“两型社会”视域下低碳经济发展激励政策模型分析：以武汉城市圈为例

操小娟，李和中

(武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072)

建设两型社会(资源节约型、环境友好型社会)是中共十六届五中全会基于中国国情在关于制定“十一五”规划的建议中提出的重大决策。其中，资源节约是指在提高资源利用效率的前提下，以尽可能少的资源消耗和环境代价获得最大的经济和社会效益;环境友好是指一种人和自然和谐的社会形态，其核心是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。在两者的关系中，前者是基础和手段，后者是目标和方向。对于低碳经济的概念，虽然许多国内国外学者都对其进行界定，但是基本内涵相同，都是指一种“低能耗、低污染、低排放、高效能、高效率、高效益”的经济发展模式。应该说，两型社会的建设与发展低碳经济是息息相关的。“两型社会”作为一种新的社会形态，有着相应的规范，并依赖与之匹配的载体来实现。“低碳经济”作为经济发展模式所提供的经济活动方式与标准，正是建设两型社会所需要的载体，其标准亦契合于两型社会建设的规范。所以，低碳经济的发展必须在两型社会建设的背景下展开，并服从与服务于两型社会的建设。

在建设两型社会的背景下发展低碳经济，政府必然要有政策创新。与传统的政府管制型政策相比，激励型政策具有更大的吸引力。对城市而言，正确的激励政策可以以较低的成本实现碳减排目标，实现经济结构和产业结构的转型，提高城市发展的竞争力。对企业而言，正确的激励政策，可以给企业提供减排的灵活性，树立良好的企业形象，吸引更多消费者和投资者。对居民而言，正确的激励政策，有助于改变城市居民的消费方式，减少能源消耗和碳排放，形成低碳生活的理念和行为方式。因此本文拟以武汉城市圈两型社会建设为例，从激励型决策模型的角度，探讨政府发展低碳经济的政策模型。

一、环境激励政策的模型回顾

在公共政策中，模型的分析方法有助于我们解释公共政策产生的原因，认识和分析公共政策产生的效果。发展低碳经济的根本目标，在于改善人类社会的环境，这也是两型社会建设的目的。故而，政府所制定的发展低碳经济的政策，是属于环境政策的范畴。在环境政策分析中，一些学者也尝试着运用不同的模式来分析环境政策问题。目前已被应用的模式包括:

渐进主义模型。渐进主义模式由美国学者林德·布鲁姆提出。他认为政策的实际过程并不完全是一个理性过程，而是对以往政策不断补充和修正的过程，政策制定只能根据以往经验，在现有政策基础上实现渐进变迁。这种模型很受当前环境政策制定者的欢迎。他们认为由于气候变化所致的破坏是逐步积累的，未来发生的灾害具有不确定性，而且单位治理成本会随着时间延续而降低，所以采取渐进的控制策略是合理的［1］。

需求回应型模型。该模型将公共政策视为政治系统对外界环境压力所做出的反应，公共政策的输出是政治系统与其外部环境互动的结果。当公众发现环境中存在问题并需要解决问题时，需求就会出现;当公众接受政策安排、遵守法律规定和政府命令时，支持就会形成，在这种状况下，政治系统为了自身的生存和发展必然会对环境的压力做出反应。在这种模型下，有学者提出无论是经济政策还是直接管制政策，都是对公众需求的回应［2］。还有的学者提出由于经济政策效果不明显，在面临严重的环境问题时，经济政策往往不被考虑［3］。

利益组织影响模型。该模型的核心思想是，公共政策实际上是不同利益集团之间平衡的产物，影响力较大的利益团体决定公共政策，利益团体政治影响力的变化会导致公共政策的变化。利用这种模型，有学者分析指出利益组织(包括个人)对政策工具的选择具有很大影响，其影响程度取决于受制约的企业类型、拟采用的政策工具、利益组织的力量等［4］。

创新与扩散分析模型。该模型以政策创新来理解地方政策的制定过程，认为地方政府采纳的新政策既由该地方政治、经济和社会特性所决定，同时也受到社会系统中其他成员的影响。有学者提出地方过去所采用的革新政策往往是分析地方目前政策的一个内在因素，同时地方决策受到邻近州和地区的影响，通常会选择其他相邻的地方政府已采用的、被证明有效的经济政策［5］。

