山西“煤炭新政”破积弊

在山西煤炭资源整合中，曾伴随着一场大争论。这次整合也被称为中国煤炭行业的一场革命。在2011年山西省“两会”上，王君省长在政府工作报告里谈及“煤炭资源整合煤矿兼并重组取得的重大成果”时，用了两组数据：一是产业集中度——“矿井总数已减少到1053座，办矿主体已减少到130个，70%的矿井生产规模达到90万吨以上，30万吨以下煤矿全部淘汰。去年煤炭产量达到7.4亿吨，是历史最好水平。”二是安全生产——“煤炭生产百万吨死亡率大大下降，由2005年的0.905下降到0.187。”

提高煤炭产业集中度和资源回采率，加强煤矿安全生产，山西省以壮士断腕的决心和勇气推进的资源整合和企业兼并重组，成为内蒙古、陕西、宁夏等西部煤炭资源大省学习的样本。

容和平：煤炭资源整合的“样本”意义

山西煤炭资源整合和煤矿兼并重组具有样本意义，可归纳为“两条新路子”“三个创新”“四方面成效”——

两条新路子：既开创了从源头解决安全问题的新路子，明晰了安全生产和安全监管两个责任主体，实行了安全质量的标准化管理和瓦斯综合治理体系，煤矿安全保障能力明显增强。又趟出了资源型地区转型发展的新路子，煤炭行业无法自行解决过度竞争和外部环境、生态问题，资源整合后，政府可引入科学制度，可持续发展能力明显增强。

三个创新：能源投融资体制实现了创新，实现了以“资源资产化、集团股份化”为标志的新型投融资体系；资源集约高效利用实现了创新，有利于形成洁净生产、保护资源、综合利用的发展格局；行业管理制度实现了创新，让更多的投资者有机会通过资本市场、以股份制的方式来做大这个产业。

四方面成效：提高了产业组织程度，终结“小矿群采”，挺进“大矿时代”，实现了产业规模与生产力的合理匹配；提供了技术创新的重要平台，陆续建成一批现代化矿井，有利于推动产业技术进步；清理整顿了矿山开发秩序，终止了采矿权“击鼓传花、暴炒资源”式的非法交易，最大程度地保护了战略资源；优化了办矿机制，进一步完善了矿业权有偿取得制度，实现了资源向优势企业的有序集中。

张复明：煤炭产业发展难题的有益探索

山西煤炭资源整合是积极探索煤炭工业可持续发展试点政策的重大举措；也是顺应世界煤炭工业发展趋势，破解煤炭产业发展难题的有益探索，对资源型省份转型发展有重大的战略意义。

煤炭资源整合符合资源型产业发展的客观规律，可从根本上淘汰过剩的生产能力和落后的生产力，有效减少行业内部的无序竞争，推动煤炭企业规模和整体实力不断壮大，减少外部性问题，逐步提高行业的集中度，是煤炭产业自身结构优化的内在要求。

煤炭资源整合符合世界煤炭产业发展潮流，可使煤炭企业在较短时间内形成规模收益，实现与国际市场对接，减少资源浪费，发挥整体优势和后发优势，提高在国际市场中的影响力和竞争力。

煤炭资源整合符合国家资源型产业政策的要求，使集约化开发经营成为可能。煤炭资源整合是以产业政策来为煤炭产业的健康发展创造必要的内外部环境，以政府的产业政策来弥补市场机制的不足，从而促进煤炭产业的健康发展。

煤炭资源整合符合山西发展实际。近年来，山西省在提升煤炭产业发展水平方面做了大量工作，但“多、小、散、低”的粗放发展格局和模式仍未彻底改变。实施煤炭资源整合是煤炭工业健康发展的科学抉择，是推进全省煤炭工业走向新生的治本之策。

实施煤炭资源整合是煤炭工业健康发展的科学抉择，是推进全省煤炭工业走向新生的治本之策。

潘云：剪断了“官煤勾结”的链条

山西省这次煤炭资源整合对推进反腐败斗争，特别是煤焦领域反腐败意义重大。

这次整合从管理体制上剪断了 “官煤勾结”的链条，对煤焦领域腐败现象有明显的遏制作用。以往那种小煤矿、黑煤窑的煤老板为逃避监管而贿赂、腐蚀地方官员的可能明显减少。政府主管部门由监管2200个企业主体变为130个后，体制性漏洞大大减少，社会反响强烈的滥批卖证、官员入股或亲属开矿等现象缺少了蔓延的土壤。

