理协调机构，该机构的主要职责在于强化调整和监督政府信息资源管理政策、原则、标准和方法的实施，强化和实施信息收集、储藏、处理、交流的一般标准和一致性协议，指导和监督其他行政机关传播信息和向公众开放信息，鼓励更多的共享、传播、和公共信息准入等，将不同主体、不同部门、不同地区的信息资源进行整合处理。该机构应当拥有对各行政部门的信息资源管理活动的决策、管理与协调权，对其他机构的信息资源管理工作进行全面指导、监督和评估。同时，政府各级职能部门在现已成立的信息机构基础上，完善行政信息官（CIO）制度。行政信息官承担着全面管理信息资源的职责，在战略层次上统筹本机构或组织的全部信息管理工作任务，是机构间信息协调、沟通、共享的桥梁。

３.２ 加强信息标准的统一，以整合政府公共信息网络系统政府信息资源的规范化程度从技术上决定了政府信息共享的水平，只有数据信息是标准的，才能扫除各自为政的共享壁垒，使隶属于不同行业不同层级间的政府业务管理信息系统实现跨系统的信息共享。因此，在政府信息资源标准化建设方面，首先，要有效发挥政府的主导作用。由政府主导的信息标准化过程能够整合各方的利益需求，使其协调一致，从而避免“市场型”标准化过程产生的多重标准所导致的资源浪费现象；其次，要积极整合社会的各方力量。在科学的管理和有效的协调下，充分发挥社会、高校、科研机构、市场等力量，共同研制适用于本地区并与国内国际接轨的相关信息标准，协调社会各方的利益需求，减少信息资源共建共享中的技术障碍，加快政府和部门机构的信息技术应用，从制度上推进政府和信息机构的信息技术应用；再次，要尽快建立地区内的信息标准化联盟，并与国内、国外信息标准化组织建立联盟，同时加强与国内、国外的信息交流，积极与国内、国际标准接轨，在借鉴国外先进标准的基础上，努力提高区域内信息标准化的整体水平。

３.３ 以《政府信息公开条例》为法律约束，推动政府信息公开和信息增值服务2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，标志着中国政务信息公开步入了“有法可依”的时代。《政府信息公开条例》以公开为原则，不公开为例外，明确规定政府信息公开的范围、主体、方式、程序、监督和保障等内容。从而为公民合理、公平、公正的获取政府信息资源的民主权利提供了保障。《政府信息公开条例》将更有效地推动政府信息资源在政府机构之间及政府与社会民众之间的共享。因此，在政府公共信息资源共享方面应以《政府信息公开条例》为法律约束，在现有电子政务的平台上，通过政府信息公开和信息增值服务，进一步满足社会公众对政府信息资源的共享。

政府信息公开是政府信息共享系统中最为权威也是最为基础的部分，由政府信息部门（如公众信息网）及其下属信息机构面向社会提供免费开放式公共信息服务，是最基本的政府信息共享方式。政府信息社会共享的真正途径和目的是信息资源的增值服务。目前，建立特色数据库和优化信息咨询服务等已成为政府信息增值服务的主要方式，单就政府行政系统而言，可采取纵向增值和横向增值两种方式，提高行业领域内现有信息资源的利用价值和拓展跨越组织系统和行业壁垒的政府信息利用的范围和空间。这需要政府、企业与民间各类信息机构的广泛参与。

３.４ 建立地方政府信息资源目录体系，开拓多种渠道满足公众对政府信息的获取政府信息资源产生于政府活动的各个环节和部门，他们的存在和分布呈现多行业、多部门和多地域的特点，储存地点分散、搜寻不易。为了实现政府信息资源的共享，各地区应在政府信息管理协调机构的组织下，建立一种可分可合的地方政府信息资源共享目录，实现信息资源的有序组织，提供一种支持公众检查、定位、获取和使用政府公开信息资源的工具，满足人们在大量信息资源中准确、全面、迅速、方便、经济地获取所需信息内容的各种需求。政府信息资源共享目录建设应与地方政府的电子政务保持同步，借助电子政务平台，通过政府门户网站、政务公开网、手机政务等渠道实现公众对政府信息的获取与共享。对于农村及信息化程度较低的社区，为消除信息鸿沟，帮助弱势群体，政府可采用委托（定点）图书馆方案或类似方法和政务公开栏、信息窗口、信息屏幕及通过文化馆（站）、电视广播等信息机构保障弱势群众有畅通的渠道获取政府信息。

参考文献

［１］夏义В公共信息资源属性、分类及管理结构分析［Ｊ］．图书情报工作，2007，（5）：44-47．

［２］夏义В解读政府公共信息资源管理［Ｊ］．图书馆论坛，2007，（1）：101-103．

［３］杨寅，黄萍．我国政府信息资源管理的现状及完善［Ｊ］．行政法学研究，2006，（4）：36-42．

［４］陈传夫，黄璇．美国解决信息公开获取问题的模式［Ｊ］．情报科学，2007，（1）：87-92．

［５］孙敬水．美国电子政府的发展经验及借鉴［Ｊ］．科技管理研究，2004，（2）：87-90．

［６］第21次中国互联网络发展统计报告［ＥＢ］．http:∥tech.163.com/special/00092HJD/cnnic21.html，2008-01-17．