从非诉执行看行政案件争议化解

■文/刘益颖

非诉行政执行是指未经诉讼审查的具体行政行为发生法律效力后，具体行政行为确定的行政相对人不履行义务，人民法院根据行政主体或者权利人提起的强制执行申请，依照有关法律规定和司法解释所进行的审查立案、合法性审查和强制执行活动。

依照《行政处罚法》第五十一条的规定，申请人民法院强制执行是质监部门解决行政案件执行争议的合法途径。浙江省衢州市质监局自2004年以来，共申请法院强制执行行政处罚案34宗,申请执行标的额1279620.5元,实际执行罚款473875元，实际执行到位金额只占申请标的额的37.03%。由此可见，行政案件执行难问题比较普遍。认真研究解决好执行难，并由此深入研究行政案件争议化解，关系到质监行政执法的权威与办案效率，对于提高行政执法水平，树立良好部门形象，建立“和谐质监、法治质监”有着重要的现实意义。

行政案件执行争议原因剖析

1.经济发展大环境变化对行政执法的影响。

地方政府为了更好地营造企业经济发展软环境，制定了一系列刺激经济发展的政策，其中强调行政部门加强对企业的服务，并普遍采取了涉企行政处罚的报审、报批制度，设立衢州市经济发展软环境监测工作站(点)，将对全市各级行政机关、事业单位以及其他具有行政执法职能，提供公共服务的企业及其工作职员进行监测。这些政策对增强行政机关的服务意识，提高行政执法规范化，起到了一定的促进作用，但由于对政策的理解角度不同，一定程度上增加了行政执法办案的复杂性。

2.被执行人方面的原因剖析。

一是被执行人的侥幸心理。由于被执行人文化素质低，法律意识淡薄等原因，收到行政处罚决定书后,心存侥幸，采取消极对抗方式，既不申请行政复议和提起行政诉讼，也拒不履行行政处罚决定。二是被执行人经济问题。由于金融危机大环境的影响，很多被执行人效益不佳，面临破产或经济基础薄弱，没有可供执行的财产，法院不得不终止执行。三是被执行人刻意逃避行政处罚,导致强制执行难以完成。在实际执法中,有的知法犯法者为逃避制裁，不仅在执法办案过程中钻办案程序要求的空子，借故不配合检查调查，甚至有意阻拦、刁难执法办案人员，而且在法院强制执行过程中逃离住所,隐匿或者转移财产,使得强制执行申请因被执行人下落不明或资不抵罚等原因而被法院终止执行。还有的被申请执行人，在法院主持下与申请执行人达成分期执行协议，但在恢复人身自由后，就采取手机关机，出外打工等消极躲避对策，逃避执行。

3.质监部门行政执法过程中本身存在的问题。

一是少数案件被处罚对象认定不当。个体工商户属于自然人范畴，实施行政处罚时应以“公民”对待，少数案子还是以营业执照上登记的字号为行政处罚对象；有的非法人处罚对象的经营者被称之为“法人代表”。二是个别案情调查不够充分。个别案子现场检查、调查笔录过于简单，对违法事实的描述不够清楚；有的行政处罚决定书对整个案情描述不完整；有的货值认定仅凭当事人陈述单证。三是文书使用不很规范。有的自行制作的立案、结案审批表，只有承办人意见一栏，且单人签名，无承办单位意见一栏，这样形式上表现出单人执法之嫌。四是执法程序问题。个别案件执法程序出现瑕疵，导致行政相对人对具体行政行为产生异议。五是申请执行期限问题。《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第八十八条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”在实践中，错过申请执行期限的案子也有很多。六是个案平衡问题。个别案件同等情况不能同等对待，行政相对人产生对比心理，影响了案件的有效执行。

解决行政争议的对策

1.引入执行和解机制。

在我国传统的司法实践和理论研究中，一般认为行政权力包括行政处罚权，在作出后即不能进行随意处分。因为，行政主体只有承担实施的义务，没有处分的权力，不能放弃、变更或转让。行政职权的行使只能依法进行而不允许行政主体对行政职权的内容与行政相对人进行协商。而这种不得随意处分的原则不仅适用于诉讼阶段，也适用于执行阶段。今年6月30日通过的《行政强制法》第四十二条规定:“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”这表明，行政争议协商和解制度已适用于行政机关强制执行程序，进入我国的法治轨道。虽然法律并未明确规定协商和解可以适用于非诉行政案件的执行阶段，但是依立法本意、社会主义法治理念，行政争议的协商和解制度同样适用于申请人民法院强制执行阶段。

在实践中，近年来质监部门所申请法院强制执行的非诉行政执行案件已广泛适用执行和解机制。2008年，浙江金利马氟化工有限公司无证生产危化品一案，质监部门下达了对企业处以罚款443000元的行政处罚决定，浙江金利马氟化工有限公司在法定期限内既未履行行政处罚决定，也未至有关部门申请行政复议及提起行政诉讼，质监部门在法定期限内向柯城区人民法院申请强制执行。浙江金利马氟化工有限公司向县政府反映要求减免，以暂缓企业周期性经营困难，经市政府协调，质监部门与浙江金利马氟化工有限公司达成和解协议，将罚款减免至150000元，浙江金利马氟化工有限公司很快交了罚款并积极取证。在2009～2010年申请法院强制执行的10个非诉行政执行案件中，有5个案件引入了和解机制，占了50%，有效化解了行政争议，实现案结事了，提高了行政效率。

2.深化阳光执法，服务工业经济。

正确认识和处理严格执法与服务经济的关系，探索行政执法契合衢州经济发展实际，提高行政执法有效性的途径和方式。增强质监部门行政执法工作的透明度及公信力,主动接受社会监督,确保权力阳光运行，努力做到权力阳光，各项行政执法权于法有据；程序过程阳光，整个执法过程平等公开；结果阳光，执法结果公开、合法合理，为多数人所能理解赞同；目的阳光，所有行政执法的根本目的在于维护社会稳定大局。

在实践中，需深入推进依法行政，不断加强行政执法规范化建设，延续好的经验和做法，比如实施相对集中执法体制，推行“开门审案”、“说理性执法文书”、协商和解行政争议等。在总结推广好的经验做法的同时，仍应继续研究新情况，不断探索创新具体监管方式，推行系列告知、探索轻微违法首查整改告知、正确实施《苏浙沪质量技术监督行政处罚裁量规则》等新制度。

3.加强与法院的联系与沟通。

积极配合法院，建立与法院之间的执行案件沟通联系机制。及时掌握被执行人的下落去向、经营状况及资产情况等基本情况,为法院提供执行信息。如人民法院对相关法律规定存在不同理解时,加强协调与沟通,充分做好准备,随时应对法院提问,借鉴已执行成功案例所取得的经验,尽量使法官在第一印象中认为我们的行政处罚是正确的,争取人民法院的支持与配合。

4.深入实施普法教育，广泛开展“万人培训工程”活动。

加强对社会公众的法律宣传工作，提高其遵守国家法律、政策的自觉性。利用报纸电视广播、文化大篷车等宣传媒介深入普及质监法律；通过广场法律咨询、专家讲座等形式为社会公众答疑解惑；推广说理式执法文书，借鉴江苏说理式行政执法的先进经验，力求在执法过程中创新行政执法理念和方式方法，做到全程说理、“办一案普一法”。