从管理制度上提升了对煤炭生产经营和政府工作人员的双重约束，对煤焦领域腐败现象具有明显的管制作用。大集团具有相对完备的管理制度、规范的运行程序，企业与地方官员私下交易、违规操作、偷漏税款等现象，得到了更具规范、约束性的管制。

这是煤炭领域反腐败斗争的一次直接演练，对反腐倡廉长效机制建设具有深刻的启示作用。在资源整合中，纪检、监察部门全程跟进，从而为反腐败斗争积累了丰富的经验。这对在更广范围内推进反腐倡廉长效机制建设的意义不言而喻。

用鲜活的案例进行了一次反腐倡廉的警示教育，有利于廉政文化理念的培育。大量触目惊心的案例，涉案人员事发后的沉痛反省，无论是对当事人、相关人员，还是对领导干部，势必起到警示作用，对正确世界观、人生观和价值观的培育大有好处。

资源整合是构筑煤炭开发环境管理“事前防范、过程控制、事后处置”三大生态环境保护防线的有力支撑，也是治理和保护矿区生态环境、再造蓝天碧水的有力保障。

高建生： 科学构建循环经济体系

山西省是个“高碳”省份，节能减排任务十分艰巨，发展循环经济、低碳经济迫在眉睫。在煤炭资源整合中，应当在这几方面迈出实质性的步伐：一是按照省政府制定的循环经济规划，切实构建好循环经济体系。要抓住机遇，在以企业发展循环经济的基础上，进一步做好工业园区的循环经济，同时还要发展社区、城市的循环经济。这样才能使资源得到充分利用，污染减少到最小程度。二是要利用资源优势，重点发展和延伸产业链条。形成煤焦化、煤焦铁、煤电铝、煤建材、煤机械、煤安全等产业链条。三是要将粉煤灰、煤矸石等大宗固体废弃物资源化。山西每年新增粉煤灰5000万吨左右，煤矸石更是天文数字。要走低碳经济发展的路子，就得下决心将其最大限度资源化。四是加强矿井瓦斯及焦炉煤气以及其他工业余热余气的再利用，提高资源综合利用的水平。五是发展现代煤化工，重点培育清洁能源、甲醇深加工，推进煤制油和煤层气、天然气、焦炉煤气、煤制气四气合一的产业化。

延伸产业链条，发展循环经济，实现低碳经济是山西调整产业结构与布局，实现可持续发展的现实选择。只有延伸产业链条，山西工业结构才能逐步轻型化，工业附加值才能显著提高，才能从单纯原料输出的路上实现转身。

董继斌：先进生产力对落后生产力的整合

按照“总量适度、优化布局、改善结构、提升水平”和“关小上大、产能置换、有序建设”的原则，我认为煤炭资源整合重组推进工作至少取得3个突出成效：

一、这次整合重组是以先进生产力整合落后生产力为标准，符合国家对煤炭工业产业结构调整的要求，符合山西实施可持续发展政策试点的要求。通过整合，全省办矿企业基本达到了上规模、调结构、优化产业的目的，是先进生产力对落后生产力的整合。

二、初步形成以股份制企业为主要形式，多种所有制企业并存，符合国际潮流的煤矿发展格局。这次整合重组以股份制为主要形式，为非公有制经济和混合所有制经济创造了新的发展机遇。

三、实现了煤炭行业产业水平和产业集中度明显提升、矿井生产力水平快速提升、煤矿安全系数明显提升。煤炭资源回采率大幅提高，煤矿安全生产形势稳步好转，百万吨死亡率明显下降，煤炭行业经济效益保持稳定，对财政的贡献率大幅上扬。

程章：生态环境保护的必然选择

山西煤炭资源整合，是由市场经济规律决定的，也是生态环境保护及提高人民生产、生活质量所要求的，广大群众也能从中得到实惠。

从生态环境管理的角度看，资源整合是构筑煤炭开发环境管理“事前防范、过程控制、事后处置”三大生态环境保护防线的有力支撑，也是治理和保护矿区生态环境、再造蓝天碧水的有力保障。

