质监行政处罚中没收罚种的适用

■文/李濠江

《产品质量法》作为加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序的主要法律依据，具有举足轻重的作用。其中行政处罚特别是没收这一罚种在具体行政执法案件中经常适用，准确而适当的适用没收罚种十分重要。

没收罚种的性质

从行政法学理论上，行政处罚按其性质划分，大体可分为四类:一是警告等申诫罚；二是罚款、没收非法财产等财产罚；三是吊销许可证和执照、责令停业等行为罚，也有称能力罚的；四是涉及人身权利的人身自由罚，如行政拘留等。具体在行政处罚法中规定的行政处罚种类有:(一)警告；(二)罚款；(三)责令停产停业；(四)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；(五)没收违法所得、没收非法财物；(六)行政拘留；(七)法律规定的其他行政处罚。当前，我国的行政处罚的种类一般就为《行政处罚法》规定的这七大类行政处罚中的前六种，这些行政处罚的性质不同，对当事人权利的影响程度也不同。

质量监督行政处罚中的没收罚种，指的就是前述的没收违法所得、没收非法财物这两种财产罚。没收违法所得，是指由行政机关实施的将违法当事人的违法收入收归国有的处罚方式，例如没收违法生产以假充真产品获得的钱财就是没收违法所得。没收非法财物是指行政机关对违法当事人的物品收归国有的处罚方式，例如将违法生产的不符合国家强制性标准的产品予以没收，或者没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品。

没收罚种的法理依据

首先，没收罚种中的没收违法所得体现了“公平正义”这一立法原则，是任何人都不能从自己的违法行为中获得利益这一法律原则在法律规范中的外化。由违法行为而获得的利益具有“违法性”、“非正当性”，这种利益被行为人获得将扰乱正常的社会价值关系。如不采取措施予以剥夺，必然使社会价值体系偏离原有的发展轨迹，造成社会价值观的混乱，削弱社会对“公平”、“正义”概念的信赖等诸多严重后果。其次，违法行为人实施违法行为，破坏正常行政管理秩序，使行政管理者和其他公民为了恢复正常管理秩序而必然损失部分利益。没收违法行为人的非法财物，剥夺其部分财产权，有给予惩罚和弥补他人损失的用意。最后，没收罚种中的没收非法财物，还具有控制违法行为继续发展，防止违法行为的危害不断蔓延，保护公民人身健康和财产安全等其他法益不被违法行为所侵害的作用。

没收罚种的基本适用规则

一是没收违法所得、没收非法财物主要适用于以下三种情况:

(一)有经济收入的公民或者有固定资产的法人或者组织所实施的违法行为；

(二)在从事以营利为目的的经营活动中实施的违法行为；

(三)行为人实施违法行为所造成的危害后果，可以通过剥夺其财产予以补偿，对这种违法行为可适用财产罚。财产罚必须以制裁违法行为为目的，依法适用。

二是没收违法所得、没收非法财物的适用对象可以是:

(一)当事人非法所得的财物。就性质来讲，这些财物不属于当事人所有，而是被其非法占有；

(二)财物虽系当事人所有，但因其用于非法活动而被没收，例如用于生产以假充真产品的原辅材料、包装物、生产工具等；

(三)违禁品。违禁品是国家法律、法规明文禁止生产、加工、保管、运输、销售的物品及在某些场所禁止携带的物品，如国家命令淘汰的产品等。

全部经营收入与获利的区别

针对违法所得是违法经营活动的全部收入还是违法经营活动获取的利润问题，在不同法律法规中的规定是有区别的。《产品质量法释义》中对违法所得的解释是违法生产或者违法销售的产品的全部收入。2001年4月9日两高联合出台的《关于办理生产、销售伪劣产品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第一款规定:“销售金额”是指生产者、销售者出售伪劣产品后所得和应得的全部违法收入。从立法者意图和司法实践的角度出发，认为违法所得是违法行为人自违法行为开始后由违法行为所取得的一切收入，即经营收入的全部。而在国家质检总局《关于实施中华人民共和国产品质量法若干问题的意见》中，认为违法所得为获取的利润，即“获利的数额”。由于违法生产或者违法销售的产品的全部收入包括有产品的材料成本、人员工资、上缴税金及其他支出费用。这些费用本身并无“违法性”，如将这些费用也一并计入违法所得予以没收则明显不符合情理。而获取的利润则是违法行为直接产生的额外利益，这种利益具有明显的“违法性”、“非正当性”，应当予以剥夺，而且认定违法所得为获取的利润较为合理也符合行政执法的实际。因此，在行政执法实践中，原则上应当认定违法所得是经营获利。

当然，对于一些行为人主观上是故意违法，客观上违法获利无法或难以计算的违法行为，比如，破坏计量器具准确度给国家和消费者造成损失的或者为违法行为提供便利条件的违法行为。应当认定其违法所得是违法行为人自违法行为开始后由违法行为所取得的全部收入。这样才能有效惩治行政违法行为，维护正常行政管理秩序和社会价值体系，也是符合行政法的立法精神的。

