分析我国垄断行业改革的难点及启示

王冰玉

加快推进和完善垄断行业的改革，是完善社会主义市场经济体制的重要内容之一。党在十六届五中全会就通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，其文指出：要“深化垄断行业改革，放宽市场准入，实现投资主体和产权多元化”，“鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，进入金融服务、公用事业、基础设施等领域”。自上个世纪90年代以来，我国对垄断行业进行了一系列改革，取得了一定进展，但与其他行业相比仍然处于相对滞后阶段。要加快改革步伐，从根本上消除弊端，应该走一条产权、治理、监管、立法综合协调改革的道路。

垄断的涵义

“垄断”的普通词义是指“排他性控制”和“独占”。因此，通常讲来，经济行为上的垄断，主要包括所有单一的个人、组织或集团排他性地控制某种经济资源、产品、技术或市场。从这一点来看词语学意义上的“垄断”是一个中性词。有学者认为，“排他性控制”行为可能产生许多影响经济增长和经济效率的负面效果。但是，“排他性控制”也是经济秩序的支撑点。比如产权的基本特征就是排他性专有，而行政权都由政府独占。如果两个以上的主体主张对同一幢房子拥有同等的产权或者两个以上的政府声称对一个管辖区拥有同等的行政权，就会造成经济秩序的混乱，不会有经济增长和经济效率。

经济学上的“垄断”概念，比一般意义上的垄断定义要复杂得多。虽然可以说垄断就是在一个产品市场上只有一个买家或一个卖家，但是，导致市场被独占的原因却是各式各样的。更为重要的是，由于种种不同原因引起的市场垄断，对经济效率的影响也很不相同。经济理论和具体政策方面的分歧，常常发生在对垄断行为不同因果关系的认识上。

我国垄断行业的特点

中国的垄断行业和一般国家的垄断行业有所不同：一是中国垄断行业的形成不是由于竞争出现生产集中而形成垄断，而是由国家所有制政府某一部门单独经营而形成的。二是中国的垄断行业与政府部门结合得非常紧密。它不是靠经营形成垄断，而是由政府的一个部门转化而来。如石油、石化、电力、电讯等, 是靠政府权力来施行垄断。三是中国的垄断行业是高度集中。一个行业中企业很少，往往只有一个企业，即便有外资进入，也不是来参与竞争，是来享受垄断利润。四是中国的垄断行业已经形成集团利益，普遍享受垄断利润所带来的高工资和高福利，缺少危机感。

垄断行业改革存在的问题及其危害

一、垄断行业改革的范围和层次较窄。一是目前的改革仅仅集中于带有网络性质的自然垄断行业，如电力、电信、民航、油气、城市供水、铁路、邮政等行业，这些行业具有明显的规模经济性和范围经济性特征，其改革关系到社会资源配置效率的提高和相关行业的发展。其他一些具有一定特殊性质的商品(如食盐)、满足国家增加财政收入的商品(如烟草)的专营等还没有涉及。二是已经开始改革的行业还停留在行政性拆分的层面，尚未形成规范化的准入制度。而这些拆分也不全是提高效率的，有些导致了效率的下降。

二、垄断行业进行有效竞争的市场环境尚未形成。行政拆分导致了部分行业呈现出从独家垄断转换为地域性垄断的倾向，竞争逐步演变为软预算约束的国企之间为强化市场垄断地位而进行的恶性竞争，政府管制的改革尚未提到议事日程。如石油石化行业分拆重组后表面上是三足鼎立，但却不是在同一市场上引入三家竞争者，加上政府定价、进口限制以及对经理层的激励和约束机制不健全等，分拆并没有带来有效竞争和效率的提高，下游产业和消费者也没有从中受益，“华南油荒”事件，就反映出了消费者福利的损失和有关政策的缺位。

三、国有企业改革滞后，垄断行业中特大型国有企业改革明显滞后，已成为国有企业改革的重点和难点。垄断行业中的国有独资公司难以形成规范的法人治理结构，监事会的监督、制约效果有限，有的还具有相当浓厚的行政色彩。由于垄断行业国有资产在我国经营性国有资产总量中占有很高比例，并在整个行业内占据绝对控制地位，如何有效实施国有经济的战略性调整，在一些领域逐步对社会资本开放等问题还需进一步研究。

四、监管制度改革出于摸索状态，政府职能尚未完全转变。一是除电力外其他垄断性行业如电信、民航、铁路、石油、天然气等领域均未建立明确、独立和专业化的管制机构，责任主体不明，职能分散，管制低效。二是监管体系建设与开放行业准入、推进改革重组脱节，导致有效竞争格局难以形成，价格昂贵、成本失控、效率不高、消费者权利屡受侵犯等问题非常突出。三是政府管制职能并没有随着市场化改革而改变，政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关管制机构缺乏有效的监督和制约，许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权，管制无章可循，人为因素大，决策过程透明度低，寻租风险加大。