不同的模型是学者基于对政策本质的理解，从不同角度对政策进行的分析，都存在这样和那样一些不足。有学者在分析验证需求回应模型、利益组织模型、创新扩散分析模型之后，提出将以上模型中选取一个或一个以上的变量，建立一种混合模型，综合考虑地方政策制定中的内在因素和外在因素，分析内外因素在政府政策制定中的不同作用［6］。

从以上的列举我们可以看到，目前国外对环境政策的研究比较成熟，他们往往通过建立研究模型进行实证分析，以探讨环境政策制定中的影响因素。相对而言，我国在这一方面还很欠缺。本文的目的即是从建立武汉城市圈“两型社会”的环境视域，在剖析低碳发展的内在客观动因的基础上，提出切合政府实际的、发展低碳经济的激励政策模型。

二、武汉城市圈两型社会建设和低碳经济发展激励政策创新的实践

(一)武汉城市圈两型社会建设的背景

武汉城市圈又称“1+8”城市圈，是指以武汉为圆心，包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江周边8个城市所组成的城市圈。该圈域占全省33%的土地和51.6%的人口，城市密集度较高，经济基础较好，环境及自然条件优越。2007年的统计数据显示，武汉城市圈地区生产总值达5557.24亿元，占全省地区生产总值的60.7%，是湖北经济实力最强的核心区域。

武汉城市圈“两型社会”建设是国家促进中部地区崛起的重大战略部署。中共十六届五中全会后，国务院决定根据改革发展的实际需要，选择一些符合条件的地区进行综合配套改革试点，一方面通过试点探索和积累经验，再将经验推广到全国;另一方面，通过试点将风险成本控制在一定范围之内，从而平稳有序地推进改革进程。在这种情况下，2007年武汉城市圈作为中部的重要区域，被确定为国家综合配套改革的实验区，以通过试验区探索出深化改革的路径。

武汉城市圈“两型社会”建设也是武汉市自身突破发展瓶颈的重要举措。作为老的重工业基地，武汉市发展面临着资源和环境的双重压力。从能源利用来看［7］，2006年武汉市消耗能源总量3423.4万吨标准煤，单位GDP能耗为1.33吨标准煤，比全国平均水平高10.8%。从环境污染来看［8］，2006年武汉市工业废气排放总量3060.35亿标立方米，其中燃烧过程排放的废气1213.90亿标立方米;全市废水排放量65746.34万吨，其中生活污水40924.23万吨，占废水排放总量的62.25%，生活污水排放量超过工业废水排放量，且没有得到有效处理;全市工业固体废物产生量954.31万吨，工业固体废物综合利用率为88.03%。随着“十一五”节能减排达标考核日期的逼近，武汉市节能降耗形势非常严峻。因此，武汉城市圈进行“两型社会”建设综合配套改革试点，具有非常重要的意义。它不仅有利于武汉市探索出一条低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的发展道路，还可以促进武汉城市圈内各城市实现优势互补、互动发展。

自2003年，武汉市就开始积极申报国家改革试验区。经过六次申报，2007年12月14日，湖北省政府正式接到国家发改委的《关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的通知》。作为以“两型社会”为主题的综改区，环保政策是武汉城市圈改革试验的主要内容之一。国务院要求武汉城市圈创新资源节约和环保的体制机制，并在金融和财政方面给予了多项支持政策，包括开展非上市股份公司股份报价转让试点、资源税试点，争取组建光谷科技银行，在圈域内发行市政债、节能债及水专项债券等。国务院还要求在武汉城市圈内建立政府间高效的协调机制，建立多层级联系会议协调机制，打破行政壁垒，统筹区域规划。

(二)武汉城市圈两型社会建设中发展低碳经济的激励政策工具和应用领域

政策工具是实现政策目标的手段。不同的激励政策工具有不同的内在特征，实现目标时的成本和效果各不相同。武汉城市圈在建设两型社会中发展低碳经济时，面对不同的情况，就会有不同的选择。