各大煤炭集团拥有足够的人、财、物力来发展煤炭的循环经济，可以基本实现共（伴）生资源及废物的综合利用，实现经济效益最大化与环境保护的统一，从源头上控制、减轻了煤炭开采中产生的环境污染和生态破坏。在产煤过程中的污染控制方面，与中小煤矿相比，规模企业在烟气脱硫除尘装置及在线监测、远程控制等方面具有优势。另外，在矿区生态环境的恢复与治理上，规模企业较中小煤矿具有不可比拟的优势。

下一步，各家整合主体应承担起社会责任，对被整合关闭煤矿遗留的生态环境问题引起足够地重视，要科学地、有计划地进行恢复治理。

党晋华： 对社会和子孙后代都要负责

上世纪80年代末，面对发达国家一味追求经济效益而带来的全球性资源短缺、环境污染和生态破坏的现实，联合国环境署率先提出了以“既要注重当前经济社会发展的需要，又要注重和不削弱子孙后代发展之需要”为主题的可持续发展理念。

山西煤炭资源整合和煤矿兼并重组到目前取得了重大阶段性成果，同样深刻地体现了政府对社会责任的担当，这是对子孙后代发展需要负责任的选择，最大限度地保护了各方利益，妥善处理了结构调整与保增长、保民生、促稳定的关系……每个环节都体现着政府、企业、经济组织实现社会责任的选择。

刘潇滨：人民公共利益的最大诉求

山西煤炭资源整合的法律依据在于，作为一种准物权，采矿权必须以相关机构的“行政许可”为其产生的法律前提之一，而根据《行政许可法》的规定，行政机关完全可因公共利益的需要而撤销其行政许可，从而使采矿权消灭。

“公共利益”虽是一个很难界定的概念，但可适用“具体事情具体分析”的方法，环境污染、连续不断的矿难和安全生产事故、可持续发展等因素都可以成为判断公共利益的类型化事例。政府用行政手段干预市场，是否有悖于效率的要求？一个非理性的市场是不值得保护的。就效率本身而言，这次煤炭资源整合并非不是为了效率。决策者通过兼并重组，形成大企业、大集团运作的煤炭规模经济效应，提高了各方面的效率。

值得注意的是，政府应通过相关信息透明公开，让公众判断“公权力”介入的必要。比如，一些煤炭经营者认为自己的收益被剥夺，政府可以将他们的获益予以核算并公开，让公众判断他们的利益得失。

毋国平：提高煤炭资源的配置效益

这次煤炭资源整合是一场意义重大的变革，也是一项战略性转型工程，其意义在今后山西经济社会发展中必将显现。

我从产业经济学角度对煤炭资源整合谈几点：首先，规模经济效益、范围经济效益的提高，符合产业经济的发展规律，能够大大节约非再生资源，大大提高煤炭资源的配置效益。

资源型行业，特别是非再生资源行业，属少数性行业。少数性行业有一个产业组织和产业结构的大问题，就是要提高产业的集中度。通过煤炭资源整合，将大大提高煤炭产业的集中度，从而大大显现规模经济效益。提高产业集中度有利于提高煤炭行业的范围经济效益。随着地理位置的扩大、经营范围的扩大，企业主体减少，就可以变外部交易为内部交易，降低交易成本，有利于煤炭市场价格的稳定、良性的发展。

其次，煤炭资源整合从节约资源角度讲有利于促进产业的高度化。煤炭产业的产业基础是技术进步，整合以后，可以用大资本、大投入、大改造，来提高山西煤炭产业的新型工业化程度，从而走出一条以技术创新提高煤炭产业附加值的道路。

张复明：山西省政府发展研究中心主任、研究员

潘 云：山西省社科院副院长、研究员

高建生：山西省省委党校副校长、教授

董继斌：山西省经济学会会长、研究员

容和平：山西大学商务学院名誉副院长、教授

程 章 ：中国管理科学研究院研究员

党晋华：山西省环境科学研究院副院长、教授级高工

刘潇滨：太原理工大学财经学院教授

毋国平：中国政法大学民商法博士