应得而尚未实际取得的利润是否适用没收

在具体执法个案中，有时会遇到相对人违法生产销售产品后尚未取得货款或只取得部分货款的情况。在这种情况下，应得而尚未取得的利润是否应作为违法所得予以没收？

首先，在表现形态上，违法所得通常以金钱的形态表现出来，但实际上，违法所得既可能直接以金钱形态表现，也可能间接地以能够通过金钱衡量的实物、劳务或其他形态表现出来。其次，在获取方式上，违法所得通常以违法行为人直接取得或掌握收益表现出来，但实际上，违法所得也可能通过由他人取得或掌握收益的方式而使违法行为人间接取得或掌握。所以，违法所得本质上是违法行为人违法取得的利益。应得而尚未取得的利润，是违法行为人基于合同之债而取得的债权。对违法行为人而言，这种债权无疑是一种实际利益。而这种利益则由于违法行为人先前的违法行为而具有了“违法性”、“非正当性”。所以，这种应得而尚未取得的利润也是违法所得，理论上也应一并予以没收。具体在个案中，如果经查实违法行为人有应得而尚未实际取得的利润，并确定能够取得，行政处罚时应尽可能予以没收。

已售出的产品是否适用没收

《产品质量法》、《食品安全法》、《特种设备安全监察条例》都设定有没收违法产品的行政处罚。作出这项处罚的目的一方面是防止违法产品售出后，给使用者或者消费者造成人身和财产损害。另一方面通过没收的方式剥夺违法行为人的部分财产权，维护正常的行政管理秩序并以示惩罚。而已经售出，所有权已经转移第三人的违法产品则已不属于违法行为人的非法财产，不能予以没收。

首先，第三人通过购买方式合法取得违法产品的所有权，即享有相应的物权。物权是权利人在法律规定的范围内对一定的物享有直接支配并排除他人干涉的权利。由于物权是直接支配物的权利，因而物权又称为“绝对权”；物权的权利人享有物权，任何其他人都不得非法干预。《物权法》中规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”在财产归属依法确定的前提下，作为物权主体，不论是国家的、集体的物权，还是私人的物权，也都应当给予平等保护。因此，第三人合法取得违法物品的所有权，依法享有物权并受法律所保护，行政机关也不得侵犯。

其次，从法的价值角度考虑。行政机关适用没收罚种主要追求的是秩序价值，而《物权法》对公民的私有财产权的保护主要追求的是自由价值。如若为了维护行政管理秩序而没收第三人合法取得的违法物品，必然发生法的价值冲突。处理法的价值冲突应当遵循以下原则:第一，价值位阶原则，法的价值发生冲突时在先的价值优先于在后的价值，而位阶顺序是自由——正义——秩序。第二，比例原则，即使法的某种价值的实现必然会以其他价值的损害为代价，也应当使被损害的价值减低到最小限度。第三，个案平衡原则，处于同一位阶上的法的价值之间发生冲突时，必须考虑主体之间的特定情形、需求和利益以使得个案的解决能够适当兼顾双方的利益。

由此，我们可以得出结论，原则上应当优先保护公民的私有财产权，即便在个案中必须以维护行政管理秩序为第一目标时，也必须尽可能采取措施将对公民私有财产权的侵害减至最低。为了兼顾行政管理秩序和公民私有财产权，应当将违法产品存在的问题通知所有权人。建议其自行维护其合法财产权，将违法产品退回生产或销售者，更换合格产品或索还价款，使违法产品所有权再次转移至违法行为人。此时，行政机关即可以对违法行为人作出处罚，没收该非法产品。

没收罚种是否适用听证程序

为保证行政处罚决定的合法性和合理性，保证相对人了解权、陈述权和申辩权的充分行使，《行政处罚法》规定了行政处罚的听证程序。该法第四十二条第一款规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。虽然《行政处罚法》仅列举了三种行政处罚应当适用听证程序，但不能因此认为适用听证程序的行政处罚种类仅限于此。

第一，《行政处罚法》鉴于我国人力、物力和财力有限，从实际出发，仅对比较重大的行政处罚要求适用听证程序。但由于立法之初听证程序尚属新生事物，行政执法部门接受和适应都需要一定过程，因此，该法第四十二条第一款的列举，应当理解为对责令停产停业等三种较为常见的行政处罚提出了必须适用听证程序的明确要求。第二，没收罚种虽不同于罚款，并非对相对人合法财产的剥夺，只是恢复相对人“非法所有”前的财产状态，但较大数额的没收，同样会对相对人的财产状态产生严重影响，一旦违法，就可能造成相对人较大损失。因此，较大数额的没收也应当适用听证程序，以保证更充分地听取当事人的陈述和申辩，保证处罚决定的作出更加慎重。第三，最高人民法院在(2004)行他字第1号《关于没收财产是否应当进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》中也曾明确指出:“人民法院经审理认定，行政机关作出的没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按要求听证的，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序”。综上所述，行政机关在作出较大数额没收的行政处罚前，也应当告知当事人有要求举行听证的权利。