与环境有关的税费。对环境有关的产品和生产过程征收一定的税费，可以使产品价格反映负外部性，对生产者和消费者的行为提供激励。从理论上来说，税费应建立在边际成本的基础上，但事实上这一点很难做到，因为税费的环境效果难以确定，税费需要进行优化设计，并考虑其对国际竞争和收入分配的影响。通常，税费政策主要应用于经济结构需要调整，企业竞争不公平的情形，如武汉城市圈的排污收费、资源税、环境税，以及关于节能减排技术研发、节能、环保、资源综合利用及可再生能源的税收优惠政策。

补贴或奖励。补贴是与税费相对的一种激励政策，可以鼓励有益于环境的行为，如对有益于环境的生产行为进行奖励、对环境基础设施的建设投资、刺激环境友好技术的研究与开发。由于补贴可能扭曲价格和资源配置的决定，带来不希望的负面效果，在实践中补贴用于技术支持的方面比较多，对生产行为提供补贴的情形比较少。武汉城市圈采用补贴、奖励等方式对淘汰落后产能给予财政支持。

政府采购。政府采购与补贴的性质相类似，是一种直接的转移支付。政府是最大的消费者，也可以推动消费者的消费。如果企业能得到公共资金，就可以不用通过向私人消费者收费来收回所有成本。对于一些“两型”产业，武汉城市圈政府通过公共项目对企业实现转移支付。

政府贷款和担保。政府为企业提供贷款，或企业在私人市场上融资时政府免费提供担保也是常用的激励政策工具。这些工具主要用于低碳技术开发和应用的公共项目中。武汉城市圈按照工作项目化、资金化、政策化要求，策划了城市圈建设的重大项目清单。项目确定实行公开招标，以政府投入引导社会资金，并通过对项目实施后评价的方式明确省投入资金的性质。项目完成规定内容的，省级资金为拨款投入;完不成的，省级资金则作为借款投入。

三、武汉城市圈两型社会建设中低碳发展的激励政策模型

(一)武汉城市圈两型社会建设中低碳发展激励政策的模型抉择

分析政策的模型通常具有一般性的准则［9］:(1)简化现实。模型是对现实世界的简单化和抽象化，它突出了原型的本质特点，忽略一些次要因素，使复杂、变化多样的现实世界便于人们把握。(2)认定重要因素。好的模型可以抓住问题的主要矛盾，使人们关注一些主要的影响因素。(3)符合现实。政策模型与客观现实具有一定的联系，模型的建立以现实生活为重要的参考依据。(4)指导调查和研究。一个政策模型往往具有可操作性，它可以用可观察和测量的影响因素解释所要解决的问题，并在现实世界中检验和证实。

就武汉城市圈两型社会建设中低碳经济发展政策而言，本文认为应当以创新与扩散分析模型为主，合理考虑其它模型中的参数。创新与扩散模型认为［10］，地方政府采用的政策，导源于地方之间的竞争性效法行为，各地方学习和借鉴其他地方成功的创新实践，寻求政策制定的捷径;同时，在遵守国家规定的情形下，各地方之间通过理性的竞争，以扬长避短。武汉城市圈低碳经济的发展，一方面其重点在于资源节约和环保的体制机制，其政策创新由“两型社会”的特性所决定的，直接受制于“资源节约”与“环境友好”这两大基本因素;另一方面，武汉城市圈是一个城市群体，在这个城市群体中各个城市都有其自身的特点及优势，城市圈的发展有赖于各个城市个体的优势互补，这种优势互补的一个重要方面即是对被证明有效的激励政策相互借鉴与吸纳。创新与扩散分析模型则基本上满足了这两个条件。