五、立法滞后。立法先行是垄断行业引入竞争机制的基础。当前许多方面存在着法律真空，或者现有的法律、法规已不适应建立竞争性市场的要求，使得改革过程中出现了企业间竞争和交易关系、竞争方式的混乱，如电信业价格竞争无序、人为设置互通障碍，电力行业因缺乏“竞价上网”的制度，各发电公司之间难以在短期内开展竞争。

我国垄断行业改革的几点启示

作为我国经济体制改革的一个重要组成部分，垄断行业改革也充分体现了我国经济体制改革的基本特点。

一、重视垄断和竞争的理论研究，为科学制订垄断行业改革方案奠定了坚实的基础我们的垄断行业改革。尤其是90 年代中期后的改革，就是在充分理论研究和科学地制订改革方案的基础上展开的。我们早期关于垄断问题的研究，主要是采用政治经济学的方法研究国家垄断资本，这种研究对象和方法对于指导垄断行业的改革相距甚远。但是，随着改革开放的不断推进，大量现代经济学理论被介绍到中国，其中也包括了大量关于垄断和竞争问题的文献。1988年胡汝银出版了专著《竞争与垄断：社会主义微观经济分析》，被认为“是中国第一部系统地研究社会主义竞争和垄断的专著，填补了一个空白点”。随后，关于垄断和竞争问题的研究逐渐成为一个学术讨论的热点，出现了许多专著和文献。

二、遵循渐进式改革的一般规律，稳妥有序地推进垄断行业的改革。对于垄断行业，我们已经进行的改革也是相当谨慎的，无论在引进民间资本、民营化改革、放松监管和建立新的监管机构等方面，都没有采取激进地大推进改革方式，而是以渐进的方式逐步深化的。这种渐进性主要体现在两个方面。一方面，从经济体制改革的总体安排上，按照先易后难、先简后繁的渐进式改革战略，我们将垄断行业改革作为改革攻坚放在了改革的后期。经济体制改革最先从农业部门，逐渐波及到一般竞争性的工业、商业, 再波及到垄断行业，起步时间有先后，改革的重点也有先后次序。由于垄断行业对于一国经济和社会发展具有十分重要的作用，在改革初期没有经验的情况下，不应该盲目推进。这样的改革次序安排，无疑是正确的选择。另一方面，对于垄断行业自身而言，改革也是分步骤、分难易渐进展开的。首先，各个垄断行业改革存在着明显的阶段性。每一个阶段在改革的目标和总体思路上都存在着明显的区别。其次，某些垄断行业的改革采用了增量式改革战略。“增量改革”的主要特点是保存量、动增量，先培育体制外的力量、再逐步改革旧体制，这种方式也为我们的垄断行业改革所采用。目前，我们的垄断行业改革主要还是以现有厂商的分拆重组为主，新进入者以及潜在竞争还重视的不够。因此，未来的垄断行业改革应该充分借鉴“增量改革”的成功经验，进一步放宽准入，进行必要的非对称扶持政策，由体制外的增量倒逼体制内的存量改革。

三、妥善处理垄断行业改革与特定发展阶段的关系，制订适合中国国情的垄断行业改革方案。我们垄断行业的改革背景和初始条件与国外成熟市场经济国家存在着较大的差别。这些差异主要表现在以下几个方面：一是垄断的成因不同，我们往往是行政垄断与自然垄断纠缠在一起；二是行业外部环境不同，我们的垄断行业面对的是非市场经济或不成熟的市场经济环境；三是垄断行业企业的产权结构和治理结构不同，我国垄断行业改革之初都是国有的，产权结构十分单一。四是垄断行业在整个国民经济的比重较低。垄断行业并没有充分发挥主导作用。因此，我们的垄断行业改革面临着国有经济布局重组和国有企业改革双重难题。这就决定了我们不可能完全照搬照抄国外改革的标准处方。在垄断行业监管体制改革方面，我们也充分考虑了中国的特殊国情从世界各国的普遍经验看,竞争制度与监管制度关系的演进趋势呈现出一种竞争日渐增长的势头，监管范围日渐缩小，放松监管是监管改革的总体方向。但是，我们必须看到这是在市场市场经济国家反垄断法律和反垄断机构发展比较成熟的情况下，以反垄断法约束竞争，以竞争替代监管。但是，这些放松监管的前提条件，在我们国家并不具备，我们既没有反垄断法，也没有专门的反垄断机构。因此，我们垄断行业改革更加需要做的是如何建立健全垄断行业监管体系，而不是简单地放松监管。

（作者单位：河南大学经济学院）