在运用创新与扩散分析模型时，还需要从政策系统的角度，考虑政策主体、政策目标和政策环境等参数。首先，我国现阶段的国情决定了“精英政治”在政府决策中的重要地位。精英政策模型认为，公共政策反映政治精英们的价值偏好，在政策制定过程中占统治地位的政治精英享有政策制定的主动权。在武汉城市圈两型社会建设和低碳发展政策制定的过程中，专家、地方政治领导人、行政官僚是起决定作用的三类精英。学者是政策的倡导者和发起者，他们积极支持武汉角逐“新特区”，最早(2003年11月)建议把武汉市城市圈放置在国家发展战略高度上考虑，也是他们将低碳经济与城市圈发展联系起来，向省市政府建言献策。以地方领导人为代表的政治精英，认识到两型社会建设和低碳经济发展对于城市未来发展的的重要性，在十届全国人大五次会议上，提请中央批准武汉为国家综合配套改革试验区，有力推动武汉城市圈低碳发展。进入政策议程后，制定政策成为行政官僚的权力范畴。在试验区批准之后，湖北省政府设计了“56531”的实施框架体系(即5个专项规划、6个配套支持政策、5个一体化重点工作实施方案、改革试验3年行动计划和1个重大项目清单)，明晰了武汉城市圈发展的总体思路，为两型社会建设和低碳经济的发展奠定了良好的基础。

其次，政策工具的运用会对目标群体有直接的影响，目标群体是否能够接受和认可政策，是决定政策成败的关键因素。不同的政策对目标群体的影响不同，政策对目标群体是否有利、政策要求目标群体行为改变的程度、目标群体的规模等都影响着政策的选择［11］。因此实践中不同生产类型、不同规模的企业对于同一政策可能表现出不同的偏好。即便是同一类型的企业，一些企业从短期成本的角度对经济政策予以否定，一些企业则从长远发展的角度表示支持。

最后，政策环境是影响政策成效的另一个因素，其中最主要的是政治和行政体制及国际环境这两个方面。城市低碳发展激励政策是否可行，受到体制的制约。从2003年开始，武汉市连续3年以民营经济改革和科技创新为核心申报综合改革试验区，但是没有成功;从2006年开始，武汉市先后以行政管理体制改革和新区发展为主题申报，又以失败告终。最后这一次，武汉的官员们以武汉城市圈的名义申报，由于在申报主题和具体内容上，契合了国家区域发展的总体战略，因此得到国家的批准。同样武汉城市圈在设计激励政策时选择什么样的政策工具虽然具有一定的灵活性，但是碳减排目标是确定的。即使他们可以根据城市特点选择有利的激励政策，其幅度也不能超过法定的权限范围。另一方面，促进节能减排、发展低碳经济是贯彻落实科学发展观、实现经济持续增长的必然选择，也是履行环境保护国际责任的必然要求。国际社会对低碳经济的倡导同样对城市的各方面产生影响。其中主要影响来自两个方面，一是国际环境组织的作用加强，使得低碳的思想和文化观念在中国城市越来越多的人所接受。二是西方国家在研究和开发低碳产品的同时，向中国城市投资，建设和开拓新的市场，推动中国城市的低碳发展。因此，本文构建的城市圈低碳发展激励政策的决策模型如下图:

图1 城市圈低碳发展激励政策的模式

(二)武汉城市圈两型社会建设中低碳发展激励政策的模型分析

武汉城市圈两型社会建设和低碳发展激励政策创新中表现出明显的创新与扩散的特点，但又同时反映出一些问题:

第一，激励政策创新中相互效仿。两型社会的建设对于城市圈内每一个城市而言，都是一个新的课题。在面对复杂的新问题时，城市政府往往学习和借鉴其它城市成功的创新实践，这本来是一种无可厚非的做法。但是武汉城市圈中，武汉市与其它城市的经济差距比较大，武汉在经济总量和资源占有方面具有绝对优势，而圈域内其它城市发展缓慢，资源相对不足。即便是圈域内的其它城市之间，也由于资源状况不同，呈现出发展不平衡的现象。建设两型社会，不仅需要实现城市圈的均衡发展，更需要各个城市之间形成优势互补。在这种情形下，圈内内各个城市不仅需要发展自己的特色产业，而且还要在城市圈内形成一体化的产业体系，提高整体的实力;城市圈各个城市政府不能仅仅是学习其它地方的经验，甚至简单照搬其它城市的做法，而应当根据自己重点发展的领域创新，有选择性地制定一些符合产业发展方向和企业发展要求的激励政策。目前城市圈内各城市的优势产业基本相似，产业同构现象明显，在低碳发展激励政策的制定中更多的是学习和模仿。

第二，决策过程呈现出精英自身利益要求的内输入。低碳政策制定过程中，不是政策体系外部利益主体的利益表达，而是政策体系内部精英自身利益要求的输入，即“内输入”。这种利益需求就是政绩要求。受到任期的限制，他们需要引进投资，需要地方经济的增长。虽然武汉市最后一次申报将其它城市纳入城市圈范围，但是武汉周边8个市在城市圈建设中的利益并没有得到明确保证，因此他们一方面害怕资源单向流往武汉，使自身实力受到削弱，另一方面由于领导者个人的政绩需求和任期限制，他们更倾向于利用城市圈建设的机遇，争取投资。加快武汉城市圈两型社会建设，就必须调动各地方政府积极参与两型社会建设、形成合力共同发展。但是由于城市圈内部的利益冲突，使得城市圈内的政策一体化问题比较突出。

第三，政府代替市场推动经济增长。与利益组织影响模型的假设不同，我国政策制定者(政府官员)处于一种主动的位置，政策制定者在政治过程中具有独立的作用。主要表现为政府代替市场进行资源配置，过多的参与和干预微观经济社会活动。在两型社会建设的实施方案中，武汉城市圈按照工作项目化、资金化、政策化要求，策划了城市圈建设的重大项目清单。项目清单共列入启动项目177项，投资总规模12874亿元，其投资重点用于基础设施、“两型”产业投资项目和“圈域一体化”的项目。其中“两型产业”投资规模达到了3388亿元，产业项目数占到了项目总数的67.9%，“圈域一体化”的项目相关投资额达到了1539亿元［12］。由于政府目前在预算和资源方面所受到的约束有限，政府主导的项目投资有时候会远远超过市场需求，容易造成低效率的重复建设和大批形象工程。

第四，激励政策的运用需要有政策环境的推动。目前城市圈内低碳经济发展激励政策主要应用于公共工程和公共交通方面，在工业减排方面进展缓慢。受到碳减排目标的约束，采取任何的低碳发展政策，政策制定者都要经过收益成本的分析，以确保未来的收益值得现时的费用支出［13］。

国内城市在发展低碳经济方面的政策创新往往受到国家项目和国际项目的推动，武汉城市圈也不例外。虽然国家对武汉城市圈的建设在财政资金上没有优惠，但明确提出将有关两型社会建设先行先试的项目优先考虑放在试验区。自获得国家试验区批准之后至2009年7月，与省政府签订合作协议或备忘录的国家部委和单位达到51家。通过省部共建，使得武汉城市圈内城际铁路开工建设，教育综合改革试验稳步开展，《武汉新港总体规划》获得批准，武汉区域性金融中心加快推进……［14］。

四、武汉城市圈两型社会建设中低碳发展激励政策的创新路径

武汉城市圈在两型社会建设和低碳发展方面出台了很多的激励政策，但是这些激励政策成效并不显著。武汉城市圈两型社会建设和低碳发展激励政策的创新，需要建立一种由城市圈政府及职能部门、利益组织、公众等多元政策主体组成的创新模式，并在此基础上构建激励政策。

(一)建立科学的政府绩效考核体系，激发城市圈内政府的积极性

从目前城市圈在低碳发展激励政策的创新来看，政绩仍然是内在的决定性因素，外部的因素只有通过内在的因素才能发挥作用。虽然我国已有的一些城市在政策创新中表现不同，但是他们发展低碳经济的前提是不能放慢经济增长。无论是产业结构调整，还是发展模式的转变，都必须促进经济的增长，增加就业机会。因此，对于城市政府来说，其低碳经济的发展同样也需要激励。科学的政府绩效考核不仅需要考核GDP，更需要考虑地方总的能源消耗、地方可更新能源所占市场份额、单位GDP的碳排放等。只有这样，发展低碳经济才能产生能源安全、减少空气污染、增加投资和就业机会等一系列协同效益，为中国经济社会发展增加了可持续性和竞争力，从而实现低碳繁荣［15］。

(二)建立合作的激励机制，促进城市圈内政府及部门的合作

城市低碳政策涉及的部门很多，有发改委、城建、交通、环保、财政、税收等，各部门有着自己的利益需求。要实现决策的科学化，需要在决策过程中协调各组织之间的利益，调节在政策问题上的意见分歧和矛盾冲突。另外，虽然武汉城市圈两型社会建设试验区的各项工作逐步开展，但是由于武汉城市圈内各个城市两型社会建设的目标不明确，各个城市之间的责、权、利划分不规范，在政绩约束下，各个市还停留在自己的目标上，在共同行动方面显得相对滞后。当前应当从以下三个方面加强制度建设，促进合作［16］:(1)消除制度障碍。在政府机构之间，需要消除部门间分割管理的局面，改进预算和人员管理机制，使政策协调一致。(2)完善合作制度。加强基础设施建设，使信息和资源共享;改进监督管理方式，促使合作各方自觉履行自己的义务，承担相应的责任。(3)加强政府合作能力的建设。对公务人员的团队意识、沟通能力、创新能力等方面进行综合评估，通过录用、培训、奖惩制度，提高各级政府和部门领导和职员的合作能力。

(三)创新激励政策工具，给企业更多的灵活性

城市圈已实施的激励政策工具多局限于某一企业或行业，没有给予企业更灵活的减少碳排放的激励。碳许可证设定了一个最大的碳排放水平，保证了环境效果，同时碳许可证的可交易性为企业提供了一个灵活的减少排放的方式，可以减少企业排放削减的成本。尤为重要的是，碳交易可使低碳技术企业获得政府以外的资金支持，解决低碳发展之初企业资金缺乏的问题，也可以解决外资引进不足所造成的困境。但是从武汉城市圈积极申请国家碳减排交易中心的情况看，情景并不乐观。“很多企业还没有自愿减排的意愿，为了动员企业参与，政府将授予碳减排做得好的企业以碳减排示范企业，对该联盟的会员企业做出了三项重要承诺:优先组织并积极推荐试点企业的减排项目申报国家、省、市有关专项;在政府采购和投资项目中，优先考虑碳减排试点企业;资金支持，即搭建政、银、企合作平台，争取为碳减排项目提供优惠贷款”［17］。这些许诺能否奏效，目前还没有相关的数据资料。不过，从城市圈所采用的激励政策中，我们看不出企业减排与激励之间明确的相关性。如果企业减排的数量与激励没有直接的联系，激励政策就不能给予目标群体足够吸引力，难以约束一些高能耗、高排碳的行为。激励政策是否有效，关键在于激励的强度与该企业的价格、成本、利润和绩效之间的关系［18］。

(四)建立消费领域的激励政策，形成低碳的生活方式

在两型社会的建设中，不仅生产要有利于环境，消费更要有利于环境，因为生产的利润需要通过消费来实现，生产要服从于消费。目前武汉城市圈两型社会建设侧重生产方面，而在消费领域的激励政策不多见。已有的直接关系消费者的激励政策主要是着手完善资源有偿使用制度，建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制;实行差别化能源价格制度，建立绿色电价机制;建立节约用水机制，对居民生活用水实行阶梯型水价，对非居民用水实行超计划、超定额加价收费制度［19］。两型社会建设和低碳经济发展发展的激励政策应涉及所有产品和服务领域。城市圈政府应当对选择节能产品的消费者，实行奖励政策，使公众愿意选择节能的产品和服务，形成一种关爱环境的社会风尚和文化氛围。在现在的两型社会建设和低碳经济发展行动中，公众往往是被动的，不仅对政策制定没有话语权，对于消费的产品也没有选择的权利。为了实现民主，使两型社会建设和低碳经济发展的激励政策真正反映公众的要求，应该让公众对激励政策的制定产生影响。另一方面，基于市场的政策工具，只是直接管制政策的补充。传统政策工具的不可替代性主要是因为基于市场的工具需要大规模的监控［20］。只有发挥公众的作用，市场工具才能真正对企业产生激励作用。

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